非時政類報刊轉企改制的特點和關鍵性問題

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〔摘要〕非時政類報刊的轉企改制是近期我國報刊業體制改革的重點，這項改革被認為是近年來文化體制改革的“重磅之舉”，標志著我國的新聞出版體制改革進入一個新的階段。本文對非時政類報刊轉企改制的基本背景和主要特點進行了梳理，并深入分析了在非時政類報刊轉企改制過程中需要著力解決的幾個關鍵問題。

〔關鍵詞〕非時政類報刊；轉企改制

〔中圖分類號〕G237.9〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2012）06-0119-03

非時政類報刊的轉企改制被認為是近年來文化體制改革的“重磅之舉”，標志著我國的新聞出版體制改革進入一個新的階段。

一、非時政類報刊轉企改制的背景

我國非時政類報刊出版單位的轉企改制是在特定的背景下展開的。這項改革所針對的主要問題是我國報刊類媒體30多年來“事業單位、企業化管理”的雙重身份。近年來媒體“雙重身份”的特征得到了高層決策者、業內人士、專家學者的普遍關注，其弊病也被剖析得相當透徹。李長春同志曾經談到：“過去報社、報業集團能不能稱市場主體？還是不能夠。過去都是事業單位性質，企業化管理，一方面享受事業單位的優惠政策，同時以企業方式經營，沒有授權國有資產經營；沒有資產出資權就沒有辦法參與市場競爭。重塑市場主體是我們報業發展的需要。”¹2004年10月2日，李長春在視察遼寧出版集團講話時指出：“發展文化產業最大的障礙就是體制弊端，再具體說就是事業單位性質是文化產業發展的最大體制弊端。這種事業體制沒有辦法市場化運作，只能靠國家；需要的人進不來，不用的人出不去，大鍋飯、鐵飯碗；沒辦法融資，不是經濟法人，不是企業法人，無論是直接融資還是間接融資都實現不了。”²此番講話的七年之后，我國報刊業的非時政類報刊轉企改制全面拉開序幕，是對非時政類報刊成為真正市場主體的“企業身份”的“正名”，是對報刊業改革瓶頸性問題的積極突破，其風向標意義十分明顯而重要。

同時，在此次非時政類報刊轉企改制全面鋪開之前，從政策出臺到實踐準備都醞釀已久。在政策層面，2003年文化體制改革試點工作展開以來各項配套政策措施相繼推出，文化體制改革試點單位的確定、試點工作實施方案，以及《國務院辦公廳關于印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和支持文化企業發展兩個規定的通知》（國辦發[2008]114號）等一系列相關配套政策的出臺都為非時政類報刊的轉企改制奠定了堅實的基礎。而在實踐層面，此次非時政類報刊轉企改制之前，既有國有文化資產授權經營的系列嘗試，又有一批試點單位完成改制的個案突破，以及出版社全部完成轉企改制的行業變革經驗；既有為數不少的報業集團公司組建“集團有限公司”實踐“剝離轉制”，又有此前已經完成了的已占總量1/6的1251家非時政類報刊完成轉企改制。這些充分的政策準備與實踐探索為非時政類報刊的大范圍轉制奠定了基礎。

二、非時政類報刊轉企改制的特點

1.延續“兩分開”的基本政策思路

非時政類報刊轉企改制首先必須區分的一個概念是“時政”與“非時政”。正如新聞出版總署署長柳斌杰所稱：現在報刊體制改革中第一個難點是“時政類報刊和非時政類報刊的區分和認定。作為報刊，大部分都刊載時政新聞，但這不代表它一定是時政類報刊。我國時政類報刊是指承擔黨和國家時政宣傳任務的，有指令性要求，有首發、首評國家時政資格的報刊。非時政類報刊可以刊載重要時政新聞，可以自愿宣傳，但不具備首發、首評黨和國家時政的資質。非時政類報刊可以通過市場來配置資源，主要是為特定的讀者服務。”³

由此可見，時政類報刊和非時政類報刊的體制改革繼承了文化體制改革“事業”與“企業”兩分開的傳統思路，“兩路并進”。這一方面有利于將以黨報黨刊為代表的時政類報刊和為數更多的非時政類報刊的功能和管理機制進行有效劃分，同時也為非時政類報刊的轉企改制提供現實可能性。

2.改革目標多元

與以往的傳媒業政策措施相比，非時政類報刊的轉企改制更具有調整“生產關系”的綜合性改革的特征，改革目標既明確又能夠充分地周延。

此次非時政類報刊轉企改制的總體目標指向明確：即通過一系列轉制程序，“分期分批按照規范的程序轉制，在清產核資的基礎上，核銷事業編制，注銷事業單位法人，進行企業工商登記注冊，與在職職工全部簽訂勞動合同，按照企業辦法參加社會保險”，使得非時政類報刊成為真正意義上的市場競爭主體。同時在這一總體目標之下，一系列改革目標也明確提出。

