從限權到平權：流動人口管理政策的演變





〔摘要〕20世紀80年代以來，盡管流動人口越來越多，但是，在相當長一段時期內，人口流入所在地政府沒有給予流動人口與當地戶籍人口同等的權利，而是試圖通過限制流動人口的權利，以期達到控制人口流動和降低城市公共服務成本的目的。隨著經濟發展與社會的進步，中央和地方各級政府的流動人口管理理念和管理政策發生了較大變化，從對流動人口進行權利限制轉向給予流動人口平等權利。可以說，中國流動人口管理政策正處于從限權到平權的演變過程之中。這具體表現在，戶籍政策從嚴控戶口轉向松動戶口，就業政策從就業歧視轉向就業公平，公共服務由公共服務排斥轉向公共服務均等化。

〔關鍵詞〕流動人口；管理政策；限權；平權

〔中圖分類號〕D035.1〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2012）06-0049-06

一、流動人口及其快速增長

流動人口是一個具有“中國特色”的概念。在其他國家，只有“人口遷移”、“遷移人口”的概念，而沒有“人口流動”、“流動人口”的概念。“人口遷移”一般是指人口在一定時間里在地理空間上發生的位置變動，“遷移人口”就是發生了遷移活動的人口。這一界定強調了兩個方面的因素：一是“時間”因素，人口遷移活動應該有“足夠長”的時間，例如，短期旅游或者從事短期商務活動，一般就不能說是人口遷移；二是“空間”因素，人口要在兩個有相當遠距離的地理空間位置之間發生移動。

就中國的特殊國情而言，如果從較為嚴格的意義上說，流動人口應當是指在一定時間內活動范圍跨越一定地域界限，并且戶口沒有發生轉移的人口。這個定義不僅強調時間和空間兩個因素，同時也注意到了中國戶籍制度的影響。事實上也確實如此，流動人口的界定與“戶口”因素關聯度很高。這樣，流動人口的構成要素就包括三個方面，即：時間、空間和戶口。

但是，應當特別說明的是，盡管從嚴格意義上來講，把流動人口視為具有臨時性的、離開了戶籍所在地的人口是合理的，但是通常使用的“流動人口”這一概念包括了所有沒有辦理“戶口遷移”手續的人口，無論這種移動是臨時性的還是長期性的。也就是說，盡管對流動人口的定義強調時間因素、空間因素和戶籍變動因素，但是就中國實際情況而言，通常強調的是兩個因素，即空間因素和戶籍變動因素。

由于中國戶籍制度至今仍然在社會管理中發揮著重要作用，居住地發生了變化但是戶籍沒有隨之變動的人口無法享受與當地戶籍人口同等的機會和權力。這樣，在中國不少地區存在這樣一類群體，他們盡管長期生活工作于某一城市，并且實際上已經定居下來，他們與在某一城市臨時性居住和生活、最終要返回戶籍所在地的流動人口有很大差異，可以說，明顯地表現出了經濟學或人口學所描述的遷移特征。他們是事實上的移民，有些人把他們稱為“新移民”。從嚴格的學理意義上講，他們并不是流動人口。但是，由于沒有獲得遷入地的戶籍，在社會管理和人口統計工作中，他們仍然被看作流動人口。

這樣，就中國具體國情而言，由于戶籍制度的深刻影響，在現有制度環境中，“遷移人口”與“流動人口”的區分與時間因素的關系并不密切，而戶籍變化則起著決定性的區分作用（見表1）。一般把隨著居住地變化而戶籍也隨之變動的人口叫做“遷移人口”，而把居住地發生了變化而戶籍沒有隨之變動的人口叫做“流動人口”。

從1949年10月新中國成立到1978年底中共十一屆三中全會召開，在這30年期間的大部分時期，從總體上看，中國通過各種行政手段對人口流動的數量、性質和方向進行了有力的干預，流動人口的數量和構成與政府政策變動和經濟政治發展狀況息息相關，人口流動在不同的歷史階段呈現出不同的特點和流向。

