在新農村背景下統籌城鄉基礎設施建設

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〔摘要〕統籌城鄉基礎設施建設對新農村建設具有決定性意義。農村基礎設施建設總體發展滯后，現有基礎設施供給水平難以滿足生產和生活需要，已成為制約城鄉統籌發展，全面提升我國農業的國際競爭力、實現農村經濟可持續發展戰略的瓶頸，并嚴重影響農業現代化發展進程和社會主義新農村建設。必須加大農村基礎設施的建設力度，構建統籌城鄉的基礎設施建設體系。通過法律形式，規范農村基礎設施所有者、投資者、經營管理者與使用者的責權利和行為活動，建立以公有制為主，多種所有制與經營方式并存，資本型、實物型、價值型農村基礎設施有機結合的經營管理體制，充分調動各方面參與的積極性，增強管理的有效性。

〔關鍵詞〕新農村；城鄉統籌；基礎設施

〔中圖分類號〕F291.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2012）06-0025-05

一、新農村建設與統籌城鄉基礎設施建設的關系

建設社會主義新農村，是集經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設于一體的發展戰略，從各地實際出發、尊重農民意愿，扎實推進新農村建設，是解決“三農”問題，統籌城鄉發展的新目標。統籌城鄉發展，重要的是統籌城鄉基礎設施建設。基礎設施（Infrastructure）是為國民經濟正常運轉提供公共服務（Public Service）并保證其社會擴大再生產得以順利實現的各種物質技術條件的總和。其一，基礎設施是為公共經濟和生活提供服務的一種公共服務產品，而不是私人產品（Private Goods）；其二，基礎設施是社會擴大再生產所需的公共物質技術條件，即社會所有部門都需要的共同條件；其三，基礎設施是一國或地區國民經濟發展的充分條件和保障基礎；其四，基礎設施不僅包括有形的物質存在形式，也包括各種無形的公共條件。¹當前按照城鄉一體化的要求，統籌城鄉基礎設施建設即包括上述內容。具體而言，通過把農村基礎設施建設納入城市基礎設施建設總體規劃，以及交通設施、水利水電、通訊網絡等物質基礎設施建設，加快城鄉一體化的教育科研衛生醫保等社會服務設施建設，擴大基礎設施的服務范圍、領域和受益對象，推動城市基礎設施向農村延伸覆蓋，縮小城鄉差距，讓城鄉居民共享完善的基礎設施和服務。

1.新農村建設是統籌城鄉基礎設施建設的內在要求。在社會主義新農村建設中，統籌城鄉基礎設施建設特別是農村基礎設施建設是實現新農村“20字”目標的基本保證。第一，生產發展要求有良好的水利基礎設施和給排水網絡系統。加快水利基礎設施和給排水網絡建設是統籌城鄉基礎設施建設的重要內容。通過改善水利設施，大力推廣農業節水技術，積極發展旱作農業和牧草業，有利于不斷提高灌溉率。第二，提升農業綜合生產能力，要求有良好的土壤條件和不斷改善的土質。農村基礎設施建設的一個重要目的是增強土地資源的功能，改善動植物生長的外部條件。通過土壤改良，可以增強抗災能力；通過植樹造林，江河流域治理，加大河道生態防洪工程建設和對河流的綜合治理開發利用，能夠有效地調節氣候，保持水土防治風沙，改善生態環境，為農業綜合生產能力的提升創造一個適宜的生態環境，使農業防范災害的能力增強。第三，農民生活寬裕、鄉風文明、村容整潔和管理民主的新農村建設要求有完善配套的連接城鄉的交通設施、電力電網和信息網絡系統。按照基礎設施城鎮化、服務設施社區化的要求，需要加快農村基礎設施現代化進程。²通過著手實施以中心村（農村社區）和中心鎮為重點的農村基礎設施提升工程，以路網建設帶動商貿物流、農村客運、鄉村旅游等產業發展，使農民收入水平不斷提高，農民生活質量和鄉風民風有較大改善；通過電信、電力、給排水、環保設施和其他生產生活設施的全面改善，使農村的人居條件和人居環境不斷優化；通過借助各種信息資源和網絡平臺，使村務公開化、透明化，推進村級議事決策和行政管理決策民主化、制度化、科學化。第四，新農村建設要求統籌社會基礎設施建設。通過加大政府或社會公共部門對人力資本、財力資本等的投入，可以產生一個對社會資源的聚集、轉移效應，促進城鎮人才、資本等要素向農村的流動，優化資源配置，改善農村社會經濟發展所必需的社會條件，改善農村教育、科研和農技推廣等方面的基礎設施，促進農村科技教育發展，從根本上提高農業勞動者的素質，增強農村科技人員和管理者的技能才干，增強農民的民主管理意識。

