論轉制社區黨組織的領導地位保障與機制完善

摘要：轉制社區是我國城市化進程中的特殊社區形態，對城鄉基層黨建提出了新要求。緣于多方面的主客觀因素，轉制社區黨組織的領導地位被弱化，確定社區黨組織對村（居）民自治組織和集體經濟組織等共建主體之領導核心地位是必然要求。凸顯轉制社區黨組織領導核心地位及其功能的現實依據，重點在于構建完善組織建設、工作方法、運行制度、激勵考核、領導方式等方面的保障機制。

關鍵詞：轉制社區黨組織；領導地位；機制保障；廣東

中圖分類號：D267 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）05-0052-05

在廣東珠三角等地區城市化進程中，推進“村改居”和“城中村”改制，原有的村委會陸續被摘牌子，農民成了市民，“城中村”演變成新型轉制社區。轉制社區是推進城市化通過“城中村”改制形成的一種特殊社區形態。它脫胎于農村社區，與傳統意義上的農村社區有本質區別，但又不同于現代城市社區，即兼具兩種社區的部分特征——雖已淡化傳統村落形態但未徹底改制蛻變為城市社區的生活共同體，是城市化背景下農村社區向城市社區過渡時期的獨特社區[1]。其作為鄉村組織體制的產物，表現為多種治理主體并存的局面——包括社區黨組織、自治組織、經濟組織（股份合作社）之三大基本治理主體；這種多元治理主體間未能形成良性互動的關系，影響了社區治理的完善。傳統的鄉村組織體制痼疾制約新型城市社區組織體制自然發育。轉制社區建設在我國尚屬體制轉軌和社會轉型的新生事物，城市化使得鄉村組織體制趨于解體并讓位于新型城市社區體制；“村改居”必然使村黨組織融入轉制社區，這對基層黨建提出了新任務和新要求。探索轉制社區黨建模式和路徑，是當前亟待研究解決的新課題。

一、問題診斷：轉制社區黨組織領導地位弱化的緣由

（一）社區黨組織因應“村改居”轉換角色非一蹴而就。在我國當前的城鄉體制格局下，農村黨支部主要通過整合村委會等基層組織力量領導管理村務、發展集體經濟、保持社會穩定；而城市社區黨組織則通過領導居委會等群眾組織，發揮社區共治優勢，調動群眾參與社區服務的積極性，共管社區事務、建設公益事業、發展社區經濟[2]。作為介于城鄉之間的過渡性社區，轉制社區黨建兼有農村黨建封閉性與城市黨建開放性的特征。相對于農村，轉制社區利益格局發生了質的變化；大量的村（居）民由“村里人”向“城里人”轉變，轉制社區成員需求呈現多元化，傳統的組織載體、生活方式及習慣與城市組織、生活方式及習慣不相符，給社區黨組織整合社會利益關系增加難度，即對其政治保障、服務功能及協調社區建設等提出新挑戰。城市化社區要承接轄區機關、企事業單位分離出的社會職能——如對出租屋及流動人員的管理；協助安置滯留社區的下崗失業人員；舊城改造和新區建設中居民搬遷；以及維穩、計生、市容、環衛、優撫救助等，其管理任務繁重。但其人力、物力、財力資源有限，社區黨組織對駐轄區機關、企事業單位沒有約束監督的權力，特別是改制社區股份合作經濟組織及其他社會組織，未必給予支持配合甚至設障為難，社區黨組織難以協調新社區建設任務[3]。此外，由于轉制社區黨組織普遍沿襲原以組織隸屬關系所形成的縱向鏈式結構設置模式，使社區黨組織設置與社區建設發展出現斷層、脫節，許多領域因管理未能觸及而出現“盲區”，不適應復雜的基層黨建新要求，難以將社區全體黨員納入有效監管服務的范圍。其中，干部編制也是嚴重困擾轉制社區黨建的現實問題。當前，只有民政部門下達村（居）委會負責人的編制，并按編下撥崗位津貼；而黨支部沒有正式編制，黨支部書記崗位津貼缺乏“官方”財政來源支持，不得不依靠社區集體財力支撐。同時，村（居）委會活動有組織法律保障，而社區黨組織活動則要靠負責人的組織協調能力。由于無名正言順的編制使有些黨員干部不愿擔任專職書記，居民群眾包括一些黨員習慣于向村（居）委尋求幫助。假如一些村（居）主任不是黨員，黨支部書記只能擔任副主任，黨支部的核心作用就難以發揮。