新中國成立之初，中國政府沒有采取嚴格限制人口流動的政策。這一時期人口流向有兩個顯著的特點：一是農村人口向城鎮流動，二是全國范圍內人口從東部沿海向內地一些開發程度較低的省區和當時重點工業建設區（如東北）流動。¹隨著國民經濟的恢復和發展，從農村向城鎮流動的人口日漸增加。20世紀50年代中期以后，中國政府開始實行嚴格控制人口流動的政策。在當時資本十分稀缺的條件下發展資本密集型的重工業，政府采取了一系列扭曲產品和要素價格的辦法來壓低重工業發展的成本，其中之一就是通過扭曲農產品價格來壓低城市的工資水平。²隔斷城鄉人口遷移的戶籍管理制度是與之相配套的一種制度安排，其目的是：防止勞動力從農業中轉移出來；并把城市中享受低價農產品的人數限制在有限的范圍內。盡管嚴格控制人口流動的措施并沒有完全消除人口流動，但總的看來，20世紀60年代至80年代初的時間里，中國的人口流動在大多數年份處于一個較低水平。

20世紀80年代開始，中國流動人口的數量不斷增長。從農村看，農村聯產承包責任制的實施、人地關系的緊張、農產品購銷制度的改革和農業生產持續穩定增長為農民流動提供了動力和可能；從城鎮看，城鎮的改革開放和經濟發展為吸納來自于農村的勞動力提供了空間；此外，市場經濟的發展、限制人口流動政策的松動、城鄉之間和地區之間的發展差異也使人口流動的動力進一步加大。³

20世紀80年代是中國人口流動發生重要轉變的階段，延續數百年的向北方的人口流動和遷移轉換為向東南沿海流動；城鎮化進程加速，尤其是小城鎮得到迅速發展；向稀疏地區進行開發性流動和遷移變為向人口稠密地區的集聚性流動。20世紀90年代之后，中國流動人口的增長進入了新的高峰階段，中西部地區的農民向東部地區的大、中城市流動，形成規模性和浪潮式的沖擊，即形成所謂“民工潮”。同時，城市間的人口流動也大幅度增加。人口流動的速度大大加快。

由于不同的調查活動對流動人口的界定和數據收集方式不一致，這導致不同時期人口調查得到的有關中國流動人口規模的數據從嚴格意義上講并不具有可比性。盡管如此，可以肯定的是，改革開放以來，中國流動人口的規模明顯呈現出不斷擴張的態勢（如圖1）。1982年，流動人口數量僅為657萬人，只占全國總人口的0.66%。2000年，全國流動人口數量超過1億。進入21世紀以后，流動人口繼續保持快速增長的勢頭。2005年，全國流動人口數量達到14735萬人。2010年，全國流動人口數量已經達到22142萬人，占全國總人口的16.16%。



圖1中國流動人口的增長態勢

數據來源：段成榮等：《改革開放以來我國流動人口變動的九大趨勢》，載《人口研究》2008年第6期；國家統計局：《2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）》，載《人民日報》2011年4月29日。

當前中國的流動人口數量大，分布面較廣，但流向比較穩定。從人口流動的距離上看，流動人口以近鄰流動和中程流動為主體；從地區間人口流動看，人口流動主要是從經濟欠發達地區向經濟發達地區流動；從城鄉間人口流動看，人口流動主要是從鄉村向城鎮流動。流動人口的快速增長使得這一群體要求在公共服務、社會福利和子女教育等方面享有平等權利的呼聲越來越高，越來越強烈；并且，也使得通過戶籍制度及其相關政策對他們的權利進行限制，從而試圖嚴控和管理流動人口的政策措施面臨許多問題。這樣，逐步實現流動人口管理政策從限權到平權的轉變具有十分重要的意義。

二、限制流動人口權利存在嚴重問題

改革開放以來，盡管流動人口的數量越來越多，但是，各地對流動人口管理的重點是維護社會治安和保持社會穩定，大多數城市是管制多于服務，防范多于保護，沒有給予流動人口與當地戶籍人口同等的權利。也就是說，在相當長的一段時期內，各地政府試圖通過限制流動人口的權利（包括社會權利、政治權利、經濟權利和文化權利等方面），以期達到控制人口流動和降低城市公共服務成本的目的。

