通過任務型組織開展風險治理

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〔摘要〕20世紀后期以來，人類進入了一場從工業社會向后工業社會的轉型，在此過程中，各種各樣突發性的危機事件頻繁地向人類襲來，標志著人類進入了一個具有高度復雜性與高度不確定性的“風險社會”。風險社會的出現，對工業社會的治理方式提出了挑戰，在迅速增長的不確定性面前，作為工業社會治理主體的常規組織開始暴露出了不適應性，傳統的治理方式面對危機事件凸現出治理的無效性，從而突出了任務型組織的巨大實踐價值。任務型組織在風險治理上有著獨特的優越性，因而應當成為風險治理的新途徑。

〔關鍵詞〕風險社會；風險治理；常規組織；任務型組織

〔中圖分類號〕D035-0〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2012）06-0041-08

20世紀后期以來，在人類社會從工業社會向后工業社會轉型的過程中，各種各樣的突發情況、危機事件一輪輪地向人類襲來，標志著人類進入了一個具有高度復雜性與高度不確定性的“風險社會”。風險社會的形成是許多因素共同作用的結果，這些因素的存在本身可能是偶然的，但它們的結合造成了風險社會的事實卻具有某種必然性。按照貝克、吉登斯與拉什的看法，風險社會乃是工業社會的“自反性現代性”的一個不可避免的結果，并且，在相當長的一段時期內，風險社會就構成了我們的“生活世界”。社會變革的歷史告訴我們，人類要走出風險社會，必然會經歷一個艱苦而漫長的過程，需要對既有的社會治理結構作出根本性的變革，但就當下而言，要保證人類不在風險社會中走向毀滅，我們首先必須開展風險治理。那么，由誰來開展風險治理，又如何開展風險治理？這都涉及到治理主體即組織的問題。從歷史上看，組織一直是人類應對與治理風險的基本途徑，但在風險社會出現之前的歷史時期內，由于社會不確定性程度較低，人們主要是通過常規組織去治理風險和防范風險的，至于任務型組織，只是偶爾出現和發揮著補充性作用的一種組織形態。隨著風險社會的到來，社會不確定性程度急劇增長，常規組織在風險治理上的無效性日益暴露出來，從而使任務型組織這種備受組織理論家們冷漠的組織形式日益顯示出其實踐價值。

一、風險社會及其基本輪廓

20世紀后期以來，當工業社會的航船駛近后工業社會的水域，整個社會的運行狀態也出現了新的變化。這就是德國學者貝克所看到的：“由于科學技術的飛速發展及科學技術與經濟活動相結合而導致技術經濟的飛速發展，使得工業社會的物質財富極為豐厚，這為絕大多數社會成員造就了舒適安逸的生存環境，不過，同時也帶來了核危機、生態危機等足以毀滅全人類的巨大風險。而工業社會運行機制自二十世紀中期以來也開始發生微妙變化，一項決策可能毀滅地球上的所有生命，僅此一點就足以說明當今時代與人類歷史上的任何時代都有著根本區別，已經呈現出從工業社會向風險社會過渡的種種跡象。”¹也就是說，隨著新的社會轉型的開啟，工業社會中出現了許多新的不確定性，這些不確定性大大超出了工業社會自身的應對能力，從而使工業社會的運行表現出了高度不確定的狀態，即表現出“風險社會”的特征。近些年來，貝克的觀點得到了學者們越來越多的認同。從西方到東方，現實迫使人們不得不承認這樣的事實：“世紀之交的人類社會面臨著一次次的陣痛，從東南亞金融危機、九一一事件，到伊拉克戰爭、SARS危機，這一連串打擊全球經濟、震撼全球社會，嚴重破壞我們生活秩序的事件，揭示了當前人類社會的發展模式所隱藏的巨大風險，我們處在一個危機四伏的‘風險社會’之中。”²“風險已經成為人們理解世界的無所不包的背景，它們所激發的警示營造出了一種無能力和癱瘓的氛圍。不管是無所作為還是要求過多，都會使世界面臨一系列難以克服的風險。”³

其實，早在貝克宣告風險社會到來之前，美國學者貝爾就已經宣告“后工業社會的來臨”了，但在幾十年后的今天，貝爾對于社會發展的“預測”仍舊是一項預測，而貝克的判斷則已成為人們必須接受的一項嚴肅的現實，而且正在理論探討中得到越來越多的映現。因之，風險社會的輪廓也就比后工業社會的輪廓顯得清晰了許多?；蛘哒f，后工業社會是率先以風險社會的形式呈現給我們的，是由于人類拒絕向后工業社會邁進而陷入的一種僵局，我們只有過了風險社會這道門欄，才能突破既有的所有社會建構對于我們的限制，真正進入后工業社會。所以，在當前的風險治理中，我們需要對“風險”的性質加以認識。

