中國城鎮化進程中低碳轉型問題研究

摘要：城鎮化的推進對于中國經濟社會發展具有十分重要的意義，但在這一進程中必須強調節能減排。中國城鎮化的背景與西方國家不同，面臨著能源瓶頸、環境壓力和國際社會壓力“三座大山”，城鎮化的快速推進進一步加劇了節能減排的嚴峻形勢。因此，需要發揮中央政府主導作用，加強頂層設計，轉變城鎮化發展方式，提升地方政府低碳執行力；促使企業正視低碳轉型，實現低碳生產；提升公眾參與度，踐行低碳生活。

關鍵詞：中國；城鎮化；節能減排；政府；企業；公眾

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）05-0106-05

城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，是社會文明進步的重要標志，也是“十二五”規劃綱要提出的未來一個時期的重要戰略任務。當前我國經濟社會發展正處于重要戰略機遇期，工業化、城鎮化快速推進。如何提高城鎮化發展的質量和效益，走出一條又好又快的新型城鎮化道路，是我們面臨的新的重要課題。積極穩妥推進城鎮化健康發展，必須強調節能減排，走低碳之路。

一、城鎮化必須注重節能減排

（一）中國城鎮化的特殊性

中國城鎮化的背景與西方發達國家不同。從自然條件看，早期崛起的發達國家，其城鎮化起步于二百多年前的工業革命時期，工業化進程與城鎮化同步。當時，世界的自然資源相當充裕，煤、鐵、銅等重要礦產資源開采很少，石油、天然氣等眾多資源甚至都沒有開發利用。生態狀況也相當好，基本上沒有出現過什么大的環境污染，更未出現嚴重的溫室效應。從發展條件看，西方國家不僅可以開發利用本國資源，而且可以通過控制國際貿易，侵占、掠奪殖民地，開發利用國外資源，滿足自身發展需要。其工業化早期和中期，大量化石能源的消耗，雖然也造成過溫室氣體大量排放，但往往可以把環境成本外部化。從國際環境看，當時國際上還沒有制定和頒布關于生態、資源、環境的國際法律、法規，來約束和規范人們的行為，保護人類生存的唯一家園——地球不受侵害。西方國家當時推進工業化、城市化，可以利用的條件得天獨厚。這些有利發展條件今天已經完全不復存在了。

當今，世界已經步入了經濟全球化、信息化、知識化時代，這對我國推進工業化、城鎮化既是機遇，更是挑戰。我們當前面臨的國際環境，一是自然資源相對匱乏。長期掠奪式開采，國際上煤、石油、天然氣等化石能源日益減少。開發利用難度加大，開采成本上升，且需求居高不下，導致國際能源價格高位波動，能源國際供給安全日益成為威脅我國經濟社會持續健康發展的不確定因素。二是大氣污染，生態破壞嚴重。與西方工業化、城市化相伴隨的是巨量溫室氣體排放和積累，導致了全球氣候變暖，海平面上升，極端氣候事件頻繁發生，帶來了一系列生態災難。氣候變化直接或潛在地威脅人類生存和發展。三是應對氣候變化的國際會議相繼召開，保護生態、資源、環境的國際法律、法規紛紛出臺。氣候變化對人類的影響是全方位的，它向人們敲響了警鐘，必須限制和規范人類活動。應對氣候變化，減少溫室氣體排放，已經成為各國共識，節能、減排、低碳，成為必然選擇。從通過《聯合國氣候變化框架公約》到《京都議定書》出臺，再到繪制《巴厘路線圖》、召開哥本哈根會議、坎昆會議、德班會議。這樣一個大國際背景下，中國作為負責任的大國，推動城鎮化進程，已不可能像早期西方國家工業化、城市化那樣，無限制地排放溫室氣體，而必須本著對中華民族和全人類長遠發展高度負責精神，把節約能源，控制溫室氣體排放作為經濟社會發展的一項重要任務。我國政府曾莊嚴承諾：到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。中國“言必信，行必果”。

（二）中國城鎮化須直面能源壓力、環境壓力和國際社會壓力“三座大山”

1.能源瓶頸壓力。

人均能源資源占有量低。從能源儲量看，我國能源資源總量比較豐富，但由于人口基數大，人均資源擁有量比較低，煤炭和水力資源人均擁有量相當于世界平均水平的50%，石油、天然氣人均資源僅為世界平均水平的1/15左右[1]。由于多年過度開采，能源資源可持續開采量已很有限，開采難度和成本都在不斷增加。