1.通過戶籍制度限制流動人口的流入

與一般意義上的戶籍制度主要是登記人口基本信息、確認公民身份、掌握人口統計數據，從而為社會管理提供重要依據不同的是，中國戶籍制度表現出一些顯著的特色。其表現為：一是對人口遷移流動進行嚴格的行政控制，國家先后發布了一系列限制農村人口向城鎮遷移流動的政策和規定，從而在相當大程度上杜絕了農村人口自主向城市遷移流動的可能性；二是戶口性質帶有濃厚的“世襲”色彩，并強化了社會的不公平；三是將戶籍制度與公共服務、社會福利制度掛鉤，即按戶口性質和戶口地域來分配社會資源，從而使不同戶口性質、不同地域人口在權利上出現了極大的不平等，客觀上形成了城鄉對立和城鄉分割。

改革開放以來，盡管大規模的人口流動對戶籍制度形成了強大的沖擊，通過戶籍制度已經根本不能實現限制人口流動的目的，但是戶籍制度改革的步伐卻十分遲緩，戶口遷移仍然被嚴格控制。在改革開放初期，許多城市實施的暫住證制度和收容遣送制度也是基于戶籍制度基礎之上的政策，其目的都在于控制流動人口的流入。而戶籍制度之所以成為社會結構變動的障礙性因素，其根本原因就在于，在社會管理過程中，往往偏重于發揮戶籍制度的控制功能，而淡化了其社會服務功能。⁴正是借助于戶籍制度，管理者很方便地把社會群體劃分為農業人口和非農業人口，或者本地人口和外地人口。戶籍制度與種種特權，特別是與政府應當提供給居民的公共產品相聯系，也使其控制人口流動的動機不斷增強，并難以被破除。非常明顯，把盡可能多的流動人口排除在流入地的社會福利和公共服務之外，可以減輕當地政府在社會福利和公共服務方面的投入，這也導致當地戶籍居民享有的社會福利和公共服務成為一種特權。

然而，控制人口流動與經濟發展和社會發展的趨勢是相違背的。中國人口流動的大幅度增長是中國社會主義市場經濟發展的必然結果，人口流動有利于人才交流和勞動力資源的市場化配置。并且，遷徙自由也是公民的基本權利，是現代社會人們謀求自由發展的現實要求。基于對遷徙自由的進步意義和無害性的社會公認，遷徙自由同生命權、財產權等權利一道被世界各國普遍視為不可轉讓和不可限制的基本人權。20世紀90 年代以來，隨著社會主義市場經濟的發展，傳統戶籍制度賴以產生的經濟基礎和社會基礎已逐漸喪失，人口大規模遷移流動已經成為客觀的社會事實。并且，限制流動人口權利明顯不利于對流動人口的有效管理，反而使流動人口管理工作面臨諸多困境，并使大量流動人口被嚴重“邊緣化”。在流動人口難以獲得流入地的正式認可、而流動人口數量不斷增加、并成為一個重要的社會群體的情況下，應該放棄對流動人口的不合理控制和限制，盡可能保障流動人口的遷徙自由權和其他權利，以適應經濟發展和社會進步的要求。

2.在就業方面對流動人口實行限制性政策

中國傳統的就業體制是計劃經濟體制下的產物，傳統的就業體制是與重工業優先發展戰略及其相應體制模式相適應的。由于產業結構的扭曲減少了對勞動力的需求，如果聽任企業自行決定雇用多少工人，將會造成整個社會失業現象加重，引起政治上的不穩定，干擾工業化目標的實現。因此，當時實行了城市全面就業保障的政策，通過計劃渠道把勞動力配置到相應的部門。在改革開放過程中，中國城鎮就業體制演變成兩個完全不同的就業系統：一個是與計劃經濟相匹配的統包統分的就業系統；一個是與市場經濟相適應的市場化就業系統。在中國勞動力市場上，這兩個系統呈現出相互封閉、獨立運行的格局。戶口狀況成為城鎮勞動力市場準入的重要標準，戶口狀況是形成行業與職業分層的重要因素，不同的戶口所在地或戶口性質決定了勞動力進入何種行業或部門。