風險并非實際的危險，也并不必然導致危險，而只是意味著危險的某種可能。這是因為，與自然災害的危險性質相比，風險具有建構性。對此，貝克的表述是：“風險還不同于工業化時期以前人類所遭遇的各種自然災害，因為那些自然災害并非是人類的某些決策而導致的，而風險則肯定源于人們的重大決策，當然這些決策往往并不是由無數個體草率作出的，而是由整個專家組織、經濟集團或政治派別權衡利弊得失后所作出的?！?sup>4在這個意義上，風險乃是理性的產物，或者說，是理性的一個建構物，雖然它造成了實質上非理性的結果，顯示了理性的悖論。對于風險的建構性，亞當等人也指出，“風險不僅僅在技術應用的過程中被生產出來，而且在賦予意義的過程被生產出來，還會因對潛在危害、危險和威脅的技術敏感而被生產出來。為此，我們不能把風險作為一種外在之物來觀察——風險一定是建構的?！?sup>5

作為一種社會建構，風險在理論上總是可以解構的，因而它并不必然意味著危險。同時，由于這種建構性，“風險具有無限可再生性，因為在多元社會里我們能夠而且必須根據某些決策和觀點對決策作出評價，而風險則隨著這些決策和觀點而自我繁衍?！?sup>6簡單地說，如果沒有風險評估，人們將不會知道風險的存在，而只要這種風險沒有轉化成實際的危險，它就沒有危害，或等于沒有存在過；而只要做出了風險評估，并在某種程度上予以了公開，即使評估的結果顯示風險程度很低，也會在人們之間造成心理上的恐懼，從而可能催化風險的擴大與加速危機的爆發。因而，如果說在工業化過程中不確定性的增長是以代數級數為單位的話，那么，在今天，不確定性的增長則是以幾何級數為單位的。所以，工業社會雖然也具有不確定性的特征，它所擁有的卻只是一種低度不確定性，而風險社會則表現出了高度不確定性的性狀。

風險的建構性也造成了它的復雜性。這是因為，人的行為總是以決策的方式展開的，因而，如果決策成了風險的來源，就意味著人的行為本身成為了風險的來源，進而，要對風險進行歸因就變得極其復雜與困難了。邦斯發現了這種復雜性，他看到，“風險問題的特征是沒有確定的解決辦法；更確切地說，它們的特點是一種根本性的矛盾，這種矛盾可以通過可能性計算加以領會，但卻不能通過這種方法消除?！?sup>7也就是說，由于人類行為的非線性特征，通過線性的計算已經無法準確尋找出造成不確定性的成因了，反而可能由于計算錯誤而造成新的不確定性。這種可計算性的喪失在很大程度上肢解了科學與專家的權威，“在風險的界定中，科學對理性的壟斷被打破了。……關于風險，不存在什么專家?！?sup>8“人們在這種情境中如何行動已不再是專家所能決定的。專家在指出（或淡化）風險的同時也解除了他們自己的武裝，因為這些風險迫使每個人都為自己決策?！?sup>9隨著科學與專家權威的消逝，誰應當對風險負責的問題也變得懸而未決了起來，它所導致的結果是：“在風險時代，社會變成了一個實驗室，沒有人對實驗的結果負責。”¹⁰事實上，由于這場“實驗”的規模是如此的巨大，也沒有人能夠對它的結果負責。所以，盡管風險本身并不是危險，但風險社會卻越來越呈現出了危險社會的輪廓。

二、對傳統風險治理方式的挑戰

在工業社會，隨著不確定性在范圍上的擴大和程度上的提高，整個社會都進入了組織化的進程，而且，由于科學技術的進步，以工具理性為原則的官僚制組織迅速成長起來，并展現出很強的風險控制能力。如韋伯所說，官僚制組織以其技術上的優越性而得到了社會的普遍接受，并最終通過國家這一終極性組織而對所有社會風險予以了承擔。這就是國內學者劉挺所指出的：“現代社會的風險管理制度——對失業的救濟、對社會貧富分化進行再分配、對經濟危機所導致的社會后果進行控制、建立公共醫療制度對疾病進行救治、對各種災害進行預防和控制等，是建立在現代民族國家的基礎之上的，是以現代民族國家為壟斷性主體進行的。第二次世界大戰后在西方出現的福利國家制度和以前蘇聯為代表的社會主義國家實行的社會福利制度，將這種由國家管理風險的思想發展到了極致?！?sup>11換句話說，工業社會的風險治理方式在體制上是一種國家主義的治理方式。除了體制上的國家主義特征以外，工業社會的風險治理方式在運行機制上也有一個突出的特征，這就是它的專業化，一方面，表現為分工—協作的治理；另一方面，遵循專家治理的原則。當然，在實際的治理過程中，技術專家往往是與政治精英以分工—協作的方式一道承擔起治理任務的。