能源需求增長快。“十一五”期間，我國一次能源消費總量從“十五”末的23.6億噸標準煤，上升到2010年的32億噸，比國家控制目標整整超出了5億噸標準煤。2011年，能源消費總量進一步上升到34.8億噸標準煤，成為自2004年以來我國能源消費量增長最多的一年[2]。能源消費總量增長過快的問題如果不能引起人們高度重視，“十二五”期間，隨著工業化、城鎮化推進和后危機時期國際貿易好轉，能源消費和碳排放量都會有快速增長之勢。

能源對外依存度高。由于人均能源儲量先天不足和需求量持續增長，相當一部分能源不得不依靠進口解決。1995年我國已成為石油凈進口國，2010年石油對外依存度高達55%。這一年，我國原油進口量占全球石油貿易總量的12.5%，僅次于歐洲和美國，中國的成品油進口則占貿易總量7.9%。據預測，今后一段時期，我國原油進口量還將以每年5%的速度遞增。2010年，我國成為了原煤凈進口國。當前利用國際能源資源的環境十分復雜，一些主要產油國戰亂不斷，不確定因素增多。中國尚未加入國際能源署，對國際能源價格的影響十分有限。特別是近些年，國際原油價格如“過山車”，對國際能源高度依存將加大我國的能源風險。

中國推進城鎮化將直面能源壓力，能源的供求緊張狀況已成為制約未來經濟社會發展的瓶頸。長期以來，中國能源利用效率較低，單位國內生產總值能耗大大高于日本和歐盟；目前，中國國內生產總值只相當于美國的1/3，但能源消耗量卻與美國相當[3]。緩解這一突出矛盾，要求經濟社會發展必須由粗放型增長向集約型增長轉變，推進城鎮化必須強調節能減排。

2.生存環境壓力。

推進城鎮化面臨的另一大突出問題是生態環境脆弱，碳排放空間有限。隨著我國經濟高速增長，化石能源消費急劇增加，導致溫室氣體大量排放，生態環境形勢日益嚴峻，極端氣候事件頻繁發生。2007年淮河流域特大洪水；2008年南方雨雪冰凍災害；2009年大范圍春旱；2010年江南華南連續14輪強降雨，新疆北部發生有氣象記錄以來最嚴重的雪災；2011年全國平均降雨量為60年來最少，各類自然災害造成全國4.3億人次受災，死亡1126人，其中因氣象災害死亡1049人。極端氣象災害對人民生命財產和國家糧食安全構成嚴重威脅。這為我們敲響了警鐘：環境是重要的發展資源，生態效益是長遠的經濟利益，保護環境就是保護生產力，就是保護中華民族的根本利益。中國推進城鎮化強調節能減排，走低碳之路，不僅考慮的是能源安全和碳排放空間，更是中國社會可持續發展之需要，環境和生態保護之需要。

3.國際社會壓力。

國際應對氣候變化會議關于碳減排的談判中，中國已處于風口浪尖。世界主要的二氧化碳排放國美國、加拿大先后退出《京都議定書》，《京都議定書》的“母親國”日本聲稱“不管在什么情況下，日本都絕對不會在《京都議定書》的第二階段承諾任何減排目標，再也不會在議定書框架下安排其減排目標”。在他們為逃避責任的行為作出解釋時，不約而同地將中國碳排放作為理由。中國為何在這一問題上被“特別關照”？究其原因，一是中國經濟總量大，國內生產總值于2010年首次超過日本，成為世界第二大經濟體。二是中國二氧化碳排放總量大，2007年已超過美國成為世界第一大排放國；2009年，我國二氧化碳排放總量超過美國近三成。有專家測算，到2020年，即使我國GDP增速控制在“十二五”規劃提出的7%，單位GDP碳排放指標實現哥本哈根會議中承諾的減少40%至45%的目標，我國的碳排放總量依然將增加90%，中國的碳排放量屆時將占全球碳排放總量的35%[4]。三是中國人均二氧化碳排放量已超過全球平均水平。