（二）社區群眾及少數黨員干部對轉制社區黨組織領導地位認識不足。農村集體產權制度改革后，新社區管理模式改變了原村黨支部直接支配人、財、物的領導方式，政策對社區黨組織、居委會、股份合作組織理事會的地位、職責等有別于傳統村社的規定。對此，一些社區黨組織負責人誤以為黨在社區管理上選擇了“淡出”，甚而認為，居委會屬居民自治組織，社區股份合作組織實行董（理）事會負責制，黨組織可有可無；或者只談支持配合，忽略黨組織的監督保證職能，領導地位被弱化；社區重大問題由股份合作組織董（理）事會決策，黨組織被邊緣化，等等。由此導致某些城市化改制社區黨建工作出現自棄放任狀態[4]。甚至有的打著村社自治幌子企圖脫離黨的領導或者凌駕于黨組織之上，出現了所謂“強村委、弱支委”或村（社）委主任“離心”的現象。個別村（社）委主任恃強仗勢，不服從社區黨組織領導，認為自己是社區依法選舉的自治組織代表，只需對社區成員大會或其代表會議負責，致使社區黨組織書記和村（居）委或股份合作組織負責人在工作上互不配合、各自為政，導致社區黨組織與行政經濟組織形成“兩張皮”，在珠三角某些個別轉制社區甚至出現股份合作組織拒不承擔黨支部活動經費、停發支部書記工資津貼的極端事例。

（三）某些社區黨組織對社區集體經濟組織監督不到位。一方面，轉制社區黨組織書記作為社區發展的主要責任人，若沒有進入董（理）事會，則缺少對股份合作組織的知情、參與決策及管理的權能，黨組織監督權難落實。另一方面，在實行類似現代企業制度的股份合作組織中，黨組織即使“參與”，也僅能提供參考建議，其負責人未進入核心決策層，使其因擔心“越位”而參與“不到位”，導致黨組織參與、監督社區發展重大事項的決策保障不濟。同樣，利益沖突也會影響黨組織形象。城市化進程導致“城郊村”、“城中村”客觀存在“集體經濟總量大、社區資金流量大、村民管理難度大”的現象，利益關系復雜化。若村社民主決策管理與民主監督體系不完善，諸多方面存在制度實施不力、機制不夠靈敏、監管不夠嚴密、考核不夠有效的現象，致使少數社區黨員干部在利益沖突面前或隨波逐流、或莫衷一是，權力缺失、立場動搖[5]。有的精于打小算盤，只顧中飽私囊；有的在工作中不能秉公辦事，反而假公濟私，失信于民，擾亂民風，加深干群矛盾；有的依仗集體財大氣粗，操縱選舉，獨攬大權，稱霸一方，與上級黨政組織貌合神離、陽奉陰違。凡此種種表象，足以引起高度警覺。

（四）帶領社區群眾發展集體經濟、增收致富的組織能力不強。一些轉制社區黨組織較重視發展社區集體經濟，居民收入有所提高，但整體發展不平衡。若集體經濟發展困難，就不利于社區黨組織建設。一些舊城改造社區和“村改居”社區黨組織發展集體經濟意識強，注意發揮優勢，挖潛力、抓機遇，促進產業轉型，提高社區集體經濟收益，自然會增強黨組織的號召力。然而，也有不少社區黨組織或其負責人的能力素質與社區改制發展形勢和目標任務的要求存在差距，部分黨員干部政策水平較低、創新意識不強、民主作風較差、發展觀念滯后，對改制出現的問題預見能力差，習慣于“等、靠、要”偏向，隨遇而安，缺乏開拓精神，怕擔風險、怕丟面子的心理作怪，結果對社區群眾的致富渴求認識不足，找不到帶領其共謀發展社區集體經濟、實現居民安居樂業致富的路子，唯求社區“經濟能人”呼風喚雨，難免影響了社區黨組織的凝聚力和號召力。

