社會資本在公共政策活動中的效應與培育

摘要：社會資本理論形成于上世紀90年代，國內外各學科學者從不同角度對其作出了關注與解釋。社會資本不僅成為解釋社會問題的新方式，更被認為是影響社會發展的重要因素，以“信任、規范以及參與網絡”為內核的社會資本理論為我們充分認識與研究政治發展、民主治理與公共政策領域問題提供了一個新的視角。

關鍵字：社會資本；公共政策；信任；規范；參與網絡

中圖分類號：D63-31 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）05-0098-04

美國學者帕特南指出社會資本是將民主運轉起來的重要因素，因其能夠通過合作從而提高社會效率，解決集體活動的困境，這是其他資本所不能比擬的。公共政策活動是政府與社會互動的過程，而豐富的社會資本是其中的基本變量，它有助于公共政策活動的科學化與民主化，尤其公民的公共精神的提升、社會規范完善以及參與網絡的發展和成熟為核心的社會資本存量的提升，更是政府與公民合作的基礎。因此，從“信任、規范及參與網絡”出發來考量社會資本與公共政策活動的內在邏輯關聯性，對于公共政策活動具有重要的現實意義。

一、社會資本理論

法國學者布迪厄最早提出“社會資本”的概念，將社會資本界定為實際或者潛在資源的集合。美國社會學者科爾曼則將“社會結構”、“社會關系”等概念融入，擴充了社會資本理論的內涵。而美國社會學者帕特南將社會資本引入公共政策與民主治理領域，他認為“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率?！闭J為社會資本的重要影響在于社會生活與政治生活中，能夠滲透到社會秩序與政治秩序中去，發揮類似生產力的作用。帕特南提出社會資本是以信任、規范以及參與網絡為內核，能夠促進人們合作與相互信任，通過人際關系的構筑以及合作關系的產生，將社會成員彼此聯系起來，從而形成社會網絡。可以說，社會資本是實現社會行動目標的重要資源，為社會成員共同利益的實現提供便利的重要資源。帕特南關于社會資本的界定，進一步拓寬了社會資本的研究領域，獲得了較為普遍的認同[1]。

二、社會資本與公共政策的內在邏輯關系

公共政策過程是由政策參與者在政策系統的輸入與輸出過程中所發生的一系列互動行為構成的。公共政策活動科學化、民主化、法制化的特點，要求在政策活動中協調各方利益，對各方面的利益訴求進行整合，以期實現利益的平衡與和諧。對于公共政策活動來說，社會資本反映了社會成員的信任、參與以及合作程度的高低，社會資本不僅把價值判斷和文化納入了經濟學的分析框架之中，而且還把微觀層次的個人選擇與宏觀層次的集體和社會選擇結合起來，為我們研究公共政策過程提供了一個嶄新的理論工具[2]24-28。

（一）社會信任在公共政策活動中的效應

信任是一種重要社會資源，是一種社會粘合劑，可以保證社會主體做出符合制度規范的行為，從而使社會或者組織運轉更為高效。從某種程度上講，社會資本是從社會信任中逐步衍生出來的，是提升社會凝聚力的重要資源。對于公共政策活動而言，社會信任對政策制定、政策執行等活動有著重要的影響。政府合法性的基礎取決于公民對政府的信任，對政府活動的認可，所以說一個政府要具備合法性，公民的認可與信任度極為重要。在公共政策活動中，只有當政府以公眾利益為出發點，公務員廉潔奉公，制定并執行符合最廣大人民利益的公共政策時，政府活動才會受到公眾的支持與信任，政策獲得公眾的認可，政府的公信力得以提升，進而保證政府的合法性，鞏固了政府與公民間的良性信任關系。由此可見信任關系著公共政策活動的成敗，在國家政治生活中發揮重要作用。

（二）社會規范在公共政策活動中的效應

以信任和互惠為內核的社會規范為法律的遵守和執行提供了良好的價值支撐，社會規范能夠約束個人行為，促進社會合作，降低交易費用，實現公眾間的溝通、理解與認同，保證社會秩序的穩定與和諧。公共政策活動互動不僅涉及制度或機制方面的，也對社會規范也提出了直接的訴求，公共政策能夠被順利、高效地執行到位，必須依賴于一定的社會規范。共識性的社會規范是公共政策活動的根基。社會規范促使公眾產生理性的自覺意識，一方面它可以促進政策執行主體形成為民負責的公共精神，公正而有高效的執行公共政策，自覺地遵守法律和紀律，另一方面，它可以促進公民積極參與政策制定、執行、監督以及評估，有利于增強公共政策活動的科學性與民主性。