隨著風險社會的出現，工業社會的風險治理方式受到了挑戰。首先，在體制上，“工業社會發展到今天，已經開始出現以下兩種現象：一是人類已經出現了應付各種風險與威脅的有高度組織性的安全機構；二是這些風險與威脅對人類的沖擊似乎有一種越來越正?；内厔荩踔劣幸环N成為家常便飯的可能性，而且這兩種現象之間不可避免地存在著深刻矛盾，這種深刻的矛盾沖突正在一次又一次地呈現出周期性爆發的趨勢。”¹²如果說二戰后出現的福利國家與國家福利制度代表了國家主義風險治理方式的最高成就的話，那么，隨著福利國家與國家福利制度的紛紛崩潰，國家主義的風險治理方式越來越明顯地暴露出了它在風險社會面前的局限性。“由于現代風險的高度復雜性和廣泛影響性（波及每一個社會成員），因此風險治理的主體不能再像過去那樣僅由政府來承擔?！?sup>13甚至，根據貝克的看法，在不可預測風險的巨大壓力之下，國家及其政府已經從風險的治理者變成了一種“有組織的不負責任”者，如果繼續任由其壟斷風險治理的職能，勢必會使人類在風險社會中越陷越深。

有鑒于此，學者們在探討國家主義的風險治理方式的替代方案時，大多都贊同引入政府與各種社會組織間的合作機制，以防止出現這樣一種情況：由于政府的推卸責任而導致風險無人治理。國內一些學者更是結合中國改革開放的實踐經驗而提出了一種風險治理的“復合治理”模式。比如，張云昊就認為，“轉型風險所具有的復合性、潛在性、擴展性以及結構性與制度性等特征，要求我們在風險控制中必須充分發揮政府、企業、專家系統、社會組織和個人等各個主體的作用，根據自身的特性確定應對風險的策略和目標，以實現控制風險的復合治理?！?sup>14楊雪冬更是推導出了復合治理模式所應具有的五個基本特征，并就中國復合治理模式的建構，提出了不少建設性的意見。¹⁵

除了國家主義的治理體制以外，風險社會也對工業社會風險治理方式以及運行機制上的專業主義提出了挑戰。貝克看到，“在風險沖突中，政治家們不再能依賴科學專家。這是因為：第一，在不同的人和受影響的集團之間總是存在著矛盾的主張和觀點，他們對風險具有不同的定義。因此，就風險產生的知識沖突是專家的事。第二，專家僅僅能夠或多或少地提供關于可能性的一些不確定的事實信息，但是，永遠不能回答這個問題：哪種風險是可以接受的，哪種是不能接受的。第三，如果政治家采納科學的建議，他們就陷入錯誤、僵化和科學知識的不確定性之中。因此，風險社會的教訓是：政治和道德正在獲得——必須獲得！——替換科學論證的優先權?！?sup>16基于這種判斷，貝克認為，我們“必須依靠更多的民主，也就是說，必須依靠生產的可計算性、舉證風險生產時所需費用額度的再分配、風險生產者與風險評估者之間權力的分割、在有關技術選擇問題上的公開論爭?！?sup>17具體而言，“我的建議包括了兩個相互連結的原則：第一，實行權力分配；第二，營造一個公共領域。只有一個激烈的有說服力的以科學論斷武裝起來的公共領域才能夠將科學的精華從糟粕中分離出來，并且允許對技術進行指導的制度——即政治與法律——得以實施，從而爭取到其自身應該擁有的作出判斷與裁決的權力?！?sup>18

顯然，這是一種不同于工業社會議會民主的民主形式，貝克將其稱為“技術民主”或曰“生態民主”，他認為，隨著這一民主化進程的開啟，“意味著在政治層面上、法律層面上及公共生活層面上，政治家和社會公眾將會從技術權威所擁有的技術壟斷特權被逐漸分解的過程中分享到對技術權威進行懷疑和質詢的自由?！庇纱?，人們就能越過“技術統治時代的重重藩籬，最后沖破了由技術壟斷特權所牢牢筑起的城堡。”¹⁹就這樣，通過“技術民主”對專業主義的否定，貝克就在理論上一方面化解了“科學技術的不確定性”，另一方面又杜絕了“有組織的不負責任”的再次出現。

當然，貝克的意見以及一些其他學者的思考，只能算作是后工業化過程中風險治理的一些新的思路，而不能被看成通過風險治理走向后工業社會的有效處方。無論是針對工業社會風險治理方式體制上的國家主義特征而提出的復合治理模式，還是針對工業社會風險治理運行機制上的專業主義特征而提出的技術民主方案，在理論上，都還存在著許多有待澄清的問題，如復合治理中各治理主體間的復合結構與機制，技術民主中“去其糟粕、取其精華”的標準等。但是，就其不滿意于工業社會風險治理的方式并希望提出新的風險治理方案而言，是可取的探索。當前已經出現的關于風險治理的探討充分表明，工業社會的風險治理方式已經越來越不能滿足風險社會的治理需要了，我們需要立足于風險社會的現實，去尋求和發現新的治理方式，特別是需要確認風險治理的主體，通過全新的主體建構去實現風險治理。在思考這一問題的時候，我們注意到了任務型組織的價值，可以相信，近年來國內學者張康之等人對任務型組織的研究已經為我們發現了風險治理的主體，由任務型組織來承擔風險治理的使命，必將為人類的風險治理開拓出一個全新的局面。

