勞教改革箭在弦上

■陳紀穩

伴隨著試點的啟動，被詬病已久的“勞動教養”制度正在被“違法行為教育矯治”所取代。試點之后，工作重點將放在“教育”和“回歸社會”上。

20 12年10月，國務院新聞辦發布了《中國的司法改革》白皮書，中央司法體制改革領導小組辦公室負責人姜偉表示：勞教制度為維護我國的社會秩序發揮了重要作用，但它的一些規定和認定程序也存在問題，對其進行改革已經形成社會共識，相關部門正在研究具體的改革方案。

勞教制度的弊端日益突出，與中國人權狀況和法制進步趨勢相悖。這一制度的改革與終結，是歷史的必然。在社會各界多年呼吁后，中國飽受爭議的勞動教養制度終于被提上改革日程。

一石激起千層浪

2012年6月，隨著湖南省高級人民法院對2006年發生并曾轟動一時的“湖南永州11歲幼女被逼賣淫案”做出“駁回上訴，全案維持原判”的終審裁定，耗時六年的案件終于塵埃落定。隨后，永州市勞動教養管理委員會因該幼女的母親唐慧擾亂社會秩序決定對其勞動教養一年六個月。唐慧不服勞動教養決定，向湖南省勞動教養管理委員會提出了書面復議申請，該申請經審查被受理，并依法啟動了復議程序。湖南省勞動教養管理委員會在復議中認為，鑒于唐慧的女兒尚未成年且身心受到嚴重傷害，需要特殊監護等情況，對唐慧依法進行訓誡、教育更為適宜，可以不予勞動教養，并在隨后的復議決定中依法撤銷了唐慧的勞動教養決定。可是，“永州事件”使已經存在55年，并屢屢受到詬病的勞動教養制度再一次被推向輿論的風口浪尖。

勞動教養制度正式確立于1957年8月1日，全國人大常委會第78次會議對《關于勞動教養問題的決定》的批準。根據該文件，勞動教養既是強制性教育改造措施，也是一種安置就業辦法。當時，勞教人員按照其勞動成果獲得工資。1979年11月第五屆全國人大常委會批準并由國務院發布了《關于勞動教養的補充規定》，明確了勞動教養的期限一般為1年至3年，必要時可延長1年。進入上世紀80年代以后，我國的改革開放事業全面展開并逐步深入，社會生活中的各種越軌行為日益增多，勞教的對象開始逐漸擴大。1982年1月，國務院轉發了公安部制定的《勞動教養試行辦法》，將勞教人員范圍從城市擴大到農村，勞教對象放得更寬，只要實施了刑法和行政法禁止的任何行為，違法情節又不夠刑事處分的，理論上都可以成為勞動教養的處罰對象。

公安部在2005年9月發布的規定中，將賭博、傳播淫穢物品相關行為納入勞教調整范圍。2007年,《中華人民共和國禁毒法》開始實施，各地勞動教養工作管理局紛紛加掛戒毒管理局的牌子。中央政法委2009年發布的《關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》把“違法鬧訪”也納入了勞動教養的對象。

目前，勞教人員結構中占絕大多數的是三類人員：習慣性偷盜者、賣淫嫖娼者、尋釁滋事和打架斗毆者。截至2010年，我國已有勞教場所300多處，干警職工10萬余人，累計教育、挽救、改造了近400萬有輕微違法犯罪但不適宜采用刑罰處罰的人。

勞教制度的泛化與異化

勞教制度本身在合法性來源和實施程序上，存在著兩個先天性不足。第一，勞教制度違背了《憲法》的有關規定，也與上位法《立法法》相沖突。根據我國《憲法》和《立法法》的相關規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。但可限制人身自由達4年的勞教制度的依據主要是行政法規和部門規章，并非全國人大及常委會制定的法律。第二，勞教制度實施中欠缺必要的程序保障。目前，勞動教養工作由勞動教養管理委員會領導下的公安機關負責審批，司法行政機關負責管理。在決定對行為人進行勞動教養時，既不需要必要的舉證、聽證，更不允許被教養人員進行抗辯，只需公安機關決定，實踐中的確出現了一些被濫用、侵害公民人身自由權的情形。

勞教制度以上兩方面的先天不足導致它在實際運行中問題重重，主要體現于兩個方面：第一是“泛化”，由于勞教制度缺少基本的監督和制衡機制，比較“好用”，隨意性很大，很能體現領導者個人意志。近年來，一些地方政府已經將勞動教養高頻率使用，讓設在公安局的勞動教養審批委員會蓋上章，就將相關人員送進了勞教所。北京大學法學院教授王錫鋅認為，從勞教的操作上看，剝奪和限制公民的人身自由，欠缺必要的公開、公平、公正的程序保障。第二是“異化”，一些權力機關把勞教制度當成迫害無辜群眾和打擊上訪者的便利工具。

