中外政府規制的制度性差異

摘要：政府規制關鍵是提供一套有效的制度安排。由于制度性的差異，中國和西方國家的政府規制改革呈現出諸多的不同——憲政差異、經濟體制差異和行為主體差異，因此，以三權分立為前提假設的西方規制經濟理論不能直接應用于我國的政府規制改革實踐。中外政府規制制度性差異的分析有助于我國政府規制改革的深化與完善。

關鍵詞：政府規制；制度差異；規制過程

中圖分類號：F121 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）05-0102-04

政府規制是指政府根據相應規則對微觀經濟主體行為實行的一種干預。政府規制的關鍵是提供一套有效的制度安排。由于制度性的差異，中國和西方國家的政府規制改革呈現出諸多的不同——憲政差異、經濟體制差異和行為主體差異，因此，以三權分立為前提假設的西方規制經濟理論不能直接應用于我國的政府規制改革實踐。中外政府規制制度性差異的分析有助于我國政府規制改革的深化與完善。

一、政府規制的一般性制度安排

“管制的過程是由被管制市場中的消費者和企業，消費者偏好和企業技術，可利用的戰略以及規則組織來界定的一種博弈”[1]。這是美國經濟學家丹尼爾·史普博對“政府規制過程”作出的解釋。從上述定義可以看出，實現規范的政府規制過程需要一系列制度安排。政府規制的規范性制度安排包括三個方面：第一，憲法秩序，即規則的規則。具體而言，是指具有普遍約束力的一系列政治、經濟、社會、法律的基本規則，一般表現為政治體制的差別。第二，各種具體的法律制度，即具體的制度安排，亦即在憲法秩序下約束特定行為模式和關系的規則。第三，具體行為準則。它是賦予憲法秩序和制度安排合法性的基礎。

憲法秩序的不同，決定了不同國家政府規制最根本的制度差異。因為不同的憲法秩序規定了規制機構、被規制對象與消費者三者之間的法律地位。這直接決定了在規制過程中他們之間的利益權衡。具體的制度安排和規則性行為準則直接決定了規制過程中的三個主體的行為。規制過程中的行為主體的差異對規制的效果具有決定性的影響。一般而言，規制過程中的行為主體包含以下兩方面的關系：

第一，規制過程中行為主體相互獨立又相互制約的關系。在市場經濟條件下，規制過程一般涉及三大行為主體：企業、消費者和規制機構。企業是獨立的商品生產者，政府一般不干預企業經營。然而，一旦企業經營過程中由于嚴重市場失靈而可能對消費者及公眾利益造成損失時，規制機構就會對企業進行規制。消費者是與企業集團相抗衡的利益集團，是市場經濟運行機制不可或缺的行為主體，并且是規制過程中最大的利益集團，對于保證規制過程的公正性具有不可或缺的作用，然而，由于搭便車行為的存在，消費者集團又往往在政府規制過程中成為弱勢群體。政府規制機構是由特定領域的專家組成的、專門行使規制職能的行政組織。規制機構手中掌握著一定的自由裁量權，這在一定程度上為它提供了尋租的可能。

第二，規制過程中的行為主體之間的互動關系。在政府規制過程中，企業、消費者、規制者之間處于一定的互動關系中，包括直接互動和間接互動。直接互動關系通過公開聽證和規則制定過程在消費者和企業之間發生，遵循行政程序尤其是遵照行政程序法。間接互動關系是指消費者和企業利益集團企圖通過立法、行政、司法等渠道影響管制決策的活動，它主要發生在規制機構行為的立法和行政控制以及規制機構決定的司法審查過程之中[2]。

二、中外政府規制的憲政差異

法律體系的完備是實施良好規制的基礎，政府規制必須依據相關法律進行，做到有法可依。如上所述，規制過程涉及規制機構、消費者、企業之間直接的和間接的互動關系，因而，政府規制過程必須與政府體制、行政程序的設置保持密切的關系，規制必須依托一定的政府機構，也就是獨立的第三方。

發達國家的規制實踐表明，規制過程通常是由議會（國會）首先立法，然后依據法律體系建立規制機構，實施對某一產業的規制。因此，西方在實施規制與推動規制改革方面的一個突出特點就是法律先行，通過構建完備的法律體系為規制改革提供強大的基礎。同時，在規制的行政過程方面，還廣泛存在著消費者、企業以及規制機構間的互動關系。實際上，政府規制過程就是規制機構、消費者、政治利益集團的廣泛互動和博弈過程，這在很大程度上保障了政府規制的公共利益性和規范性。