三、任務型組織的出場

在工業社會的話語體系下，一提到組織，我們的頭腦中立馬就會映現出官僚制組織。的確，官僚制組織是工業社會中占據支配地位的一種組織形式，雖然它存在的基礎在20世紀后半期已經受到了動搖，以至于不斷有人發文宣告官僚制的衰落、終結與死亡，但直到今天，我們所身處其中的仍然是一個由官僚制組織構成的世界，我們所接觸到的幾乎所有組織理論也都只是官僚制組織所發出的不同聲音罷了。不過，盡管官僚制組織有著絕對的支配性地位，但在現代組織理論的譜系中，也有一些學者觀察到了一種不同于官僚制組織的“特殊組織”的存在。比如，在《官僚制內幕》中，唐斯就描述了這樣一種現象：“官僚組織或其中某個部門突然接到上級命令，去完成一件緊迫任務。該任務很復雜，需要新的研究與執行，需要許多資源，并且必須盡可能快地完成。……因此，為了完成這個任務，在官僚組織的正常運作之外，一個新的組織建立起來了。它整體看來，比原官僚組織要小得多，盡管它可能擁有許多成員，但這些成員具有比較突出的能力，比原官僚組織的一般成員更勝任工作，因為他們是為了這個任務而被特別挑選出來的。他們在一段時期內免于日常輪換，所以人員更替率很低。此外，它擁有足夠的專家和足夠的資源，它可以獨立于日常運作的命令鏈條。它被豁免了幾乎所有現存的控制、管制以及程序，并且可以自由創造它自己的控制、管制與程序。最后，它具有充分的優先權來使用資源，資源配置無須直接與正規部門中其他的資源使用者競爭?！?sup>20不過，出于當時所有組織都會走向官僚化的一般認識，唐斯認為，這種“特殊組織”最終也會失去其特殊性，“變得只不過是官僚組織的另一個組成部門而已，在規則、管制以及緩慢的決策程序中奮爭。”²¹

唐斯對于官僚制組織之外這種“特殊組織”的存在的觀察是準確的。我們知道，《官僚制內幕》出版于1967年，而1960年代正是官僚制組織從眾星捧月般的明珠變成眾矢之的的年代，無論私人部門還是公共部門，無論學界還是民間，都更多突出了官僚制組織的不足，而不再強調其“理想性”。在《官僚制內幕》中，唐斯雖然對官僚制組織表達了不滿，卻并未有取而代之的想法，而在同年發表的另一篇文章中，本尼斯則認為官僚制組織已經完全不能適應當時的現實——急劇而無法預計的變化；規模的大幅膨脹，以至于傳統的組織活動已不足于支持增長；由于現代技術的復雜性，今天的組織活動需要高度多元化與專業化的人員構成；對組織的人的方面的發現，要求將組織作為人的發展與自我實現的一種工具——，因而需要讓位于“未來的組織”了。²²在這樣的背景下，企業管理者與政府官員都開始尋找官僚制組織之外的行政途徑，“任務小組”則成了他們共同的選擇。以政府為例，美國政府在面臨特殊情況的時候經常會選擇成立Task Force——通常被意譯為“工作組”、“專案組”，其實直譯就是“任務小組”，而自肯尼迪政府以來，出于對正式官僚機構的不信任，設立Task Force以貫徹其政策目標成了白宮越來越頻繁的選擇，²³而且其所執行的政策層次也越來越高。

1981年，為了細化其“新聯邦主義”的施政綱領，里根成立了Task Force on Private Sector Initiatives，負責尋找私有化和公私合營的成功案例與制定推廣方案，并指定由副總統布什親自掛帥。1982年12月，根據成立時的規定，該Task Force自動解散。與Task Force on Private Sector Initiatives相比，今天的讀者應當更熟悉另一個Task Force，這就是由克林頓設立，其副總統戈爾掛帥的National Performance Review。盡管今天已經成為了“新公共管理”運動的實體性象征，但NPR最初也只是一個任務小組，其任務就是制定“重塑政府”的實施方案，根據規定，一旦方案出臺，NPR就應宣布解散。所以，NPR最初并沒有固定的工作人員，其人員都是從各部門或各州借調來的，通常只有3-6個月的任期。盡管為了確?！爸厮苷闭叩捻樌麍绦校肆诸D與戈爾延長了NPR的壽命，但其生存環境一直不穩定。直到克林頓第二個任期，出于為戈爾競選總統增添籌碼的需要，NPR才得到了某種常規化，²⁴似乎如唐斯所說的，變成了“官僚組織的另一個組成部門”。