在此背景下，一些西方國家千方百計設法將中國從發展中國家中分離出來，要求我們承擔更多本應由他們承擔的義務，試圖使我們納入“可測量、可報告、可核查”的監控范圍。他們還將碳排放與國際貿易掛鉤，實行貿易壁壘，準備對我國出口產品征收碳關稅。2011年底，歐盟單方面宣布，2012年1月1日起征收航空“碳關稅”。我國將面臨嚴峻的碳規則挑戰、碳交易挑戰、碳金融挑戰，國際氣候談判、國際貿易談判中不得不承受來自各個方面的巨大壓力。

（三）中國城鎮化加劇了節能減排形勢的嚴峻性

改革開放以來，我國城鎮化快速推進，城鎮化率從1978年的17.92%發展到2010年的47.5%，城鎮化率平均每年上升1個百分點。2011年，城鎮化率驟然提高到51.3%，一年時間幾乎完成了“十二五”規劃綱要中確定的到2015年的預期目標（51.5%），“五步走并為一步跑”，必將進一步加大完成節能減排任務的難度。

1.城鎮化、人居條件改變意味著大量“碳存量”積累。

按目前狀況，每年有1000多萬農村人口進入城鎮工作居住，這就要求城鎮為如此龐大的新增人口提供相應的住宅、醫療、交通等，要求加大城市基礎設施、房屋建筑、交通等方面建設。城市基礎設施和住宅等方面建設快速增加，必將會消耗大量水泥、鋼鐵、煤炭。如此巨量的建筑材料，沒有任何一個國家能夠且肯于向中國提供，我們只能立足于國內生產。近些年，我國鋼鐵、水泥產量已占全球的50%左右。而這些建材都是高耗能產品，即使技術進步有可能提高能源使用效率，它們的生產、消費和使用，也必將排放大量二氧化碳。根據2001至2010年經驗數據，我國每建筑1平方米的房屋，需要消耗土地0.8平方米，投入能源0.2噸標準煤，排放二氧化碳0.6噸[5]。城鎮化、人居條件的改善，意味著能源消費大量增加，二氧化碳排放總量也將隨之保持高增長態勢。

2.生活方式、消費結構調整意味著大量“碳通量”形成。

從生活方式看，農村居民做飯、取暖，使用的往往是沼氣、柴草、秸稈等生物質能源；進入城市后，他們已不具備擁有并使用這些能源的條件，也不愿意再使用這些能源，取而代之的是煤炭、天然氣，特別是便捷的電力。從消費水平看，城鎮居民消費水平明顯高于農村人口的消費。逐漸富裕起來、有了更多現金收入的新市民們，購買力大幅提高，消費結構也隨之升級，他們傾向于購買更多家用電器，這意味著會有更多能源消費。從出行方式看，農民田間勞作，幾乎不需要使用商品能源的交通工具；進入城鎮后，伴隨著城鎮擴張和快節奏的城市生活，出行一般需要借助現代交通工具。現代交通工具，尤其是汽車，會消耗大量寶貴的石油資源，帶來大量碳排放。據有關資料，汽車平均每燃燒1升汽油，要釋放出2.2千克二氧化碳。截至2011年底，我國汽車保有量已突破1億輛大關。我國交通運輸石油消耗量占全國石油消耗量的48%，而我國55%的石油已經依靠進口，相當于全部進口的石油幾乎都用于了交通運輸[6]。城市人口驟增，生活方式、消費結構調整，必然導致能源消費量大幅提升和大量“碳通量”形成。

3.市郊森林、農業用地轉為城鎮用地，意味著由“碳匯”向“碳源”轉變。

土地利用變化是目前大氣中碳含量增加的第二大來源，其作用僅次于化石燃料的燃燒，約占人類活動總排放量的20%。土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度是我國目前城鎮化中的突出問題。例如，2011年全年國有建設用地供應總量58.8萬公頃，比上年增長37.2%，其中工礦倉儲用地19.3萬公頃，增長26.2%；房地產用地16.7萬公頃，增長9.2%；基礎設施等其他用地22.8萬公頃，增長86.1%[2]。這一年的用地情況很具代表性，不僅建設用地增速快，基礎設施用地增速更是一馬當先。研究表明，土地利用的碳排放中，建設用地碳排放總量和強度居首位，是其它用地類型碳排放強度的幾十倍甚至上百倍[7]。這種土地用途的轉變，特別是大量耕地的非農化使用，不僅導致了碳排放量急劇增加，甚至會導致生態環境持續惡化，危及糧食安全。

