政治緩沖與環境規制效應

姚 圣

(中國礦業大學管理學院,江蘇 徐州 22116)

一、引 言

2010年發生了影響巨大的 “紫金礦業事件”,其背后復雜的政治關系與地方政府對支柱企業的環境規制不力飽受批評,認為環境事件的發生與企業建立的政治關聯有著不可分割的聯系。2011年日本大地震引發的福島核泄漏事件背后的東京電力公司與政府之間的關系抵擋住了多次的環境規制,直至發生環境事件后才真正得到監管。這些事件的發生促使理論界開始反思在環境規制中地方政府與被規制企業之間的政治關系,是不是兩者存在的 “相互吸引又相互排斥”的政治關聯緩沖導致了中央政府環境規制效果的弱化與地方環境業績的持續惡化?徹底打破政治關聯緩沖需要采用的基礎手段與措施是什么?這些是本文著力所要解決的問題。

二、文獻回顧

(一)關于地方利益與環境規制的研究

地方政府的規制效力及其作為與不作為直接關系到整個國家生態環境治理的好壞與否[1]。有觀點認為,地方規制機構很少被特殊利益集團所俘獲,即環境規制存在的依據在于糾正環境污染本身所帶來的外部性。但也有一些研究顯示,地方政府可能存在一個更高被俘獲的可能性。實際上,地方政府對被規制企業一般表現出兩種截然不同的環境規制行為。

(1)地方政府對經濟支柱型企業表現為 “扶持之手”,目的是促進地區經濟的發展,地方政府官員也因此得到上級的表彰與提拔。Li andZhou運用中國1979-1995年的省級水平的數據發現,省級官員的升遷概率與省區GDP的增長率呈顯著的正相關關系[2]。王賢彬、徐現祥研究發現,地方官員之間的相互政治競爭顯著地刺激了地方經濟增長,政治激勵產生了顯著的經濟推動作用[3]。但地方政府 “扶持”的對象并非全體企業,污染企業能否俘獲規制者取決于其是否相對于其他利益集團有更大的影響力,而這種相對影響力主要受資金、技術、信息、市場實力、市場結構和參與政治活動的程度等因素影響[4]。這樣,地方政府與被規制企業往往達成 “合意均衡”。相關媒體認為這樣“合意均衡”的負面影響巨大,直接導致中央環境規制政策效果不佳,可能導致不同程度的環境事件。

(2)地方政府同樣為了獲取政治利益,對被規制企業進行嚴厲的環境規制行為。當外部環境發生變化時,中央政府加大環境規制力度,地方政府可能迎合政策趨勢,主動加大對轄內企業的環境規制程度。但地方政府在什么情況下被俘獲,什么情況下不被俘獲,目前都未進行深入研究。特別是地方政府被俘獲或未被俘獲的情況下,對環境業績產生怎樣的影響需要理論與經驗證據支持。

(二)關于政治關聯的研究

(1)政治關聯與財務業績 (企業價值)的關系研究。Claessens[5]、Dombrovsky[6]、胡旭陽[7]、潘紅波等[8]等人研究認為政治關聯能夠給企業帶來更優惠的銀行貸款、更低的稅率、更多的政府救援、更大的市場份額和更多的政府補貼,能夠提升企業價值。Chang,Wong[9]、Cheung et al.[10]、Aggarwal et al.[11]則認為政治關聯對企業具有負面效應,主要表現在降低企業價值與加大企業風險方面。雖然研究結論并不一致,但都是集中于政治關聯的經濟效果研究,并未涉及環境效果的研究。

(2)政治關聯企業的經濟行為研究。羅黨論等[12]、梁萊歆等[13]、劉慧龍等[14]等人以民營企業為樣本,從擴大就業規模、保持社會穩定的政治性成本角度研究了政治關聯對企業雇傭行為的影響。經驗證據顯示政治關聯企業的雇員規模、薪酬成本均顯著高于非關聯企業,且員工冗余度更大。為保持其政治聲譽和政治地位,政治關聯的民營企業比非關聯企業雇傭了更多的勞動力,并支付了更高的薪酬成本。賈明等以汶川地震為研究契機,研究發現具有政治關聯的上市公司更傾向于參與慈善捐款,且捐款水平更高[15]。這些文獻主要基于政治關聯企業的經濟行為研究,并未涉及到政治關聯與企業環境行為之間關系的研究,但一些媒體已關注到了政治關聯在企業環境規制方面所暴露出的弊端,只是未上升到學術研究的層面。因此,研究政治關聯企業的環境行為是未來研究的趨勢。而且對環境領域政治關聯的研究,研究樣本也不限于民營企業,非民營企業也熱衷于建立政治關聯,而可能恰恰是非民營企業的政治關聯對環境業績的危害更大。