第一，通過轉企改制“理順關系”

長期以來我國傳媒業的資產所有者、經營管理者、主管主辦單位、行業管理機關關系復雜。在原有“事業單位，企業化管理”的框架下，責任、權利、利益關系不明確，因此“所有者缺位”、“內部人控制”等問題非常突出。而非時政類報刊的“清產核資”除了理清資產狀況，更要理清傳媒業產權關系；非時政類報刊“建立法人治理結構”即是要完成資產所有者、管理人、主管主辦單位之間的新型關系。因此，理順傳媒業的“生產關系”已成為非時政類報刊轉企改制的題中應有之義和重要目標之一。

第二，通過轉企改制“優化結構”

此次非時政類報刊轉企改制的系列文件中時常提到這樣一個目標：“將轉企改制與治理報刊散濫相結合，與整合資源相結合。”這一目標一方面彰顯了非時政類報刊轉企改制的綜合效應，而另一個方面，也說明改革設計者擬通過“轉企改制”這一劑猛藥去解決長期以來我國報刊業產業集中度不足、產品結構趨同、整體實力不強、傳播能力較弱、缺乏強有力的骨干企業等深層次問題，從而達到優化市場格局的改革目標。

第三，通過轉企改制“健全市場機制”

“轉企改制”的直接目標在于賦予非時政類報刊獨立市場主體的地位，但此項改革同樣沒有忽略的是通過打造市場主體的契機同時推動市場機制的完善。“實行嚴格的報刊市場準入機制，從主管主辦資質、內容導向、資本來源、資產規模等方面制定具體的市場準入條件，同時建立健全市場退出機制，關停并轉一批不符合市場準入條件、不具備報刊出版資質和違規出版以及嚴重虧損、資不抵債的報刊出版單位，切實提高報刊出版業的集中度。”從這一表述上看，此項改革也力圖打破報刊業嚴重依賴行政資源的狀況，建立市場準入機制和市場退出機制，更大程度地發揮市場對資源配置的作用。

3.分類分批穩健推進

對于如何推進非時政類報刊的轉企改制，此次改革一如既往地采取了穩健的方針。將非時政類報刊分成了以下四類：⁴

第一， 積極推進先行轉制的非時政類報刊

對于省級、副省級和省會城市黨委機關報刊所屬的非時政類報刊出版單位，文化、藝術、生活、科普等非時政類報刊出版單位，專業技術性較強的行業性報刊出版單位和隸屬于企業法人的報刊出版單位這四類報刊，由于“非時政”性質較為明顯，在此次改革中，是轉企改制的主體部分。

第二，給予支持但謹慎推進的非時政類報刊

由于晚報、都市類和財經類報刊不同于一般非時政類報刊，承擔著重要的輿論引導職責，此次改革特別規定：中央各部門各單位所屬的都市類和財經類報刊，省級和副省級及省會城市黨報黨刊所屬的晚報、都市類和財經類報刊等出版單位，經批準可進行轉制。這就意味著，對于省級以上晚報、都市類和財經類報刊的轉企改制方案將采取更加審慎的態度，需要進行單獨報批。

第三， 予以撤銷的非時政類報刊

對于非時政類報刊出版單位中不具有獨立法人資格的報刊編輯部原則上不單獨轉制，區別不同情況，并入其他新聞出版傳媒企業或予以撤銷。

第四，需另行制定改革辦法的非時政類報刊

此次改革也劃定了例外，主要是針對學報、學刊等科研部門和高等學校主管主辦的非獨立法人科技期刊、學術期刊編輯部，對于此類報刊政策規定將另行制定具體改革辦法。

同時，這種穩健的態度也體現在對非時政類報刊出版單位的資本準入要求上。依然堅持《國務院關于非公有資本進入文化產業的若干規定》的有關規定，這也就意味著，除了批準上市融資外，非時政類報刊的轉企改制在資本準入方面依然將社會資本、境外資本和職工個人持股等排斥在外。

4.留存政策空間

非時政類報刊的轉企改制是非時政類報刊未來發展的第一步，而當非時政類報刊成為了市場主體，很可能會面臨每一個企業都會遭遇的問題，如企業重組、股份制改造、投融資活動等重大資產變動事項，對于這些事項，政策預留了較大的空間，但也同時強調相關主管部門的把控。例如政策規定：報刊出版單位轉制或改制中涉及資本結構變更、合并或分立等行政許可事項，須由報刊出版單位主管部門報新聞出版總署審批；企業重組、股份制改造、投融資活動等重大資產變動事項，須由報刊出版單位主管部門報新聞出版總署審核，經中宣部同意，并報同級財政部門批準后實施。凡經批準予以退出或撤銷的報刊出版單位，全部資產由主管部門和財政部核準處理。⁵