如上可見，被唐斯稱為“特殊組織”的“任務小組”在20世紀后期以來的政府實踐中有著非常成熟的應用，成為了一種非常重要的行政手段，但在主流組織理論中，它卻沒有得到應有的重視，沒能獲得自己的一席之地。盡管西蒙與馬奇早在1950年代末就已經提出了“任務型組織”（task-oriented organization）的概念，但直到不久之前，這一概念背后的理論領地則仍然是一片荒蕪，甚至，由于沒人對它作出進一步的闡發，這一概念本身也早已被人們拋棄了，即使還有人在使用它，也往往只是不經意地使用。如果不是張康之等人在《任務型組織研究》中重新考證出了它的淵源，恐怕人們都不會知道西蒙與馬奇這兩位管理學大師還曾經有過這樣一個靈光一閃的時刻。

張康之等認為，傳統組織理論在組織分類的問題上有兩種基本取向：一種是功能取向，其代表人物是帕森斯；另一種則是規則取向，其代表人物為巴納德。在張康之等看來，這兩種取向都不是科學的組織分類，因為它們都沒有抓住組織存在的根本依據，這就是組織的任務。因此，對組織的科學分類應當從組織所承擔的任務出發，只有這樣才更合乎客觀性的原則。在張康之等看來，組織的任務大致分為兩類：一類是常規性的任務；另一類則是非常規性的任務。相應的，承擔常規性任務的組織可以被看作常規組織，承擔非常規性任務的組織則就是任務型組織。在這里，張康之等采納了西蒙與馬奇所提出的任務型組織的概念，認為它準確地表達出了唐斯所描述的特殊組織的基本特征，而又比特殊組織的概念更具有指向性，即它突出了使常規組織與任務型組織區別開來的“任務”：“一般說來，常規性任務是重復出現的，組織可以通過自己穩定的結構和程序來應對之，特別是在組織多次承擔這類常規性的任務之后，還可以生成穩定的行為模式以及文化心理結構，從而使組織表現出很高的效率。至于非常規任務，則是多種多樣的，每一項任務在出現的時候，都具有全新的面目，要想由一個穩定的組織去承擔起不同的任務，那是根本不可能的。所以，往往是每一項任務出現的時候，就設立一個相應的組織專門地去承擔起解決這項任務的職能。這樣一來，這一類組織就具有了一個突出的特征：因任務的出現而設立，又因任務的完成而解散。正是這一特征，構成了它與常規組織之間的根本性區別?！?sup>25

根據張康之等的分類，官僚制組織是一種典型的常規組織，或者說，是常規組織的典型形態，它雖然也因任務而生，但由于它所執行任務的常規性與可重復性，它卻得以在反復執行這一任務的過程中壟斷了完成該任務所需的各種資源，并將這些資源首先用于維持自己的存續，而不是完成其任務。所以，“一個官僚組織變得越成熟，它就越不可能死亡。這是因為，為了官僚組織的生存，它的領導人會改變組織的主要目的?！?sup>26由此才產生了所謂“帕森斯定律”與“彼得原理”，產生了日益臃腫的“行政國家”。任務型組織則不同，由于它所承擔的任務是一次性的和不可重復的，它對完成任務所需的各種資源的占用也是臨時性的，因而，它就不可能把自己的生存凌駕于組織任務的完成之上，不可能蛻變成一種自我生存型的組織。當然，任務型組織也可能轉化成常規組織，在常規組織主要采取了官僚制組織形式的時候，還可能轉化成官僚制組織，這種轉化的前提就是任務性質的變化，即原來的非常規性任務變成了常規性任務。以NPR來說，在成立之初，它所執行的也是一次性的任務，即研究“重塑政府”的實施方案，只是由于政治環境的變化，它才被賦予了定期發布政府機構績效評估報告的常規性任務，因而得到了某種常規化，而失去了其作為任務型組織的一些特征。但即便如此，NPR也不能被視為一個常規組織，因為它所執行的任務——出臺績效評估報告——本身雖然是可重復的，但由于政策環境的不穩定，這種任務仍然具有很強的不確定性，而不像招聘、培訓等內容一樣是所有組織都不可或缺的。在這個意義上，NPR可以視為一種“延展任務型組織”，²⁷它所承擔的任務雖然具有許多常規性任務的特征，卻顯然不屬于常規性任務，實際上，在一個較長的時間跨度上來看，“重塑政府”本身就只是克林頓政府這一特定總統任期內的一個一次性任務，因而，NPR雖然承擔起了延展性的任務，并在理論上可以持續存在下去，但它的本質則是任務型組織，所以，它的終結也屬于任務型組織的解散，而不屬于常規組織撤并的范疇。