從就業政策層面來說，直到21世紀初，許多城市都對流入人口的就業總量和行業進行過嚴格控制，并采取行政干預和控制性措施來限制企事業單位對外來勞動力的使用，特別是在一些與本地勞動力存在競爭的崗位限制使用外來勞動力。以北京為例，企業在招聘員工時必須遵循“城市工人優先于農民工，本地工人優先于非本地工人”的原則；企業雇傭外來務工人員需要得到勞動行政部門的許可，并辦理相關手續；并對允許和限制使用外地務工人員的行業和工種進行了詳細規定。類似的規定和政策在天津、南京、武漢、長春、西安等許多城市都廣泛存在。⁵從就業情況看，一直到現在，城市勞動力市場都事實上存在對流動人口就業的排斥機制，這導致流動人口在就業方面一直面臨就業環境差、就業層次低等問題（見表2）。但是，有研究表明，在北京等大城市，通過行業、職業和個人特征限制進行流動人口“規模控制”的就業管理模式不僅不符合社會發展的要求，在流動人口強烈的就業意愿面前也收效甚微。現行以“出租屋管理”為重點的居住管理模式存在很大局限性，效果也令人懷疑。⁶也就是說，這種對流動人口的限制性和歧視性政策帶來的只是負面效應，而沒有任何積極效果，應當廢止。

3.在社會福利和公共服務方面對流動人口進行限制

戶籍是獲得社會保障的基本條件，傳統的社會保障制度基本上是以城鎮人口為基礎的，絕大部分地區的城鎮社會救助體系只覆蓋當地城鎮戶籍人口。社會保障最為重要的意義在于對社會成員基本生存底線的確保，社會保障體系對于社會穩定起著安全閥的作用。鄭功成認為：“社會保障既是現代社會防范和控制社會風險的必要機制，也是整個社會協調發展的安全機制與穩定機制，是不可或缺的精巧的社會穩定器。”⁷盡管改革開放30多年的時間里，流動人口的數量有了大規模增長，但是，以戶籍定身份的規則沒有發生根本性變化，附著在戶籍身份上的資源分配的不平等成為一個嚴重的社會不公平問題。流動人口沒有當地戶籍，雖然與其他社會群體一樣，為當地社會經濟發展做出了貢獻，但是，就是不能享有在流入地平等的教育文化、醫療衛生、養老保險、社會福利、甚至于買車買房等權利。

這樣，一方面，人口流動的速度在加快，流動人口的數量不斷增長，另一方面，絕大多數流動人口沒有被納入到流入地的社會福利與公共產品分配體系中，由此導致流動人口成為一個特殊的社會群體，他們被排斥在流入地的社會福利和公共服務領域之外。在教育方面，絕大多數勞動年齡流動人口既無技術職稱，也沒有接受過職業培訓，相當多的流動隨遷子女上學難，甚至無法在流入地接受義務教育的問題仍然顯著存在，他們接受教育的平等權利難以得到有效保障。在醫療衛生方面，面向流動人口的公共衛生服務和醫療服務非常薄弱，現行疾病預防控制措施難以覆蓋流動人口，流動人口的傳染病發病率相對較高。在社會福利方面，流動人口社會保險參保率低（見表3），養老保險異地轉移接續難。

4.流動人口的生存狀況堪憂

流動人口盡管為中國經濟發展注入了活力，做出了貢獻，但是，他們的生存狀況卻十分堪憂。從收入狀況看，流動人口的收入相對偏低。郭菲、張展新利用 2008 年“遷移和流動勞動力與中國大城市發展”調查數據進行的研究表明，在北京、天津、上海、廣州等4個城市中，本市居民、外來市民、農民工三個群體的月工資之間存在一定差異。外來市民與本地居民的月平均工資分別為 3082元和 2907 元，而農民工的月平均收入較低，只有 2310 元，相當于本地居民的 80%。把月平均工資換算成小時工資，農民工的差距更大，只有本地居民的 73%。⁸對流動人口而言，工作時間長，勞動強度大，甚至一些人正常的休息時間也難以保證。目前就業的流動人口中平均每周工作58.2小時，其中每周工作時間高出勞動法規定的44小時的75.2%。⁹從居住條件看，流動人口的居住條件也比戶籍人口差，部分流動人口居住條件十分惡劣，這在大城市顯得特別突出。從實際消費水平來看，流動人口消費水平相對較低。從社會關系看，盡管有87.4%的流動人口表示愿意融入到當地人中¹⁰，但是，流動人口與流入地戶籍人口之間在社會交往、相互認同方面存在很大的心理障礙，流動人口與流入地戶籍人口之間的社會融合存在很大問題。