(三)關于政治關聯緩沖的研究

物理學中,彈簧伸縮的長度取決于兩個因素:一是對彈簧施加壓力的大小;二是彈簧的彈性系數。在彈簧的彈性范圍內,彈簧所受的壓力或者牽引力越大,彈簧伸縮的變化、長度越大。彈簧就有兩方面的作用,一是受力之后的緩沖作用,能夠有效地抵擋外力的沖擊;二是外力消除后,彈簧恢復原長后具有回拉作用,能夠拉近與之相連的物體。彈簧理論目前用于兩個方面。一是證券價格分析與預測方面,即彈簧振子理論。彈簧振子理論的基本思想是:證券在一定的信息條件下是有其公允的價值的,而證券價格的波動就像彈簧振子的運動一樣:彈簧振子在受到外力作用的情況下,由于彈簧本身的彈力和彈簧振子與支撐面的摩擦力,彈簧振子將圍繞其均衡位置作有規律的運動,最終達到新的均衡;同樣,證券價格在受到新信息所包含的價值 (相當于彈簧振子所受的外力)的沖擊下,其在資本市場對該證券定價效率 (相當于彈簧的彈性系數)和交易成本 (相當于彈簧振子與支撐面的摩擦力)的交互作用下,將圍繞其包含了新信息價值在內的新的公允價值發生規律性的波動[16]。二是應用于社會責任作用力方面,主要分析企業應對于外部社會責任作用力的反作用力方面。許正良、劉娜用物理實驗中的彈簧模型來模擬社會責任對企業產生的作用,主要考察社會責任戰略與實踐的相互作用,特別是對彈簧的排斥作用進行了深入的分析[17]。

彈簧理論在環境規制領域的應用還不多見,政治關聯的緩沖作用在抵御環境規制中的作用更是沒有得到足夠的重視,但是相關媒體已經關注到政治關聯的負面作用,只是沒有上升到學術研究層面。假設使用彈簧連接兩個物體,通過彈簧可能產生兩種情況,一是當兩個物體靠得太近會產生排斥作用;二是當兩個物體離得較遠會產生吸引作用,即所謂的 “相互吸引又相互排斥”的彈簧效應。環境規制實踐中的地方政府與被規制企業之間的關系與作用就如同彈簧效應,政治關聯就是連接地方政府與被規制企業的彈簧,通過政治關聯的作用,地方政府與被規制企業既相互吸引又相互排斥。對地方政府而言,為了獲得地方利益與謀求政治晉升,在未發生環境事件的情況下,地方政府一般希望所轄企業快速發展,特別是當地經濟支柱型企業,為這些企業的發展地方政府往往放松管制,包括放松環境規制。但一旦發生了環境事件,為了獲得上級政府的好評則希望所轄企業能夠加大環境控制力度。同樣,與地方政府建立政治關聯的企業在未發生環境事件的時候,希望政府放松環境規制。地方政府與部分被規制企業的 “合意放松”被稱之為政治關聯緩沖,即使來自于中央政府的環境規制力度加大,如未發生環境事件,這種政治關聯緩沖作用仍然存在。但發生環境事件后,為了保持與地方政府的政治關系,獲得后續的政治關聯收益,企業一般會迎合地方政府的需要,表現出超過一般企業的環境控制力度。因此,政治關聯像一根彈簧將地方政府與被規制企業聯系在一起,當兩者距離逐步拉近的時候,到一定程度會發生環境事件,此時彈簧被壓縮到最小。發生環境事件后,由于彈簧的彈力,地方政府與被規制企業之間的距離拉大,但一旦環境事件的影響消除之后,由于彈簧的拉力,當兩者距離達到最大時,兩者之間的距離又被拉近。如此反復循環,從一個均衡逐漸變化達到另一個均衡。在這個過程中,部分是促進環境業績的,也有部分是通過政治關聯的緩沖作用破壞環境業績的,多次循環下來對環境業績產生了怎樣的影響有待理論與實證深入研究。