然而由于憲政秩序的不同，中國的政府規制不具有西方國家那種三權分立的政治體制，很難做到對規制過程中三個行為主體的相互制約。因此，政府規制作為一種學習西方的舶來品，目前在我國的理論研究方面并沒能真正實現本土化，規制理論及其相關模型的假設都以西方三權分立的政治體制為基礎，其對我國政府規制的指導意義也就大打折扣。近些年來，我國的規制實踐取得了卓有成效的進展。然而，由于我國仍處于轉型時期，當前我國政府規制基本上還是在行政系統內部建立和運行，規制對象盡管已經更具寬泛性，但仍主要集中于國有企業單位。在經濟性規制方面，政府規制法律體系的建設取得巨大進步，《反壟斷法》已經頒布實施，部門法律比如《電力法》、《鐵路法》等也日益完善。但由于特有的時代背景，當前的經濟運行中仍然缺乏對政府規制目的、原則、程序、基本方針和規制機構的權限等方面系統、有效的規定，致使政府規制效果大打折扣。與社會性規制的廣泛性、深入性相比，社會性規制的立法環境及法律體系建設更顯不足。盡管在一些重要領域也頒布了一種或極少數幾種法規，與西方完備的社會性規制法律體系相比較，我國的差距更加明顯。在不少法規中，沒有明確執法機構的法律地位，從而在相當程度上影響了執法效果。此外，不少法律對違法者的處罰太輕，沒有起到應有的法律威懾作用。

行政過程建設方面缺乏完整的建設規劃是中外規制憲政差異的另一表現。法律體系的完備是實施良好規制的前提和基礎，但是，由于當前我國行政過程建設中，行政程序、行政訴訟、違法行為的法律責任等均缺乏規劃，使得政策制定過程不夠透明，規制者的行為也無法得到有效的監督與觀察。

三、中外政府規制的經濟體制差異

發達國家政府規制作用的市場基礎是成熟的市場經濟，各種生產要素都以市場作為基礎配置手段，價格、競爭和供求等市場機制發揮著重要的調節作用。政府規制主要是糾正市場失靈，因此政府可通過價格水平、價格結構等規制手段來實現規制目標。而我國是仍處于計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，市場在資源配置中的基礎性作用尚未真正確立。

我國市場經濟的不成熟、不規范、與國際市場的對接度低導致我國政府規制與西方國家政府規制呈現出明顯的差別，主要表現在兩個方面。

第一，市場主體多元化不足。數目眾多的多元化所有制企業的存在是市場經濟賴以發展的基礎。否則就很難形成充分競爭的市場格局，也難以構成成熟的市場經濟。隨著我國社會主義市場經濟體制的確立與不斷完善，民營經濟的發展可謂異軍突起。最近幾年，國家連續出臺多種措施鼓勵民營資本進入自然壟斷行業及國有部門。然而，由于體制性原因，市場經濟所需求的市場主體多元化格局尚未完全形成，國有企業仍在鐵路、郵政、民航、電信等行業占有絕對的市場地位，即使一些如金融、保險等急需要民營資本注入的行業，市場主體多元化要求也沒有真正實現。市場主體的不足使得我國的政府規制幾乎是針對國有企業，使政府在這方面面臨較為矛盾的立場。對國有企業的規制，一般意義上的價格手段發揮作用的空間有限，同樣使我國的政府規制難以適應市場經濟的要求。

第二，市場機制難以發揮作用。由于存在行政壟斷以及社會保障制度不健全，市場競爭機制、供求機制和價格機制等難以在資源配置方面起到基礎性作用，由此很難實現資源的優化配置，達到帕累托最優狀態。國有企業在利用生產要素及對要素進行再配置時，通常不像非國有企業那樣關心效率和產品競爭力，而且遇到多種約束（如在房地產轉讓、設備出售出租、人員辭退、企業轉產等方面），利潤最大化的目標往往得不到貫徹。市場的進出自由、價格決定、競爭方式、全國一體化程度等方面的不完善使得以法制為基礎的市場規則難以建立。本來意義上的政府規制針對的是市場失靈，而我國的市場機制本身還沒有發揮完全作用，這就使得我國政府規制的目標與西方政府規制差距很大。在我國，政府規制改革表現得就像是西方國家放松規制一樣，政府在不斷地退出原來計劃經濟時代政府經營的產業，在退出的同時，政府還面臨在退出后如何管理相關行業的問題。即中國的政府規制改革是一個放松規制與規范規制的雙重過程。這樣的一個目標，使得我國政府規制改革比西方國家的政府規制困難得多，復雜得多。

四、中外政府規制的行為主體差異

市場經濟較為成熟的西方發達國家，政府規制的行為主體相對獨立：國家的立法、司法和行政是相對獨立的；政府擁有的國有企業相對較少且相對獨立。另外，行為主體的互動關系體現在規制過程的各個階段，各行為主體之間真正構成了相互制約相互依賴的關系，并且形成了較為成熟的行為主體間互動機制[3]。