三、非時政類報刊轉企改制需要解決的關鍵性問題

1. 轉企改制的規范性和多樣性的關系問題

借鑒出版業轉企改制經驗制定的統一規程，使得非時政類報刊的轉企改制具有了較強的規范性以及整齊劃一的時間表和步驟，這固然具有重要的意義，但同時不能忽略的一個問題是報刊業不僅比出版業具有更強的意識形態屬性，而且涵蓋面更大、分布面更廣，不同的報刊由于原有基礎、人才、體制等多方面因素的影響差異性巨大。目前參與到非時政報刊轉企改制的報刊，既有已經在“兩分開”框架下上市的報刊，有面向市場、企業化管理水平很高的報刊，也有完全依靠行業行政資源，經營能力較差，管理水平較低的報刊。

非時政類報刊的體制改革要取得實效，還要關注到非時政類報刊的多樣性和復雜性，對一些關鍵性問題給予更為詳盡的政策安排。例如，對于已在“兩分開”思路下“剝離”上市的報刊出版單位，其轉企改制應如何完成，編輯業務和出版權能否納入上市公司，又將如何進入上市公司，這些問題具有高度的復雜性和政策敏感性，需要認真研究、區別對待。

2.主管主辦制度與出資人制度如何有機銜接的問題

“探索建立主管主辦管理體制與出資人管理體制有機銜接的工作機制”是此次推進非時政類報刊轉企改制工作提出的一項工作原則。而事實上這兩項制度在建構機理和運行機制上卻存在著根本性的不同。

我國報刊業的主管主辦制度，是我黨長期革命宣傳工作的產物，是黨管媒體這一重要管理原則的體現，是部門主管制的具體實施，是一項通過“疊層架屋”的制度架構，來確立媒體與黨、政府、社會之間關系和管理層次的一種綜合管理制度。同樣的，這一制度也是計劃經濟時代的產物，強調“體制內”和“身份制”，對于保證我國新聞出版業的文化安全和意識形態安全具有重要的意義。因此，此次非時政類報刊的轉企改制要求：“加強和完善轉制后的非時政類報刊出版單位主管主辦制度。”

出資人管理體制一般而言是針對國有企業“所有者”缺位的問題，通過一定的制度安排，使得相應的人或機構對國有資產切實負責。這一制度的基本邏輯是按照權利、義務和責任對等的原則，出資人以對資本負責的態度，以股東方式行使權利，成為企業真正的“老板”，使得“管資產和管人、管事相結合”。

因此要完成主管主辦制度與出資人制度真正的“有機銜接”需要認識主管主辦制度與出資人管理體制這兩項制度對我國媒體管理制度的意義，以及對現代媒介企業的意義，找到二者有機銜接的關鍵節點，對二者如何結合的組織設置、相關職能界定、人員構成、管理辦法、運行規則等進行全面的制度創新，才能真正使非時政類報刊的轉企改制取得切實的效果。

3.現代傳媒法人治理結構建立的實效性問題

從企業層面上看，非時政類報刊獲得企業身份后，要真正建立現代企業制度才是此次改革的最終目標。正如《中央非時政類報刊出版單位轉制規程》中明確指出，“報刊出版單位轉制后，要按照《公司法》的要求，盡快建立健全現代企業制度和法人治理結構”⁶。

非時政類報刊如何建立現代企業制度和法人治理結構，這既需要在宏觀上處理好主管主辦制度與出資人制度的關系，更要遵循建構現代企業法人治理結構的一般性原則，同時也要在微觀上處理好改制后黨委與董事會、監事會的關系，這樣才能真正解決現代傳媒企業利益相關者之間的權責分配和利益分配的問題，解決對傳媒管理和從業人員的激勵和監督問題，給中國傳媒業帶來新的發展動力。

〔參考文獻〕

〔1〕楊步國.體制——報業改革不能不越的障礙（見該篇文章的“小資料”）〔J〕.中國報業，2005，（1）：25.

〔2〕中國人民大學傳媒管理研究所編.李長春重申事業單位體制是文化產業發展的最大障礙〔J〕.傳媒經濟參考，2004，（30）：2.

〔3〕報刊體制改革有四個難點〔N〕.新京報，2011-10-14（04版）.

〔4〕〔5〕中共中央辦公廳，國務院辦公廳印發.關于深化非時政類報刊出版單位體制改革的意見〔EB/OL〕.http：//www.ett360.com/WebSite/Details.aspx？id=214typeid=3，2011-11-13.

〔6〕中央非時政類報刊出版單位轉制規程〔J〕.中國報業，2011，（9）：上.

（責任編輯：郭丹）