三、政治關聯緩沖與環境規制軟約束

本部分依據彈簧理論,建立未發生環境事件與已發生環境事件的兩個政治均衡模型,并衡量政治均衡下環境業績的變化情況。模型建立前對相關變量進行定義,假設在光滑的地面上,有代表著地方政府與某個被規制企業的兩個小球,考慮到兩者的能力大小,將兩者質量賦值為:地方政府質量為nm,被規制企業的質量為m,兩者之間使用彈性系數為K的彈簧相連 (實踐中通過政治關聯作為連接媒介),彈簧的質量忽略不計,且最大壓縮長度為x。另外,作為政治均衡的外部力量,中央政府的質量為M。

(一)政治均衡初始化

在整個系統作用之初,地方政府與被規制企業處于靜止狀態,為了獲得未來的政治關聯收益,部分被規制企業會通過各種方式與地方政府建立起政治關系。而且此時的環境質量為E(t)的初始值為E(t0)。雖然建立政治關聯,但這時政治關聯這只彈簧處于松弛狀態,并未起作用 (如圖1所示)。

圖1 初始狀態圖

(二)未發生環境事件的政治均衡

在未發生環境事件的前提下,被規制企業的環境監管主要來自于地方政府,中央政府對環境監管較為緩和,可以忽略不計。地方政府主要依據環境質量E(t)實施環境規制力度F(E(t)),根據初始值E(t0),地方政府實施初始環境規制推動力F(E(t0)),作用時間持續至地方政府與被規制企業達到相同速度時 (如圖2所示)。環境規制力F(E(t0))對有政治關聯企業的作用經歷兩個過程。第一個過程是地方政府一方面受到推動力的作用,另一方面受到政治關聯的反彈力。由于受到彈簧的反彈力越來越大,這樣速度是先增加后減少 (作為政府環境控制力度的變量這里用速度vG表示)。第二個過程是被規制企業受到彈簧的彈力,速度 (企業環境控制力度vC)逐漸增加。當兩者達到同一速度時,立即卸去作用力F(E(t0))。由于彈簧彈力屬于系統內力,因此符合能量守恒定律。

圖2 地方政府環境規制作用圖 (具有政治關聯)

當兩者達到共同速度vP時,作用力F(E(t0))的作用距離就是彈簧的最大壓縮量x。根據能量守恒定律,可得:

相比較而言,如果被規制企業與地方政府沒有政治關系,那么,在作用力F(E(t0))實施距離x的時候,被規制企業的環境規制力度會是怎樣的狀況呢 (如圖3所示)?

圖3 地方政府環境規制作用圖 (沒有政治關聯)

以a為加速度,并且初始速度為0的情況下,運行距離為x需要的時間為:

假設地方政府在獲得vG后,作用力F(E(t0))撤去,且與被規制企業發生彈性碰撞,速度變為零。由于受到外力的合力為零,因此,符合動量守恒定律。即:

對比式 (2)與式 (6),考察存在與不存在政治關聯的情況下,被規制企業環境規制力度的對比情況 (為了方便起見,對比兩者的平方數)。

由于式 (7)中,n2+n-1恒大于0(n＞1),因此,VC2-VP2＞0,即VC＞VP＞0。可見,存在政治關聯的企業在受到同樣的地方政府環境控制作用力后,由于政治關聯的彈簧緩沖作用,環境控制力度明顯小于沒有政治關聯的企業。因此,在地方政府實施環境規制力度期間,具有政治關聯的企業所受到的沖擊遠小于其他企業。從單個企業看,具有政治關聯企業的環境業績要顯著低于其他企業。從地方全局看,由于具有政治關聯的企業在當地具有重要的地位,可能造成中央政府環境規制措施的弱化,并造成地方的環境業績惡化。但這樣的政治均衡完全可以長久存在,前提是不發生環境事件。

(三)發生環境事件后的政治均衡

在發生環境事件之前,地方政府、被規制企業與政治關聯彈簧的狀態是:地方政府與被規制企業保持VP速度,彈簧保持松弛狀態。但一旦發生重大環境事件,上述均衡就會被打破。環境事件的影響巨大,中央政府會對地方政府施加壓力,地方政府為了獲得政治利益,希望所管轄的企業主動加大環境規制力度。而與地方政府具有政治關聯的企業,為了維持后續的政治關聯收益,往往主動為地方政府 “分憂”,主要加大環境規制力度,與地方政府共度難關。