特別應當重視的是，作為流動人口主體的“農民工”實際上受到雙重排斥：一是鄉村社會的排斥，二是城市社會的排斥，并在事實上成為一個被嚴重剝奪的社會群體。¹¹他們流入到新的地方后，對社會的不信任感非常強。當他們的合法權利受到侵害時，存在采取非法自力救濟行為的明顯傾向，他們或者自殘要挾加害人進行補償，或者采用以暴易暴的方式懲罰加害人，或者糾集同鄉同伙迫使加害人就范。¹²其主要原因在于，相對于非農業流動人口，農業流動人口遭到更多的剝奪，他們的生存處境更加艱難。從城鄉二元社會結構的角度看，作為身份為“農民”的一個群體，在城市社會中，他們本身就是一個邊緣性群體，而由于居住地（或者工作地）與戶籍地的脫離，他們作為“農民”的基本權利實際上也難以保障。這樣，這一群體對社會的不信任感自然要更強烈一些。在這種狀況下，試圖對流動人口進行控制的手段和方法已經難以發揮作用。

三、流動人口管理政策從限權到平權的演變

從21世紀初開始，在中央政府和各級地方政府的努力下，流動人口管理理念和管理政策發生了較大的變化，對流動人口進行權利限制轉向給予流動人口平等權利，也就是說，出現了流動人口管理政策從限權到平權的演變過程。這具體表現在，戶籍制度逐步松動，就業政策轉向公平，公共服務開始均等化。

1.由嚴控戶口轉向松動戶口

2001年，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍制度改革意見》，從國家政策層面放開了小城鎮的戶口。此后，大中城市的戶口也開始松動，一些城市為了吸引人才和資金的流入，對專門人才實行“居住證”制度，并開始采取有限的戶籍制度改革措施。近兩三年來，戶籍制度改革邁出了更大步伐。成都市的改革被稱為最為“激進”的戶籍改革，2010年成都市政府出臺《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，將在2012年實現城鄉統一戶籍，居民在本市內可自由遷徙，并享有平等的基本公共服務和社會福利。還有一些省市開始取消“農業戶口”和“非農業戶口”的劃分，統一登記為“居民戶口”。這樣，在一定區域內實現了居民身份的統一，有利于人口流動和城鄉統籌發展。2012年初，國務院辦公廳發布《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，這意味著除了少數大城市之外，全國絕大多數大中小城市的戶口已經出現松動，符合一定條件的流動人口都可在居住地或者工作地落戶。

戶籍制度改革將更全面推進，也是適應中國經濟發展的舉措。在中國經濟迎來劉易斯拐點，即勞動力作為生產要素出現稀缺現象之后，對戶籍制度改革的需求更加強烈，而各級政府進行改革也具有了激勵更加相容的條件，因此可以預期未來戶籍制度將迎來更為徹底的改革。¹³同時，也應當注意到，完全放開戶口，實行徹底的平權改革仍然有很長的路要走，不可能一步到位。河南鄭州的改革由于沒有充分考慮當地承載能力和流動人口規模，結果城市人口迅速增加，致使城市交通擁擠，教育資源急劇緊張，社會保障部門的壓力增加，社會治安問題凸顯，最終以失敗告終。上海的戶籍改革為市民身份的轉變提供了明確的通道，但申請者必須同時具備幾個條件才能入戶，任何一個條件不符合就可能被“一票否決”，不具備可行性。而河北的改革新政進一步降低了城市落戶門檻，取消了必須具有穩定生活來源和穩定職業的限制條件，省內人員只要在河北省縣城以上城市購置住房就可落戶，這種局限于省內人員的改革政策對于沿海很多省外流動人口的地區并無借鑒意義。¹⁴