（三）參與網絡在公共政策活動中的效應

公民參與網絡是開放的，培育以互惠和信任為核心的規范，任何組織成員都可以自由地跨組織、跨地區、跨文化地加入其他組織，促進社會成員之間相互理解與寬容，有利于協調和合作，可以解決集體行動的困境，提升了社會資本的存量。所以公民參與網絡不僅是社會資本的載體，也是公共政策活動運行的基礎，它改變了以往垂直的自上而下的運行模式，一方面，在政策制定的過程中需要來自于公民以及社會團體的參與，以了解社會需求，良性而發達的參與網絡可以保證政策主體與客體之間信息的溝通，在這個過程中公民通過反映社會公共問題或者社會輿論的形式來積極參與公共政策的制定，而政府最大程度占有決策信息，從而改進決策質量，保障公共政策科學化與民主化；另一方面，在政策執行過程，發達參與網絡不僅能夠將高效的決策信息傳達到各個執行層面，從而促進政策落實，而且可以有助于政策執行信息的反饋與再決策，保障政策執行不出現偏差?？偠灾?，公共政策活動僅僅依靠垂直的關系網絡是無法保障政策的科學化與民主化，而橫向的參與網絡有利于解決社會的集體行動的困境，彌補垂直關系的缺陷，使得公民認同和信任公共政策，形成多元參與的合作機制，有利于實現公共政策目標——公共利益最大化[3]。

三、當前我國社會資本缺失對公共政策過程的制約

當前中國正處于社會轉型期，社會資本發育的條件目前很不成熟，多元并存、分布不均、發育不良，以“ 信任、規范以及參與網絡”為內核的社會資本在我國普遍缺失，并最終制約了我國政府公共政策目標的實現。

（一）政府信任危機對公共政策的制約

美國學者帕特南認為社會信任是社會資本必不可少的組成部分，社會中缺乏信任將給公共制度的建立帶來極大的阻礙，在一個缺乏信任的社會，人們之間交易成本就會加大，社會生活也就變得低效。處于社會轉型期的中國，政府主導而公民被動服從的局面依然長期存在，“官本位”的管理理念仍然盛行，傳統的公共管理模式導致了政府與公民之間信任度降低。一方面，政策執行乏力。行政行為不規范，隨意性大，在實際政策推行中，執法不嚴、濫用權力、執法犯法、暗箱操作的情況經常出現，政策執行的乏力不僅降低公共政策效應，而且損害政府在人民群眾中的形象，造成政府與公民之間的不信任。另一方面，公共政策缺乏穩定性。政府政策制定易變，缺乏規范，難以保持連續性，這樣不僅對今后的工作造成潛在傷害，而且讓公眾對政策缺乏信心，影響政府的公信力。

（二）社會規范缺失對公共政策活動的制約

市場經濟的完善，公民社會的逐漸成熟，增強了公民的自主意識、民主意識，導致公眾對政府的期望值不斷提升，然而傳統的行政規范卻極大影響著政府的服務能力：“全能型政府”思想造成公民和組織的自立和自主意識淡漠；“人治思想”造成政府內部重人治輕法治、法治理念植入艱難，機構設置和政府行為存在制度化、規范化缺失；政府行政習慣于“暗箱操作”，政府公務活動透明度較低，社會對于政府決策不能置喙，公眾更不可能參與；公務員考核不科學，形式主義嚴重，政府無法有效滿足個人利益表達和解決各種社會問題。伴隨著社會市場化而來的金錢崇拜，掌握著社會資源配置的行政領域，造成規范缺失而形成空隙的漏洞：工作作風不實，官員形式主義、官僚主義盛行，加之貪污腐敗、人治色彩濃厚，各種行政失范現象的大量存在，對整個社會的道德風尚產生了極其惡劣的影響。