二、中國城鎮化進程中低碳轉型的路徑選擇

（一）發揮中央政府的主導作用，加快完善頂層設計

對外提升國家影響力、維護和發展國家權益，對內發展社會生產，滿足人民需要，引導經濟社會可持續發展是一國政府的基本職責。當前，全球氣候變化已引發國家間激烈博弈，低碳發展所保護的大氣環境具有公共品性質，微觀主體節能減排的行為具有正外部性——這決定了我國在城鎮化進程中大力推行節能減排，努力由傳統高碳發展模式向低碳發展模式轉變必須充分發揮中央政府的主導作用，不斷完善頂層設計。近些年來，我國政府高度重視節能減排工作，先后出臺了《節能中長期專項規劃》、《氣候變化國家評估報告》、《中國應對氣候變化國家方案》、《可再生能源法》、《循環經濟促進法》、《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》、《可持續發展國家報告》等重要法律法規、政策文件，并開展了“五省八市”低碳試點。總體而言，這些文件為我國低碳發展搭建起了政策、法律依據。但其中一些條款虛化、宣講化程度依然較高，低碳認證、低碳采購、低碳稅收、低碳信貸、低碳價格等相關配套措施亟待進一步細化、實化。即要通過對節能減排產品實行低碳認證，擴大政府低碳采購，并對節能減排項目、產品、技術、設備予以適度的財政補貼，對節能減排效果較好的企業增加信貸，予以利率優惠，優先保證低碳型企業的融資空間，鼓勵企業生產低碳產品，助推社會低碳消費；而對高能耗、高污染企業降低貸款額度、實施懲罰利率，并提高他們的證券市場準入門檻，通過相關信息發布引導投資行為，將高能耗、高排放企業逐步淡出證券市場、產品市場；通過稅基和稅率的變化，以及能源消費的差別價格、階梯價格等方式，鼓勵企業提高能源使用效率，引導公眾實行低碳消費。

（二）轉變城鎮化發展方式，走中國特色低碳城鎮化道路

城鎮化是工業化的產物，包括速度與質量兩方面。過去30多年，中國城鎮化速度和規模空前，解決了“快”的問題，但一些問題也逐步凸顯。“十二五”規劃綱要確定的城鎮化推進速度比“十一五”規劃有所降低，目的是要協調城鎮化的速度與質量，強調必須與人口、資源、環境相匹配，要解決“好”的問題。走中國特色低碳城鎮化道路，必須堅持“統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小”的原則，制定科學的城鎮化發展規劃。要優化城鎮布局，促進大中小城市和小城鎮協調發展；要改變以往偏重發展大城市的傾向，把戰略重點放到中小城市上來，在資金配置、行政許可、土地占用、吸引外資、進出口貿易、基礎設施建設等各方面，更多考慮中小城市和城鎮發展需要，將國家公共資源配置向中小城市和城鎮傾斜；要提高城鎮人口承載能力，走緊湊型城鎮化道路；合理設計城鎮建成區的人口密度和分布，抑制城鎮人口密度遞減趨勢和人口分布不合理現象，以提高城鎮空間的高效利用，減少交通、辦公、生活等領域的能源消耗和碳排放；要調整城市能源使用結構，減少高排放、高污染的能源使用，盡量利用可再生能源、清潔能源；要積極實行“公交優先”戰略，發展軌道交通，減少汽車尾氣排放；要優化城市結構，不斷完善居民小區的各項功能，提高資源的循環利用和新能源的開發利用；要按照節能減排要求，推進大中小城市基礎設施一體化建設和網絡化發展。

（三）提升地方政府低碳執行力

地方政府是中央政府低碳發展戰略的執行者，但受財政分權制度的影響，為了保障地方財政供給，地方政府具有規避因實行節能減排而提高成本、降低發展速度的意愿。“十一五”收官之年一些地方“拉閘限電”、“停暖減排”的行為反映了地方政府在貫徹落實中央政府低碳發展戰略上的偏差。因此，中央政府一方面應以明確的、具體的、量化的節能減排指標加強對地方政府、地方政府主要領導及相關責任人的低碳發展政績考核，增強中央政府低碳發展戰略及相關政策的約束力；同時應盡快建立中央政府和地方政府在低碳轉型領域的轉移支付制度、生態補償制度，以及地方政府之間的碳排放指標流通交易機制，增強地方政府低碳發展的執行力。