而我國的現實則是大不相同。首先，規制者同時又是規制對象——相應產業的所有者。我國政府機構在整個規制過程中承擔著三種角色：社會管理者，市場管理者，國有企業的所有者和生產者。政府是幾乎所有的自然壟斷行業、公共企業及大部分競爭性領域中大企業的所有者，與民營經濟主體形成了對立面。三位一體的身份使規制機構無法獨立、中立地行使自己的職能。當企業發生虧損時，規制機構就可以利用其特有的壟斷權力，來保護自己作為所有者的利益。既是運動員又是裁判員的運行機制使得規制過程很難達到公正性。因此，在轉軌經濟中，這種三位一體的身份，使政府產生了深刻的角色沖突。其次，規制主體缺乏統一性、權威性和獨立性。這是轉型期政府角色沖突的直接產物。到目前為止，我國除環保部等少數幾個規制機構外，專事規制職能的機構并不多，也沒有以法律形式明確規制機構的地位，主要是由一些行政管理機關按照各自的職能共同執法。由不同政府部門共同規制同一產業，必然形成規制職能的交叉重疊。規制職能交叉重疊不僅導致規制效率低下，而且造成規制真空，甚至是規制部門間搶占職能、爭奪權利等現象。這就導致了規制部門的角色錯位、缺位和越位。另外，現行規制法律體系中缺乏對規制者的規制。受傳統行政管理思維的影響，重內部文件、輕法律法規的傾向很嚴重。因此，我國政府規制有時并不像西方國家那樣是靠法律提供基礎，更多時候取決于相關規制機構領導的偏好和責任感。

五、借鑒與啟示

由于制度上的差異，中外政府規制改革有著本質區別。憲政秩序的不同決定了中外政府規制性質的不同。中國傳統的計劃經濟體制是對市場經濟有效性的否定，它為政府部門無限制地對產業進行規制提供了理論基礎。與西方國家的政府規制是對市場失靈的糾正不同，我國的政府規制更多是源于計劃經濟的慣性和本能，或者是對這種慣性和本能中不符合市場經濟要求的行為的修正。在向市場經濟轉型過程中，計劃經濟體制的影響并非一朝一夕可以消除的，直到今天，許多政府行政部門還經常以行業管理和維護市場秩序為名，通過政策和行政手段對企業經濟活動橫加干涉。同時，由于計劃經濟思想的根深蒂固，企業和消費者也不可避免地需要一個轉變觀念的過程，因此，規制過程中三個主體的行為多多少少也會保留一些舊時代留下的烙印。這就使得我國政府規制改革與西方國家有著巨大的差異，改革任務也比西方國家復雜和嚴重得多。

通過比較分析中外政府規制的制度性差異可以為我國政府規制改革提供一些有益的借鑒與啟示。

第一，積極推進行政體制改革，加快建立和完善政府規制機構。這是完善政府規制過程的核心。一方面，與經濟體制改革相適應，積極推進行政體制改革。進一步推進國有企業和國有資產管理體制的改革，重塑政企關系，打破目前在我國大多數規制市場上的“政企同盟”，將政府所有者職能、經營者職能、規制者職能區分開，形成真正的市場主體多元化格局，減弱部分被規制企業對政府規制的影響力，消除經濟運行中的“規制俘獲”現象。另一方面，依據相關法律，盡快建立和完善政府規制機構，使其真正獨立、統一、中立，并且將不同規制部門的職能進行重新確定，避免現有規制職能的交叉重疊，以保證規制機構能夠真正成為被規制市場中企業和消費者博弈的公正的仲裁者，從根本上解決政府規制機構既是運動員又是裁判員的現狀。

第二，積極推進社會制度創新，加強民主參與的制度安排。西方發達國家的規制實踐表明，加大社會的民主制度約束，加強民主參與公共選擇的制度安排是構建科學合理規制制度的關鍵。近百年的規制實踐進程證明，只要制度安排不合理，民主參與程度不足，規制機構就會運用自己手中的“自由裁量權”，任意設置公共租金，導致廣泛的被規制企業的“尋租”行為。規制者也具有“經濟人”的屬性，在社會制度軟約束的背景下，必然尋求自身利益的最大化，有意無意地創設“公共租金”。“公共租金”的創設，客觀上激勵被規制企業從生產性尋租轉向非生產性尋租，最終導致生產經營效率的下降。解決上述問題的關鍵就是積極推進社會制度創新，加強民主參與公共選擇的制度安排，加大社會制度約束力，從制度上建立“租金消散機制”，不給規制機構尋租提供制度上的空間。

第三，積極推進市場經濟體制改革，加快培育獨立、強大、成熟的規制行為主體。隨著社會主義市場經濟體制形成、發展與逐步完善，市場主體多元化要求越來越高。獨立、強大、成熟的規制行為主體的培育與發展對于成熟市場經濟而言日益重要。借鑒發達國家的先進經驗，我國在深化國有企業改革的同時，一方面必須使企業成為真正獨立的、不依附于政府的商品生產者；另一方面還必須加大培育力度，扶持、促成消費者等弱小利益集團的成長和組織程度的提高，只有當企業主體和消費者主體成熟和壯大了，才真正具備了能夠相互博弈和足以制約、監督政府規制行為的力量，也才能夠實現規范意義上的政府規制過程。

參考文獻：

[1]Daniel F.Spulbe.Regulation and the Markets[M].Cambridge（MA）：The MIT Press，2001：65.

[2]George J.Stigler. The Theory of Economic Regulation[J].Bell Journal of Economics and Management Science，1971（2）：234-289.

[3]Peltzmann S.Towards a more General Theory of Regulation[J].Journal of Law and Economics，1999（19）：213-256.

責任編輯 莫仲寧