（三）參與網絡發育不良對公共政策活動的制約

處于轉型期的中國，公民社會發展緩慢，公民參與網絡不成熟。其一，公民參與成本過高。受生計所迫，公民大多沒有足夠精力去關注政府行為及其服務，同時由于信息不對稱的存在，公民必須花費一定的成本從大量相關信息中去甄選那些與自己利益相關的信息，然而公眾的意見常常得不到重視，嚴重挫傷了公眾參與的積極性。其二，公民權利意識薄弱，參與能力有限。現階段，我國仍有部分公民沒有意識到自己的政治權利，傳統思想抑制了公眾的參與意識，普遍存在搭便車心態，喜歡坐享其成，這必然導致公民參與缺乏動力；此外由于公民文化水平的參差不齊，對公民權利與義務缺乏了解，缺乏公民獨立自主意識，導致公民參與冷漠、公民參與低效。其三，第三部門發展滯后。第三部門作為公民社會的載體，還沒有完成好成為有效溝通政府和公民的紐帶的功能，近年來雖然數量上有所增加，但其自身發展能力不強，公信力不強，同時和政府界限不明確，獨立性較差，官辦色彩明顯，無法很好承擔信息交換器、緩沖器和平衡器的角色。因此，帕特南所言的“公民參與的網絡”這種社會資本的存量在我國當今社會明顯不足[4]。

四、完善公共政策的社會資本路徑

（一）提升政府公信力

政府公信力是政府履行自身職責的表現，也是公眾對政府履行職責的評價，代表著公眾對政府的信任程度。它是責任政府的重要體現，也是政府與公民合作的重要基礎。

第一，保障公共政策活動的科學化與民主化。首先，一切公共政策制定必須本著公平、公正、公開、透明的原則，以公眾利益為出發點，充分論證，反復求證，加強決策民主監督，人大與政協要積極履行民主監督的職能，引入公民參與，自覺接受公眾監督，保障決策的民主化，同時加入專家以及智庫的支持，保障決策的科學性，形成政府、人大、政協、公民以及專家的多元化公共政策決策機制；其次，要建立規范決策程序的法律法規，規制決策行為，嚴格決策責任的追究機制，從而最大程度降低政策制定的隨意性；最后，要進一步完善政策執行機制，防范“上有政策，下有對策”，加強監督，嘗試執行機構專職化，從而提高政策執行力，保障公共政策的效力。

第二，健全政府信用制度。逐級建立政府信用考評機制，對于政府部門的信用考評，按照上級考核下級，本級政府負責所屬單位的考評模式，提升政府部門對公信力的敏感度。對于公務員的信用考評則由所在單位負責，將公務員的信用考評作為其年度考核參考依據，成為其職位晉升的考量因素；要建立政府失信報告機制以及追究機制，強化政府部門的信用意識，規范其行政行為；此外嘗試建立“政府部門信用法”，用法律條款來保障政府對信用的尊重，具體來講包括建立政府信用評估制度，如政府信用征集、政府信用信息管理、政府信用信息審查申請、政府信用評級、政府信用信息發布等制度；建立政府信用責任約束制度，明確政府應負的法律責任、行政責任、道德責任等等；建立政府信用監督制度，以法律形式規定自我監督、權力監督、司法監督、社會監督在政府信用制度中的地位；還要建立政府失信賠償制度，用法律來保障政府違法行為對行政相對人造成的損害能得到賠償。

（二）重視公務人員的倫理教育

公務員倫理與社會規范有密切關系，倫理規范的培育有助于公務員在政策活動中，樹立責任意識、服務意識、效率意識以及法制意識，真正做到執政為民，勤政為民。

第一，更新行政理念。樹立服務理念、責任理念、高效理念以及法治理念，公務員必須明確公共事務的目的在于實現公眾利益的最大化，必須全心全意為人民服務，改變人治觀念，依法辦事，執法必嚴，違法必究。強化效率理念，塑造“低價高效”的政府形象。明確自身應承擔的法律、政治、以及道德責任，敢于對自己的一切行為負責，積極回應公眾的需要與要求。

第二，重視官德建設。所謂官德就是領導干部在行使權力的過程中所表現出來的為官理論、為官信念及其行為準則和規范，說到底就是領導干部的職業精神和道德操守?！盀槊瘛諏?、清廉”是官德教育的根本，胡錦濤總書記提出的“八榮八恥”，實際是為各級官員們的言行設定了一條不能逾越的道德底線，是新時期官員應遵守的官德。正所謂官德不修，為官當羞，要使官員真正有官德，光靠教育和自律這類軟約束也許還不足以解決問題，官員由于所面臨的誘惑太多，所以需要更多的是外在的他律。仿效美國的《政府工作人員道德準則》、《美國政府行為道德法》，通過立法形式，使與“官德”有關的重要的道德要求規范化、法制化，有效限定領導者的行動范圍，將“官德”由自律和軟約束變為他律和硬約束；嘗試建立“道德委員會”，建立有效的道德獎懲機制，使得官員的道德能夠被量化，把這種量化了的道德行為與他們自身最為關心的事情掛鉤，如官員的推薦、提拔、降職、獎勵和待遇等，構建起有效的考核機制、舉報機制、調查機制、輿論監督機制、行政機關之間的制衡機制以及官員的罷免機制、降職機制和司法懲處機制，確立長久性、持續性的激勵途徑和激勵方式，使有德者得到物質上、精神上、社會聲譽上的肯定，特別是要確保那些模范實踐官德規范的官員得到提拔和重用，這樣的抑惡揚善機制才能促使官德向更好的方向發展。“民無德不立，政無德不威”，只有官員在“立德”方面為世垂范，才能真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”[5]。