考慮到中國農村人口過多，現有城市資源和公共服務能力的有限，如果完全取消對人口遷移和流動的限制，農村人口短時間內大規模地向城市流動可以帶來許多意想不到的后果，可以考慮由逐步放寬城市準遷標準，擴大準遷范圍，最終取消基于戶籍制度的限制性措施，使公民獲得遷徙自由的權利。2009 年，廣東省中山市開始了一種全新的戶籍改革探索，中山市人民政府率先出臺《中山市流動人員積分制管理實施細則（試行）》，通過積分構建一套新的量化標準作為流動人口享受城市基本公共服務和入戶的依據，為打破戶籍堅冰提供了一種比較務實的路徑選擇。2010 年，該辦法在廣東省內開始全面推廣實施，廣東省出臺《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見（試行）》，計劃從2010年起到2012年，引導和鼓勵180萬名左右農民工通過積分制入戶城鎮、融入城鎮。這種積分制改革有利于突破城鄉二元結構的桎梏，打破以戶口為標準決定能否享受城市社會保障和公共服務的制度，開始建立一種流動人口享有城市公共服務和社會福利的新制度。¹⁵當然，積分制同樣存在一定的問題，其實施過程也是一個不斷探索和改進的過程。

2.由就業歧視轉向就業公平

在經濟體制改革的進程中，就業體制轉換具有相對滯后的特點。這不僅因為傳統就業體制所形成的既得利益格局相對頑固，還由于近年來失業現象的嚴重化以及政府反失業政策取向不當，使就業體制的轉換面臨很大的困難。從就業制度改革層面而言，建立城鄉統一、就業平等、自由擇業并有完善保障機制的現代就業制度，是就業制度改革的基本方向，它要求使中國勞動力市場具備統一性、流動性、開放性、自由競爭性和有效保障性等諸多功能，在實踐中體現出市場經濟體制下勞動要素優化配置的高效率，并促使嚴峻的就業形勢在符合市場經濟規范的軌道上逐步得到緩解。2008年開始施行的《就業促進法》明確規定：“國家實行城鄉統籌的就業政策，建立健全城鄉勞動者平等就業的制度，引導農業富余勞動力有序轉移就業。”¹⁶在這種大背景下，有關流動人口的就業政策由就業歧視轉向就業公平是大勢所趨。

進入21世紀以來，流動人口就業政策發生了一些積極的變化，突出表現為，取消對流動人口就業的各種不合理限制，增強勞動力市場的一體化，流動就業開始朝公平方向發展。具體措施包括：在實行城鄉統一的戶口登記制度基礎上，全面放開縣域內戶口遷移政策，降低農民進城門檻，尊重他們就業選擇的自由權；取消了對流動人口就業的不合理收費，包括：暫住費，暫住（流動）人口管理費，計劃生育管理費，城市增容費，勞動力調節費，外地務工經商人員管理服務費和外地（外省）建筑（施工）企業管理費等；重視和開展流動務工者的職業培訓，提高他們的工作技能和就業競爭力；建立健全職業中介機構，為流動人口就業提供信息；完善流動人口的信息管理，幫助流動人口解決居住問題，對進城購買或者租賃城鎮住房者給予一定支持。

3.由公共服務排斥轉向公共服務均等化

由于長期以來，中國社會二元結構的存在以及其他一些原因，不同社會群體享有的公共服務存在嚴重的不平等，從而形成了一種碎片化的公共服務體系。當前，中國已經進入調整經濟結構、轉變發展方式、推進現代化進程和建設服務型政府的重要階段，推進基本公共服務均等化成為社會改革必須解決的重要問題，加強流動人口基本公共服務均等化已經成為各級政府推進基本公共服務均等化的重點任務。流動人口基本公共服務均等化是指通過社會管理體制創新，合理配置公共服務資源，向流動人口提供與城市戶籍人口均等的基本公共服務，逐步消除流動人口在就業、社會保障、子女教育、住房、計劃生育、醫療衛生、精神文化等方面與當地戶籍人口之間的差異，促進流動人口的社會融合。¹⁷特別是，在現代社會，社會保障是公民的一項基本權利，是政府對公民的責任。運用財政手段進行收入再分配，保障低收入階層的經濟利益是政府促進社會公平職能的體現。流動人口作為中華人民共和國的公民和納稅人，各級政府應當改變在社會保障和公共服務方面對流動人口的排斥性政策，增強對流動人口的公共服務能力，把流動人口納入當地社會保障和公共服務范圍之內。