（四）企業應正視低碳轉型，實現低碳生產

傳統意義上的企業以追求利潤最大化為最主要目標。由于大氣環境具有公共品性質，節能減排行為具有正外部性，同時環境產權不清晰，排放信息具有不對稱性，這使得企業對低碳轉型與企業自身的意義認識不清，成為了低碳轉型的“瓶頸”。

從當前看，節能減排對企業而言意味著社會責任與形象。前聯合國秘書長安南曾提出九點“全球協議”，號召企業作為社會公民，在創造利潤、對股東承擔法律責任的同時，還應當關注其他利益相關者（包括員工、消費者、社區等）所關注的社會問題。“全球協議”中包括“企業應對環境挑戰未雨綢繆”、“主動增加對環保所承擔的責任”和“鼓勵無害環境科技的發展與推廣”等重要內容。當前階段，我國還處于比較寬松的企業自愿減排時期，主動節能減排的企業意味著勇于承擔社會責任和樹立良好的企業形象。

與之同時，國家低碳發展戰略對企業而言還意味著廣闊商機與豐厚的利潤空間。根據國務院2012年6月16日印發的《“十二五”節能環保產業發展規劃》，節能環保產業是國家加快培育和發展的7個戰略性新興產業之一，“十二五”期間，節能環保產業產值將年均增長15%以上，到2015年，高效節能產品市場占有率將由目前的10%左右提高到30%以上，采用合同能源管理機制的節能服務業銷售額將年均增速保持在30%，節能服務總產值可望突破3000億元，環境服務總產值將達5000億元，節能環保產業總產值達到4.5萬億元。節能環保產業蓬勃發展態勢為中國企業在震蕩的全球經濟中提供了難得的發展機遇。

從中長期看，節能減排對企業而言意味著市場準入或一票否決。2005年1月1日，具有強制性的歐盟排污權交易體系已正式啟動。目前，碳配額總量正在逐步減少，覆蓋的行業正在不斷擴大。同時，一些更為嚴苛的能耗、排放指標被提出。比如，歐盟規定，2015年后，汽車排放的碳標準是每公里不能超過95克，如果超過這個標準產品就不能進入市場，要被淘汰。這便是通過技術指標對高碳產品的一票否決，進而將高碳企業邊緣化。可以預見，在不遠的將來，高碳企業就可能會像現在的高污染企業一樣，不能上市，甚至被強制關停。

企業作為微觀生產主體，應立足當前，建立健全節能減排管理制度，加強能源消耗定額管理，淘汰落后流程、工藝，實現技術進步與效率提高；著眼長遠，根據“3R”原則大力開發替代技術、減量化技術、再利用技術、再循環技術、新能源開發技術及利用技術、碳捕獲、碳封存技術等相關技術，以更大限度提高資源及能源利用率。另一方面，企業是社會消費品的最主要提供者，在城鎮化進程中應為消費結構的調整、優化和升級，發揮“橋梁”作用，即企業通過提供大量物美價廉的節能環保產品，助推全社會向低碳轉型。

（五）提升公眾參與度，踐行低碳生活

消費是生產的最終目的，又是再生產需求的起點。低碳消費是對低碳生產的肯定與支持。城鎮化進程也是更新價值觀念、選擇生活方式、消費方式的過程。應特別關注因生活方式、消費方式的不同而對國家低碳發展戰略的影響。因此，需要大力進行宣傳教育，通過媒體、非政府組織、學校等途徑，破除“低碳很重要，但是離我的生活很遠”、“低碳會給生活帶來不便”、“低碳生活等于低質量生活”等誤區，倡導居民杜絕奢侈浪費、炫耀性消費、一次性消費等高碳生活陋習，倡導節能、環保、低碳生活。踐行低碳生活要從我做起，從衣、食、住、行做起。通過制定相關法律和政策，引導和鼓勵市民采購綠色商品，乘坐公共交通，采用節能環保的家庭照明方式，科學合理使用家用電器。要加大宣傳力度，積極推進低碳社區建設，獎勵節能減排先進集體和個人，培養市民低碳意識，踐行低碳理念，以每個家庭、街道、社區的節能減排實踐助推低碳社會建設，共建共享低碳城市。

參考文獻：

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責任編輯 莫仲寧