（三）完善參與網絡，實現政民互動

美國學者帕特南關于社會資本提出的一個重要理念是公民參與網絡是社會資本產生的重要載體，它有利于社會的有序發展，也為政府與公民的互動合作提供了平臺。

第一，大力發展第三部門。第三部門是社會資本的重要載體，也是政府與群眾溝通的媒介，它可以提供更好、更有效的公共服務，有效地降低公民參與的成本。不僅可以廣泛了解民意，吸收民意，有效地減少公民在利益表達過程中信息的損失，使個人行為受到約束，避免非理性行為發生，從而保證公民參與的有序性，而且可以通過教育與培訓提升公眾的公民理念，承擔社會責任。因此第三部門可以成為聚集、表達、傳輸民意的重要載體，能夠把分散的個體整合起來，以組織的形式參與公共政策活動，提高了政策參與的影響力。但是我國的第三部門雖然自改革開放以來在數量上已初具規模，但仍存在政社不分、經費不足、能力不足和法制滯后等問題。首先，政府應該在稅收、工資、福利等方面制定優惠政策，同時制定相關法律，為第三部門發展創造良好條件。其次，完善管理第三部門的立法和制度建設，將第三部門納入法制軌道，提高民眾對第三部門的信任度，完善第三部門參與政策執行的制度安排，滿足其發展的合法和合理要求。最后，加強第三部門的能力建設，提升其自身生存能力，鼓勵內部進行良性的競爭，提升自己的政策執行參與能力[2]25-26。

第二，促進公民有序參與。公民參與是現代民主政治的一種具體體現，公民參與能促進公民意識的覺醒，提升公民的公共責任感，保證民主政治的發展。公民參與不僅可以豐富和充實公共管理的內容，強化政治體系的代表性和回應性，增強政府的合法性和透明性，還可以保證政府決策科學化、民主化，促進了政策的執行實施，彌補政府失靈，從而提升公共服務的品質，推進和保證公共利益的實現。

要實現公民有序參與，首先，政府必須為公民參與提供多種參與途徑。改變單一化的公民參與途徑，在有序的前提下，擴大公民參與的途徑。進一步完善傳統的公民接待制度、信訪制度、聽證制度和選舉制度，不斷拓展諸如聽證會、官員上網、公民參與立法等新形式訴求表達機制。其次，政府為有序的公民參與營造良好的政治文化。以社區、學校為主體，以大眾傳媒為媒介，對公眾進行公民文化教育，使廣大群眾了解政府活動，增強對政治體系的信任感，培養公民參與所需要的素質與技能，從而具備相關政治知識和技能，使公民對參政議政的理解由朦朧走向自覺，以此提高公民的參與意識和主體意識，增強公民參與的有效性和有序性。最后，健全和完善公民參與的制度。不僅要完善原有的各項制度，保證其順利高效的實施，而且要進行制度創新，探索與制定促進公民有序參與的新的制度與法律，彌補法律與制度上的空白，比如著手制定《新聞法》、《政府行政程序法》等，為公民參與提供切實有效的保證[6]。

實踐證明，凡是社會資本越充足豐富，政策就越容易得到有效和充分的執行，從而保證公共政策活動的科學化與民主化，公共問題就比較容易得到解決，進一步促進社會資本存量的提升，社會和經濟也會更加有序、和諧的發展。

參考文獻：

[1]羅伯特·帕特南.使民主運轉起來[M].南昌：江西人民出版社，2001：215.

[2]郭臺輝.社會資本：公共政策過程的變量[J].理論與改革，2004（3）.

[3]李惠斌，楊雪冬.社會資本與社會發展[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：158-159.

[4]孫永怡.我國公民參與公共政策過程的十大困境[J].中國行政管理，2006（1）：43-45.

[5]林育明.官德在公共資源配置中的作用[J].中共福建省委黨校學報，2004（1）：20-23.

[6]楊 志.我國公民參與公共政策的現狀及其路徑選擇[J].理論學刊，2006（7）：90-92.

責任編輯 張忠友