進入21世紀以來，各地開始采取各種措施保障流動人口的社會權益以及加強對流動人口的公共服務，特別是在流動人口社會保障方面采取了不少有力的措施。作為流動人口最多的廣東省，他們率先在流動人口中推行社會保障措施，2000年頒布的《廣東省社會養老保險實施細則》和《廣東省社會工傷保險條例實施細則》明確規定，固定職工、合同制職工、臨時工、農民輪換工、城鎮個體經濟組織的業主和從業人員、勞務輸出人員、港澳臺商投資企業中內地戶籍員工及外商投資企業中的中國籍員工、機關事業單位的全部職工均應參加社會養老和工傷保險。一些城市開始在流動務工者中推行強制性社會保險，大力推廣養老保險。許多城市開始實行居住證制度，逐步加強對流動人口的服務與管理，并在一些公共服務領域開始打破戶籍、人群和地區的界限，逐步實現社會保障的全面覆蓋。一些省市也在流動人口基本公共服務均等化領域開始采取了一些有效的政策措施。在“十二五”期間，國家將擴大流動人口在醫療衛生、計劃生育和文化活動等公共服務的項目和范圍，完善流動隨遷子女接受義務教育財政轉移支付和補助制度，并建立覆蓋流動人口的社會保障體系，包括工傷保險、醫療保險和養老保險在內的社會保障體系。這些變化表明，流動人口管理政策正在發生重大變化，出現了從限權到平權的明顯趨勢。

〔參考文獻〕

〔1〕〔3〕辜勝阻，劉傳江.人口流動與農村城鎮化戰略管理〔M〕.武漢：華中理工大學出版社，2000.169，189.

〔2〕林毅夫，蔡昉，李周.中國的奇跡：發展戰略與經濟改革（增訂版）〔M〕.上海：上海三聯書店、上海人民出版社，1994.41-42.

〔4〕鐘水映.人口流動與社會經濟發展〔M〕.武漢：武漢大學出版社，2000.197.

〔5〕謝桂華.農民工與城市勞動力市場〔J〕.社會學研究，2007，（5）.

〔6〕宋健，何蕾.中國城市流動人口管理的困境與探索〔J〕.人口研究，2008，（5）.

〔7〕鄭功成.社會保障學——理念、制度、實踐與思辨〔M〕.北京：商務印書館，2000.186.

〔8〕郭菲，張展新.流動人口在城市勞動力市場中的地位：三群體研究〔J〕.人口研究，2012，（1）.

〔9〕國家人口計生委流動人口服務管理司.中國流動人口生存發展狀況報告——基于重點地區流動人口監測試點調查〔J〕.人口研究，2010，（1）.

〔10〕〔17〕國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司.中國流動人口發展報告-2011〔R〕.北京：中國人口出版社，2011.240，140.

〔11〕熊光清.制度設定、話語建構與社會合意——對“農民工”概念的解析〔J〕.中國人民大學學報，2011，（5）.

〔12〕熊光清.流動人口的增長態勢、權利特征與權利救濟〔J〕.社會科學研究，2010，（1）.

〔13〕蔡昉.戶籍制度改革與城鄉社會福利制度統籌〔J〕.經濟學動態，2010，（12）.

〔14〕〔15〕鄭梓楨，宋健.戶籍改革新政與務實的城市化新路——以中山市流動人口積分制管理為例〔J〕.人口研究，2012，（1）.

〔16〕中華人民共和國就業促進法〔Z〕.司法業務文選，2007，（31）.

（責任編輯：石本惠）