（五）領導方式及工作方法創新不夠、服務意識不強。與農村經濟體制相比，轉制社區市場氛圍濃，村黨組織原有的權力資源在減少，群眾對黨組織的依賴關系隨之減弱，社區黨組織與群眾利益格局變化，社區群眾可選擇不同途徑、方式來實現利益需求。在情勢變遷中，一些轉制社區黨組織未能轉變領導工作方式，缺乏創新服務意識，慣于依賴上級安排布置，沒勇氣發揮其政治引領作用，陷于“老辦法不管用、硬辦法不敢用、新辦法不會用”的困境，沒有樹立引導服務、政治監督、組織保障的理念，在培育市場、增強服務、引領群眾進入市場方面無所作為，使組織工作游離于群眾利益之外；一些基層組織不僅缺乏服務意識，而且竭力維持對公共資源的控制，不改變舊體制下形成的執政就是“管人管事”的思維定勢，造成黨群干群及黨組織與其他組織間的關系緊張。

二、應然邏輯：確立社區黨組織在轉制社區中的領導核心地位

城市化社區建設及集體經濟發展變化明顯：農村集體土地資產減少，非農物業型資產增加；農業人口減少，非農業人口增加；傳統農業生產活動減少，城市工商服務業活動增加；在外來流動人口增加的背景下，原住民人口的份額減少，……傳統的城鄉二元結構逐步轉型，呈現城鄉統籌發展態勢。“村改居”使農村社區化、農民市民化；“城中村”改造使農民實現“居住上樓”；股份合作制使農民成為股東，把農村集體經濟組織轉化為社區股份合作社，居民收入由主要依靠一畝三分地轉向依靠集體收益分配[6]。由此可能引發集體資產管理、收益分配、財務監督、公益事業等諸多矛盾問題，往往事關社區居民切身利益、影響城市化發展進程。解決這些新問題，須依靠強化社區黨組織的領導地位，適應地調整其職能定位、創新思路、改進工作方法，構建促進社區和諧穩定的多元共治機制。由此，要厘清轉制社區各治理主體的職能定位，理順其多元化治理主體間的關系，關鍵在于鎖定社區黨組織的領導核心地位并發揮其組織保證作用。其邏輯必然性在于：

（一）加強轉制社區黨組織建設，是鞏固黨的執政基礎的必然要求。既然黨的宗旨是全心全意為人民服務，就要扎根于群眾，始終保持與民眾的血肉聯系。《黨章》規定：“黨必須按照總攬全局、協調各方的原則，在各種組織中發揮領導核心作用”。《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定：基層黨組織領導村民委員會、村集體經濟組織等群眾組織。而城市居民集中于社區，其切身利益與社區建設緊密相關，那么執政黨就沒有理由放棄對社區建設的領導。為實現執政目標，黨要不斷擴大執政領域和加強執政地位；執政地位牢固與否的關鍵在于執政基礎。轉制社區的建設、發展和穩定，無疑是“固本強基”的重要陣地。基于黨的執政目標考量，源于村民自治的轉制社區治理離不開黨組織的政治領導和組織實施。《村民委員會組織法》規定：黨的農村基層組織按照黨章進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、行使民主權利。此乃法律對村委會與村黨組織之“兩委”工作關系的基本界定，即村黨組織在村級組織中居于領導核心地位；村委會在村黨組織的領導下負責村務日常管理工作。城市化“村改居”后，盡管《居民委員會組織法》規定居委會是城市居民自治組織，但在現代政黨主導下的民主社會，任何形式的自治都不可能是自發的；基層社區自治必然需要一個非政府色彩的主導力量支撐。在中國社會政治生態中，該主導力量顯然非共產黨基層組織莫屬。這是社區黨組織在社區發展確立為核心領導力量的法理基礎。