總之，我們看到，任務型組織在20世紀后期以來的社會治理實踐中有著非常重要的應用，承擔起了常規組織所不具有的推動改革的重要功能，可以相信，在未來的政府改革中，任務型組織的這一功能將得到更充分的發揮。然而，當前人類已經進入了一個風險社會，風險的普遍存在使所有行動都具有了不確定性，改革也變得異常困難。雖然我們都知道，只有全面的改革才能幫助我們消除風險社會的根源，但在現實中，政治家與社會精英們卻大都不愿承擔改革的風險。所以，在今天的世界中，風險社會已經成為了社會變革的一大障礙，要推動根本性的社會變革，推動人類邁入后工業社會的歷史進程，我們首先必須尋找風險社會的有效治理方式，開展廣泛的風險治理，進而降低改革的風險。而在風險治理上，任務型組織恰恰有著獨到的“優越性”。

四、任務型組織在風險治理上的優越性

韋伯認為，與傳統支配組織相比，官僚制組織具有技術上的優越性，正是這種技術上的優越性賦予了它以某種理想性。但在風險面前，技術是不起作用的，甚至，技術的濫用本身就是風險社會的一大根源，因此，在風險社會中，官僚制組織的技術優越性失去了用武之地，任務型組織則由于其對一次性任務的敏銳而獲得了風險治理上的優越性。不過，盡管國內外許多學者都已認識到了風險社會對工業社會風險治理方式的挑戰，并提出了不少頗有針對性的應對方案，但他們對于風險治理的主體即官僚制組織卻都沒有表達任何的質疑。我們看到，所謂“復合治理”只不過是官僚制組織間的復合治理，而所謂“技術民主”也僅僅是對官僚制組織的技術壟斷與技術濫用進行監督與質詢意義上的民主。所以，這兩種方案其實都默認了官僚制組織在風險治理中的主體地位，在這個意義上，它們與工業社會傳統的風險治理方式并沒有根本上的區別。

如前所述，在一個運行良好的社會中，社會的組織化程度與它所具有的不確定性的程度之間存在某種正相關的關系，換句話說，提高社會的組織化程度往往是維持社會整體確定性的行之有效的方式。從工業化的歷史來看，工業化的過程也釋放出了大量的不確定性，但由于官僚制組織的普遍建立，工業社會變成了一個組織化的社會，并憑借其組織化的成就而維持了社會整體上的確定性；而在工業社會向后工業社會轉變的過程中，我們雖然也看到了社會組織化程度的不斷提高，但這個社會卻依然變成了風險社會，這說明了什么？是否作為風險治理主體的官僚制組織本身已經不能滿足風險治理的需要了？對于這個問題，我們同意《任務型組織研究》作者的觀點。

在張康之和熊炎看來，工業社會之所以會走到風險社會的境地，是因為它具有一種“中心—邊緣”的社會結構，“在工業社會的基本框架下，在現實和未來兩個向度上都存在著中心—邊緣結構，雖然中心和邊緣都會生產風險，但是，由邊緣生產的風險必然會由邊緣承擔，而中心所生產出來的風險則會被分配出去?！疾飚斚碌默F實，我們看到，大量的風險是由中心地帶生產出來的，然后這些風險又不斷地由中心向邊緣擴散，在世界范圍內，核泄漏、化工污染、轉基因食品的威脅以及經濟危機往往是超越地域、文化、民族、國家邊界的，而高風險帶來的高利潤卻被中心地帶所占有，邊緣地帶所剩下的就只是風險了。所以，要想改變這種狀況，唯一的出路就是打破現有的中心—邊緣結構。只有當人類在社會結構上實現了去中心化，才能真正合作應對風險，才不會讓一部分人替另一部分人無端地承擔風險?！?sup>28不過，想改變整個社會結構，牽涉到大量復雜的理論和現實問題，可能并不是短期內就可以實現的，“而在當前，我們能夠采取的一種應急性的社會措施，就是加強任務型組織的建設，把以往感性化的臨時性組織提升到理性化的任務型組織的水平，使其規范化、科學化和具有可操作性?！?sup>29

張康之等認為，“任何一個組織，無論它是否愿意，都要面對來自內部和外部兩個方面的不確定性的干擾。進一步講，組織本身就是為了應對不確定性而產生的。……但是，長期以來，人們對于如何應對不確定性的思考和實踐，總是集中在如何以確定性應對不確定性上。”³⁰這里所說的就是常規組織的情況，在張康之等看來，由于常規任務的常規性，常規組織也具有一種確定性思維，在處理任務時遵循著“以不變應萬變”的原則；而由于非常規任務的非常規性，任務型組織則形成了一種不確定性思維，在處理任務時遵循的是“以變應變”的原則：“如果說常規組織是一種以確定性應對不確定性、以簡單化應對復雜性的組織形態的話，那么，任務型組織則是以不確定性應對不確定性、以復雜性應對復雜性的組織形態?！?sup>31他們進一步指出，工業社會是一個具有低度不確定性的社會，非常規任務在組織治理中不具有顯著性，因而，常規組織不僅壟斷了常規任務的處理，也主導了非常規任務的處理，它不僅依照其確定性思維來維持社會的常態運行，也依照其確定性思維來治理風險，只是在以不變應萬變的治理方式失效的時候，才會考慮將風險治理的任務移交給任務型組織。由于工業社會的低度不確定性，常規組織以不變應萬變的治理方式通常都能起到良好的效果，因而，任務型組織并未獲得充分的發育，更無法與常規組織分庭抗禮。也就是說，工業社會的風險治理實際上主要是通過常規組織進行的。