勞教制度實施中產生的“泛化”和“異化”現象，侵害了公民人權和依法治國精神，也損害了政府在人民群眾中的公信力。北京大學法學院姜明安教授指出，“勞教制度應以矯治為第一訴求，目前看來，勞教的性質、作用和功能已經變味，從整體實踐來看，多年施行的勞教制度功不抵過。”姜明安接著稱，基于維護社會穩定的需求，在保留勞教制度的前提下，亟待對其進行重新定位和回歸，這樣的過程可以先從局部試點開始。

勞教改革四地試點

中央部署進行的司法體制和工作機制改革已明確提出“將勞動教養制度改革為違法行為教育矯治制度”?！敖逃C治”是勞教制度的初衷，應當在縮短勞動教養時間的同時，改革勞動教養的管理方式，使勞教所變成勞教學校，為社會輸送遵紀守法的合格公民、自食其力的勞動者。2011年，最高人民法院等十部委印發《違法行為教育矯治委員會試點工作方案》的通知，決定在甘肅蘭州、山東濟南、江蘇南京、河南鄭州四個城市進行勞教制度的改革試點，試點工作由違法行為矯治委員會負責，試點辦公室仍設在公安局。

2011年11月，根據最高人民法院等十部委的《試點工作方案》，被列為違法行為教育矯治試點地區的南京市政府下發《關于成立南京市違法行為教育矯治委員會試點工作領導小組的通知》，決定成立違法行為教育矯治委員會試點工作領導小組。有關人士表示，此次改革重點在于勞動教養審批環節，委員會仍設在公安機關。

在這些地方，被詬病已久的“勞動教養”制度正在被“違法行為教育矯治”所取代。試點開始后，工作重點將放在“教育”和“回歸社會”上。專家認為，此次試點雖然數量不多，但是涵蓋了南北方、東西部，在樣本選取上有代表性，將為《違法行為矯治法》的立法工作積累經驗。

改革攻堅正當其時

勞教制度改革未來走向涉及到“方向”和“力量”兩個方面：“方向”上推進改革幾乎成為社會各界的共識，而“力量”必然是“阻力”和“動力”疊加以后的“合力”。

首先，勞教制度改革存在不容小覷的“阻力”。司法體制改革中的一項重要內容就是調整公檢法司幾個部門的權力配置，針對勞教的立法要進行權力再分配。但是，哪個部門愿意放棄手中的權力呢？改革最大的阻力在于，每個地方政府都希望保留這個他們認為威懾力和效率都非常高的管制手段?！哆`法行為矯治法（草案）》被連續列入第十屆和第十一屆全國人大立法計劃，實際審議卻未見蹤影，從中可以想見其間的部門博弈之艱、利益權衡之難，異常艱難的原因在于立法機關難以處理部門利益之爭，更能夠想象出在倒逼式改革的軌道上，公共事件所匯聚的輿論壓力，尚未取得消解潛在部門阻力的絕對優勢。制定《違法行為矯治法》必須考慮“從更高層面解決部門利益、地方利益之爭”。

其次，從改革進程的緩慢推進甚至停滯中，明顯地看出改革的既存“動力”是不足的。我們可以從“面勢”、“線勢”和“點勢”三種“勢”的營造上，進一步發掘改革的動力。

“面勢”上，“依法治國，建設社會主義法治國家”和“依法執政”已被寫進了國家憲法和執政黨的黨章，2004年的《憲法修正案》明確提出“國家尊重和保障人權。”中國政府在《國家人權行動計劃（2012—2015）》中承諾“堅持將保障人權與加強民主法治建設結合起來”，“堅持將尊重和保障人權的原則貫穿于立法、行政和司法的各個環節之中，加強對權力的監督和制約?！边@是我們黨和國家向世界人民做出的莊嚴承諾，它具備宏觀的“面勢”效益。

“線勢”上，通過在具有代表性的四個省中的四個市進行“違法行為教育矯治”試點，逐步積累局部經驗，給全國范圍的改革提供樣本和經驗。《違法行為矯治法》的立法指導思想、違法行為矯治的決定程序到社會管理方式都大變。決定程序更為嚴格，給被勞教人員申辯權，對決定不服可以申辯還可以到法院申訴，由法院來裁決是否應該勞教。矯治時間最長不超過1年半，矯治場所都將沒有鐵窗、鐵門，矯治對象周末可以回家，平時可以請假回家。這些規定及其實施能為勞教改革的推開提供較具操作性的“線勢”經驗。

“點勢”上，改革者抓住最近頻繁出現的個別而又不是孤立的事件，踢出臨門一腳，把勞教制度由廣泛關注的社會“焦點”變為改革突破的“亮點”。綜觀中國的法治變革歷程，很多制度嬗變的起點正是個案點燃輿論風暴之后發生的，從收容遣送制度的廢止到拆遷變法莫不如此。2003年在“孫志剛案件”經媒體披露后引起社會各界強烈反響的背景下，當年8月1日起《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式施行。如今對勞教制度的改革面臨著相似的歷史契機，這需要改革者敏銳地把握和推動。

（作者為北京大學政府管理學院博士）