（二）確保社區黨組織的核心地位，是城鄉統籌發展和實現社區和諧穩定的政治保證。2008年黨的十七屆三中全會指出：“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段……進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”，這是“統籌城鄉經濟社會發展”的基本論斷和政策指引。作為轉制社區建設的引領者和組織者，社區黨組織承擔著領導黨員和群眾推進城市化的重要職責。其核心領導力體現為帶領農民群眾推進城市化建設、促進社區發展的感召力、吸引力和執行力；其中樞作用直接關系到城鄉統籌發展進程，關系到轉制社區穩定。一個群體（社區）沒有核心必然煥散。轉制社區存在著黨組織、村委會（居委會）及與股份合作社、集體企業等，各類組織之間的關系錯綜復雜——理順的關鍵在于發揮社區黨組織的領導統籌和整合協調作用。按照“統分結合、協調制約、運行有序”的原則，改進社區黨建工作方式，使之與民主決策和民主管理的要求相銜接；規范黨組織與其他組織的工作關系，使黨組織工作與社區改革發展穩定的目標任務相融合，使其領導、支持、監督社區各類組織依法履行職責。隨著城市社區管理模式的引入，轉制社區將逐步納入城市管理范疇。其中社區黨組織發揮核心領導作用，形成上下溝通、外引內聯的工作機制尤為重要。一方面，需要整合各方社會資源，積極探索社區居民住房、醫療、衛生、就業等保障機制，促進民生改善；另一方面，隨著城市化社區的項目建設、拆遷安置的需要，原村社發展利益格局發生變化，可利用的土地等資源不斷減少，村民原有利益被調整，既遭遇拆遷安置，也贏得城市化帶來的發展機遇。城市社區建設有一個過程，村民難免經歷失地失業的“陣痛”。若社區內服務保障措施暫未完善，容易引發一系列深層次矛盾，給社區和諧穩定帶來巨大壓力。因此，社區黨組織要優化外部發展環境，平衡各方利益格局，確保內部和諧穩定；其職責不僅是宣傳貫徹黨的路線、方針、政策和法律，而且要團結黨員和群眾完成社區建設各項任務，督促保證社區其他組織依法履職，還要加強黨組織自身建設，充分發揮黨員在社區建設中的先鋒模范作用。社區黨組織要處理好與社區其他組織的關系，關鍵在于黨組織既要履行好政治職能和社會服務職能，又要避免不當干涉或包攬社區自治事務，通過支持和保證社區各組織的依法自治，實現動員社區力量、依靠社區力量、利用社區資源、解決社區實際問題，達到實現多元善治的目標。

三、機制保障：凸顯社區黨組織領導核心地位，增強其統攬協調與指導服務之功能

（一）完善黨組織建設。轉制社區與傳統村落相比，其顯著特征為：居住環境城市化，居民職業、身份多元化，社區事務居務化，農民意識城市化；但與現代城市成熟社區相比，其差異也明顯：居民不是以城市居民為主，絕大部分由農民轉變而來，“亦農亦居、多元混居”；治理主體并未完全脫離農村管理體制的束縛，類似原村“兩委”的組織依然是社區管理主體；在社區居民之間、居民與社區組織之間關系上，原居民大多來自同村而認同感強，且與社區組織之間利害關系密切，對社區關切度高；在治理方式和內容上，更依賴民主自治、民主監督來管理社區事務、發展集體經濟、建設社區事業，肩負多重治理任務，尚未達到城市成熟社區的“協調共建、法治有序”的狀態[7]。考察“珠三角”城市化轉制社區現行管理體制及運行機制，大致有四種基本模式：一是保留村社“兩委”自治——在村黨支部領導下，由村委會或社委會全面負責社區事務；二是村社“兩委”與物業公司共治——在沿襲村社“兩委”運作的同時，由物業公司負責管理環衛、治安和維修等工作；三是村、社雙重治理——在“城中村”社區，社會事務仿照城市社區模式治理，但經濟事務仍由原集體經濟組織管理；四是村“兩委”、社區新管理機構雙重治理——這是數社村合并新社區自治管理機構，負責對新社區的管理、協調和服務。這些治理模式對促進轉制社區管理有序、運轉順暢、糾紛調處、社區穩定等可發揮積極作用。不過，總體而言城市化“村改居”一般是按照城市社區治理的要求逐步過渡建立新的自治管理體制，原村級黨組織、村委會將直接過渡為社區黨組織、社區居委會，待條件成熟后即按照《居民委員會組織法》正式運作。順應改革趨勢，應做到社區黨組織與社區建制同步設置，黨建工作同步開展，黨組織作用同步發揮。在珠三角的佛山、東莞、中山等城市化轉制社區，當地黨委政府發文要求社區黨組織負責推薦村（居）委或股份合作社班子人選或者實行“兩委”負責人交叉任職，組織保障效果良好。