然而，20世紀后期以來，隨著社會復雜性與不確定性的不斷增長，非常規任務開始大量涌現，在急劇增加的非常規任務面前，崇尚以不變應萬變的常規組織越來越顯出了它的遲鈍。當然，在處理非常規任務的長期實踐中，常規組織也發現了通過自身的調適即組織變革來迎合進而化解不確定性的辦法，但“從現實的組織運行來看，特別是在當前社會轉型的過程中，任何一個組織都將遇到非常規任務，而且非常規任務出現的頻次也越來越密集。如果常規組織因為非常規任務的出現而改變組織結構的話，就會陷入一個怪圈，即每遇到一次非常規任務，組織就可能面臨一次大的組織結構變革，就會因非常規任務而對整個組織的結構進行變革，就會影響到常規組織解決那些常規任務的組織優勢。”³²而如果常規組織失去了在解決常規任務上的優勢的話，就等于失去了它賴以存在的依據，所以，在具有高度不確定性的風險社會中，通過組織變革來維持常規組織在風險治理中的主導地位，實在是一項得不償失的選擇。

事實上，“組織所面對的環境，在不確定性和復雜性方面總是超出了組織所能完全把握的限度，……所以，意欲謀求具有普遍適應性的組織形式是不可能的。這就是迄今為止一切常規組織研究所共有的致命缺陷。”³³從現實的發展來看，“與以往任何一個時代相比，我們這個時代更突出了不確定性和復雜性的特征，而這一特征對管理的要求則把我們引向了任務型組織，要求我們通過任務型組織的研究去尋求應對方案?！?sup>34具體而言，“社會發展對組織所提出的新要求表現為：讓任務型組織在變動不居、迅速涌現的大量‘一次性任務’面前發揮更重要的作用。特別是進入21世紀，紛至沓來的‘突發性事件’、‘危機管理’等，都凸顯了任務型組織的功能，人類越來越意識到通過任務型組織這一形式去應對非常規任務是一項極為方便的選擇?！?sup>35也就是說，隨著風險社會的到來，以變應變的任務型組織應當取代以不變應萬變的常規組織，成為風險治理的新途徑。

無疑，對于常規組織在風險治理上的缺陷，人們是很容易表示贊同的，但是，對于任務型組織能否取代常規組織在風險治理上的地位，人們則不免會表示出懷疑：任務型組織在風險治理上的優越性果真達到了可以取代常規組織的程度了嗎？

經過與常規組織的比較，張康之等發現，任務型組織所以能夠以變應變，從而有效治理風險的所有秘密，都是蘊含在其不同于常規組織的平衡態結構的非平衡態的組織結構之中的。根據張康之等的分析，任務型組織的非平衡態結構具有以下三個特征：首先，它具有環境適應性或者說有機適應性；其次，它具有簡單靈活性；最后，它是一個動態的和開放的結構?！翱傊?，具有動態開放性結構的組織會隨時隨地利用外界環境的優勢來補充自己，更新自己。組織成員再也不需要墨守成規地去完成他們的工作，而是會充分發揮各自的創造精神，積極、適時地對組織內外作出回應。因為他們知道他們的價值是與組織任務的完成聯系在一起的。在這種開放的組織中，管理者的作用也不再是解決組織中的技術問題，而是致力于激發組織成員的責任意識、創新能力和合作意愿；不再是對常規組織的命令與專制的追求，而是適當、適時地將權力賦予事件的負責人?！?sup>36因此，具有非平衡態結構的任務型組織對于環境的變動有著高度的敏感與回應性。

基于這種非平衡態的組織結構，任務型組織還形成了一種彈性化的任務完成機制，使它能夠以變應變，這種機制具體表現為：“其一，任務型組織對環境保持一種不確定的思路，用動態的觀點去觀察和理解環境，把環境的變化作為自己下一步行動方案出臺的依據，更多的時候需要對環境的變化進行主動的預測，以使自己的行動具有很強的前瞻性。這是任務型組織運行的外在機制。其二，任務型組織努力促進組織成員崗位以及行為的靈活性。任務型組織成員需要很強的合作精神，成員之間的分工相對模糊，成員要對總體的任務負責，為了總體性任務的實現，需要成員隨時調整自己的工作崗位，隨時就相關問題進行磋商，這也是任務環境的要求。成員之間交流的經常性和合作意識，可以減少任務完成過程中信息的不完備性，從而盡量豐富任務發展的相關信息，以尋找相對完善的解決方案。”³⁷由此，在“行政行為”的層面上，任務型組織也比常規組織更具有彈性和靈活性，更能滿足解決一次性任務的需要。