發生環境事件后,地方政府與被規制企業會產生短時間的政治均衡。其過程是:中央政府憑借其巨大的行政影響力,向地方政府施加更加巨大環境規制力度VM,遠大于地方政府與被規制企業此前保持的環境規制力度VP。由于中央政府、地方政府與被規制企業所受外力的合力為零,因此,第一階段符合動量守恒定律,假設受到撞擊后中央政府的速度變為V′M,且V′M＜VM。即:

化簡式 (8)可得變化后的環境規制力度V′P為:

圖4 中央政府壓力下的環境規制作用圖

當中央政府的影響去除之后,受到彈簧的彈力作用,在短期之內被規制企業的環境規制力度更加大。假設彈簧彈開后,地方政府的規制力度為變為v'G,根據能量守恒定律,存在以下等式:

通過政治彈簧勢能的釋放,除了加強環境業績的改善,還重新將地方政府拉近,鞏固了政治關系。由于地方政府與被規制企業的速度不同,此時并不是均衡狀態,通過政治關聯彈簧的收縮,使兩者達到共同速度,其狀態恢復到彈簧彈開前的狀態,即保持V′P的共同速度。

(四)政治均衡轉化過程中的環境業績

隨著環境事件的影響逐漸消退,來自于中央政府的環境壓力越來越小,此時環境規制的主導又變成了地方政府。但此時的環境情況發生了變化,由于發生環境事件,地方環境業績E(t1)處于較低時期,即:E(t1)＜E(t0)。雖然在環境事件發生期間,地方政府與被規制企業加強了環境規制措施,但環境業績仍然不容樂觀,與環境事件發生前具有一定的差距。因此,地方政府會執行更加嚴格的環境規制力度進行環境監管,即施加作用力F(E(t1))。此時,地方政府所面臨的狀態已經發生了改變,地方政府與被規制企業保持著共同速度v'P,而且彈簧處于壓縮狀態。

化簡可得:

圖5 環境事件發生后的地方政府環境規制圖

根據能量守恒定律,可得如下等式:

根據式 (11),可以計算出地方政府與具有政治關聯的被規制企業的共同環境規制力度v″P,可以發現其規制力度大于未發生環境事件時的規制力度vP。但使用第 (二)部分的方法,由于政治關聯的緩沖作用,對比其他沒有政治關聯的企業,其環境規制力度要小(分析過程在這里不再贅述)。

四、結論與建議

造成目前地方環境惡化的原因除了硬性控制技術存在問題之外,由部分被規制企業與地方政府建立的政治關聯緩沖是約束中央政府環境規制效力難以發揮的主要因素。本文使用彈簧理論應用動量守恒定律、動能守恒定律證明了由于政治關聯緩沖作用導致了部分規制企業受到中央政府的環境規制沖擊較小,也造成這些企業的環境業績低下,進而引發環境事件。

從根本上講,中央政府應充分發揮政治關聯緩沖的正向作用,同時更重要的是遏制其負面作用,在源頭上切斷地方政府與被規制企業的政治關聯形成路徑。具體措施包括兩方面:

(1)嚴格規范企業的政治關聯行為。從企業角度看,對企業政治關聯行為應進行嚴格規范。一方面,對中央各部委、協會團體與地方政府的在職人員、退休人員到企業掛職、擔任獨立董事等進行明令禁止;另一方面,對企業高層管理人員進入人大、政協進行嚴格限制,控制數量。這樣能夠有效規范企業進行政治關聯的路徑,避免實質上的 “政治均衡”。

(2)建立地方政府環境業績評價體系。從地方政府角度看,中央政府應消除地方政府進行 “政治均衡”的動機。由于地方政府業績評價與政治晉升評價機制的扭曲,直接導致了地方政府有動力去接受部分企業的政治關聯要求。因此,應通過建立地方政府環境業績評價體系,并有效進行實施。在這種環境業績評價體系中,應特別強調生存權保障,并據此為中心建立地方政府環境評價體系。中央政府將該指標與地方政府官員的晉升聯系在一起,并建立 “一票否決制”,如該指標低下,即使經濟指標再高,也不考慮地方政府官員的晉升。

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