（二）改進工作方法。轉制社區黨建關鍵在于通過工作機制保障黨組織的地位和功能。社區黨組織的現實定位，要從維護社區穩定和加強社區治理等角度，明確黨組織是社區工作的領導核心。為適應轉制社區建設的現實需要，要發揮社區黨組織具備的不可替代的功能優勢：一是充分利用黨組織的政治功能，建立維護各方利益的溝通協調機制，協調利益關系，化解社會矛盾，讓村（居）民共享改革發展成果，促進社區和諧穩定。二是發揮黨組織的滲透功能，這是有別于農村黨建工作的顯著特點。城市化社區黨建工作在客觀上要求其基層黨建積極向社區各領域滲透，發揮其引導、監管社區各類組織的重要作用。三是黨組織的服務功能。轉制社區黨組織更要強化公共服務功能，借此轉變領導方式、改進工作方法。集體經濟產權制度改革，導致社區普遍建立黨組織統一領導、集體企業依法自主經營、股份合作社民主決策的新型管理體制和運行機制——從根本上改變了農村黨支部直接支配人、財、物的領導方式，集中精力搞好支持、協調和指導，實現在服務中參與，在參與中監督，使黨組織樹立新威信、塑造新形象。城市化從根本上打破了“黨組織——單位——單位人”的傳統格局。隨著許多“單位”功能日益轉移到社區，城市居民與社區關系越來越密切，也對社區服務和管理等提出多層次、多樣化的要求。同時，由于社區黨組織與社區居民、各組織單位之間沒有行政經濟關聯，不能使用強制手段進行領導。在此新形勢下，社區黨組織要繼續保持領導地位，勢必進行領導方式改革和創新。黨組織要從源頭上消除少數人違背社區群眾普遍意愿隨意處置集體資產的條件，消除因集體收益分配不當而引發的不穩定因素；社區黨組織找準定位，凸顯監督把關職責，保障社區群眾根本利益，維護社區和諧穩定。