根據貝克的看法，風險社會取消了科學與專家的權威，從而迫使每個人都必須替自己決策，基于這一判斷，貝克提出了技術民主的方案，試圖通過技術的民主化去化解由科學的不確定性與技術壟斷所造成的風險。然而，技術如何能夠民主化？一個沒有任何基因知識的普通人將如何質疑一位基因專家的決定？即使基因專家的決定本身存在風險，但對他的沒有任何科學依據的否定是否又會造成更大的風險呢？所以，技術民主的方案本身就是一種風險，它又如何能夠化解其他的風險？事實上，風險社會的形成比以往任何時候都更加突出了專家的重要性，沒有專家，我們將連風險識別都無法完成，更何談風險治理？但是，與常規治理不同，在風險治理中，專家不僅需要豐富的技術經驗，更需要擁有解決新問題的“智慧”。這是因為，任務型組織“所承擔的是‘一次性’的任務，對于解決這種任務來說，組織成員的智慧遠比經驗更重要。就具體的經驗而言，在任務型組織中是不可能出現的，也是派不上用場的。如果說有什么經驗的話，那也是在應對非常規任務的過程中形成的某種‘直覺’。這種直覺其實已經是任務型組織成員的智慧了”³⁸。

顯然，經驗是可以分等級的，所以，以職位等級制為基本內容的常規組織就成了技術專家壟斷治理的組織基礎。而智慧則是不可分等級的，甚至，與風險一樣，智慧的分布也具有隨機性，原本被視為庸人的組織成員的靈光一閃卻可以成為解決問題的關鍵。所以，常規組織總是無法使有智慧的成員處于重要的職位，而任務型組織卻恰恰具有這一優勢?！叭蝿招徒M織中的一切資源都是圍繞所要解決的任務而進行靈活配置的。……單就其權力結構來說，任務型組織不再表現為一種等級森嚴的職權結構，而是表現為開放、流動和互動的知識權力網絡。權力來源于知識，擁有知識也就意味著擁有相應的權力。”³⁹如果說官僚制組織用職位與權力的結合取代了農業社會的等級制組織中身份與權力的結合，進而開辟了工業社會的平等化、民主化道路的話，在風險治理的過程中，任務型組織則用知識與權力的結合取代了職位與權力的結合，從而開辟了后工業社會的網絡化、合作化的道路。當然，在這里，所謂知識并不是常識意義上的知識，而是智慧意義上的知識，只有具有智慧的知識才能開辟合作治理的多元途徑，才能將所有組織資源都最有效地集中到風險治理之上。隨著組織權力與知識/智慧的合一，任務型組織成了一種智慧的而不僅僅是理性的組織，當常規組織出于理性的考量而拒絕承擔風險治理風險的時候，任務型組織則憑借它對這種風險的充滿智慧的擔當而避免了人類社會走向徹底的沉淪。

就一個社會的運行而言，風險治理是對社會資源的最大消耗，正是由于這個原因，每一次風險的出現都可能使社會的發展速度減緩、停滯甚至倒退。唐斯已經指出，常規組織是一種“自我生存導向”的組織，它雖然也可以承擔特殊任務，進行風險治理，卻會把許多本應用于治理風險的資源消耗在自身的存續上，甚至在風險消除之后仍然占用著大量的社會資源，從而不利于其他風險的治理。任務型組織則不同。任務型組織是一種“任務導向”的組織，它“因任務而生，也因任務的完成而解散”，也就是說，隨著風險的消除，任務型組織會把它所臨時占用的社會資源重新投入社會，以便于應用到對其他風險的治理當中。由此，任務型組織就可以在完成風險治理的同時，去實現社會資源的優化配置。

正是由于有著以上的諸多優勢，20世紀后期以來，任務型組織在各國的風險治理實踐中已經得到了廣泛的應用。然而，由于常規組織不愿放棄其風險治理的主體地位，任務型組織的發育仍然不夠成熟，它在風險治理上的優越性也沒能獲得淋漓盡致的發揮。甚至，由于缺乏學術自覺，任務型組織在理論上仍然被大多數學者定位為一種“臨時社會”中的“臨時性組織”，⁴⁰進而阻礙了對其治理潛能的進一步開發。在這個意義上，我們需要加強關于任務型組織的研究，在當前已有的研究基礎上進一步發掘任務型組織的實踐潛能，使任務型組織的應用得到更完善的理論指導。假以時日，任務型組織必將成為風險治理的一條新途徑，甚至可以為人類社會的合作治理開拓出廣闊的實踐空間，如果真有這么一天的話，人類從根本上走出風險社會的希望將不再只是一種希望，人類對于后工業社會的預測也將不再只是一種預測了。

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（責任編輯：石本惠）