（三）健全社區黨建工作運行機制。一要建立綜合協調機制。建立健全工作例會制度、重大事項通報制度等，形成運轉有力的協調機制，在整合社區組織各方力量積極參與社區建設中發揮作用。二要建立民主管理機制。從制度層面改進領導方式和工作方法，形成社區黨組織既能充分發揮領導核心作用，又積極支持和引導社區居委會、經濟組織依法行使民主自治權的保障機制，落實社區民主決策和管理權。為保證社區股份合作制健康運行，發揮黨組織宏觀監督作用，廣東建立了規范有效的管理機制，進一步健全完善民主決策程序，對于董（理）事會提出的議題，董（理）事會要預報黨組織，征求匯集各方意見，會商形成決議，再提交社員股東民主表決后，方可實施。三要建立公眾參與機制。只有社區黨組織引導社區群眾積極參與社區建設，才能不斷增強農村社區黨建工作影響力，廣泛團結群眾融入于社區建設中。四是建立聯席會議制度。凡遇到需要黨組織、社委會（董事會）、監事會、居委會等共同決定的有關社區發展的重大問題，由黨支部牽頭，召開聯席會議共同決定，保證了決策的科學性、正確性。譬如廣東對農村重大財務事項推行“三議兩公開”的決策規范即：凡涉及維護農民基本權益、強化集體資產管理、發展集體經濟和社區公益事業等重大財務事項，按照黨支部會提議、黨支部和村（社）委會聯席會議商議、成員大會或成員代表會議決議，并將決議和實施結果公開的程序決策實施。《廣東省農村集體經濟組織條例》（草案）及珠三角部分社區股份組織章程均設定：集體經濟組織一定比例有選舉權的成員或者戶代表聯名，可以要求罷免不稱職的理事會、監事會成員，但應當書面向社區黨組織提出罷免動議請求。由社區黨組織及時報鄉鎮黨委（政府）審核處理……理事會逾期不按規定組織召開罷免會議的，由監事會代為組織召開。監事會逾期不組織召開的，由上級黨組織幫助和指導社區黨組織負責組織召開。諸如此類，都是轉制社區黨建運行機制建設實踐經驗的總結。

（四）強化物質條件保障機制。社區黨組織開展工作需要一定物質條件。增加對社區黨建工作的投入，從根本上解決社區黨組織辦公活動場所和人員、經費不足的問題。建議中共中央組織部、省級黨委協調政府有關部門作出明確規定：適當增加社區干部編制，像農村基層那樣，把社區黨支部書記納入黨務干部編制；市、縣（區）、街道可采取由街（鎮）為社區黨支部書記辦理養老保險方式，解決其后顧之憂。省、市可通過規范文件，把社區黨建經費列入行政經費預算。建立社區工作經費自然增長機制，采取“區街財政投入為主，社區自籌為輔”的辦法，根據社區財政增長比例，上級對社區黨組織的工作經費也保持一定比率的增長。同時出臺優惠政策指導社區發展經濟，因地制宜、宜工則工、宜商則商，體現形成依托城區、拾遺補缺、形式多樣、經營靈活的社區集體經濟特色，不斷增加社區集體收入。通過城區各級黨委抓方向重點、抓協調服務來加強對社區發展經濟工作的領導，并把是否增加集體經濟收入作為衡量街道、社區黨組織戰斗力的重要標準，納入干部績效考核的重要內容。

（五）改善領導方式。加強社區黨建，是貫徹黨的“固本強基”方針，增強黨的基層戰斗力的客觀需要，也是推進城市化黨建工程的內在要求。各級黨委特別是城區黨組織必須高度重視，堅持領導抓、抓領導，真正做到認識到位，工作到位。一要理順社區黨建管理體制；二要強化各級黨組織抓基層的責任。堅持“共駐共建”，形成社區黨建工作合力。近年來，廣東街道黨工委普遍成立社區黨建工作協調指導委員會，對街道社區黨建工作進行規劃、協調、指導、檢查。建立由街道黨工委、社區黨組織以及社內有關單位黨組織參加的社區黨建聯席會，成立了社區黨建聯席會議理事會，進一步完善了社區“黨建共商、事務共管、資源共享、文明共創、困難共擔、活動共辦”的“共駐共建”機制。其中，深圳市在全面城市化后成立了兩級社區黨工委，佛山市南海區委整合資源先后組建農村工作部和城鄉統籌部，提升黨組織統攬全局領導與協調社區建設的能力，進而落實到社區基層即推行“政經分離”的改革方針，創新基層組織設置，理順基層黨組織與村（居）委會、集體經濟組織、社區行政服務中心等組織關系，通過建立社區黨建聯席會議制度等強化社區黨組織領導核心地位[8]。這些改革舉措均有啟發和借鑒意義。

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[8]中共佛山市南海區委辦公室.《關于進一步加強農村基層黨組織建設的意見》的通知[EB/OL].[2011-02-01]http：//www.nanhai.gov.cn/cms/html/3003/2011/2011020

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責任編輯 何成學