2.統籌城鄉基礎設施建設對新農村建設具有決定性作用。統籌城鄉基礎設施建設是統籌城鄉社會經濟協調發展的重要內容，對農村城鎮化和社會主義新農村建設作用重大。第一，基礎設施是新農村建設的物質載體。基礎設施是支撐農村經濟發展和社會進步的重要物質基礎，是提高農民生活水平、改善農民生活質量的物質保證。長期以來，農村基礎設施落后，嚴重地制約了農村生產發展和生活水平的提高，影響了城鄉經濟社會的協調發展。相對而言，城市基礎設施建設發展較快，因此按照以城帶鄉，以工補農的理念，加強城市對農村基礎設施建設的扶持、投資和管理，推動城市基礎設施向農村延伸，是發展現代農業和增加農民收入的基礎工程、長效工程、民心工程。實踐證明，新農村建設在很大程度上取決于農村基礎設施建設。為使我國農業和農村社會經濟持續快速健康發展，必須充分發揮基礎設施的先導和決定性作用，把基礎設施作為農業生產各環節的先導性要素和物質載體，將產前、產中、產后的基礎設施建設統籌考慮，有利于加快農業產業化發展步伐，發展優質高產高效農業，為新農村建設奠定雄厚的物質基礎，培育新農村新的經濟增長點。第二，統籌城鄉基礎設施建設有利于降低新農村建設的成本和風險。城鄉一體化發展要求以城市理念改造農村，以工業理念發展農業，以居民理念轉化農民，在基礎設施建設方面隨著城鄉基礎設施的統一規劃，統一布局和統一推進，有利于加快對傳統農業的改造，解放和發展農村生產力，降低包括生產成本、運輸成本、儲藏成本、銷售成本、風險成本和決策成本在內的總生產成本，從而提高農業和農村經濟活動的經濟效率。第三，統籌城鄉基礎設施建設將推動新農村建設的進程。統籌城鄉交通道路、信息通訊和公共設施投資，一方面可以促進農村產業的專業化、市場化和社會化發展，有利于產業規模的聚集和結構的升級，促進經濟總量在空間上的整合，同時，還可以改善投資環境，吸引外資投入農村地區和農業領域，將社會其他部門的資源轉移到農業和農村中去，有利于發展外向型農業和創匯型農業；另一方面，能夠為農民提供更多獲得其他商品和服務的機會以及非農業就業機會，從而加快農村剩余勞動力轉移，拓寬農民的收入來源，提高農民的購買力，提升農民的消費水平。統籌城鄉的教育、醫療衛生保障體系和設施，可以使農村勞動者的健康狀況不斷得以改善，身體體質不斷增強，改變農民的生存和生活狀態，提高生活質量。同時可以使農民有更多的機會接受良好的教育和城市現代文明，成為有文化、懂技術、會經營的新型農民，從而推動城鎮化和新農村建設的進程。

二、統籌發展中農村基礎設施建設的困境

1.戰略規劃科學性欠缺。長期以來，我國社會經濟發展戰略片面追求工業化，以犧牲農業來支持工業的發展；在農業生產中又以粗放型經營為主，沒有把農村基礎設施放在優先發展的戰略地位加以統籌規劃。這就從根本上決定了農村基礎設施難以發揮其作為社會“先行資本”的功效，由此帶來的影響是：其一，農村基礎設施一直處于短缺運行狀態，當短缺瓶頸凸顯到一定程度，社會資源將被強制或非強制性地流入該部門，當短缺強度減緩到能為社會所承受時，資源又會轉移到社會其他高效率部門，因此不能保證農村基礎設施的投資效率。其二，由于資源短缺，農村基礎設施難以在一定時限內形成體系，只能對某些小規模的農村基礎設施加以建設，難以有效發揮農村基礎設施的物質基礎效應和規模效應。其三，在這種選擇性投資建設中，其戰略決策往往偏向于那些直接為工業生產經營活動服務的社會性基礎設施，在二元經濟社會結構中，農業生產領域往往難以享用已有的公共服務產品，致使社會共享資源僅為少部分有限的社會生產部門服務，難以充分發揮其使用效率，在現實中常常是設施短缺與大量設施閑置并存。³

2.布局缺乏合理性。戰略上的失當是一方面，而農村基礎設施布局上的不合理，也直接影響著設施效率的發揮和對自然災害的承載力。農村基礎設施建設作為一項復雜的系統工程，必須把各種不同功能和類型的子系統有機整合起來，構成完整的運行大系統，才能充分發揮整體功效，這是農村基礎設施布局中的一大關鍵點。目前從設施布局看，缺乏統籌規劃，設計也不盡科學。其一，重復布局，區位選擇偏差。基礎設施作為社會性公共產品，具有共享性，但由于受傳統條塊分割體制的影響，各自為政，導致設施“大而全”“小而全”，封閉運行，造成不必要的資源浪費或閑置。同時，許多農村基礎設施具有固定性，建成之后往往受空間區位制約，不易更改其服務范圍，降低了設施的利用率。其二，農村各類基礎設施之間關聯性較差，甚至相互矛盾，如農產品倉儲設施建設常常不考慮加工配套設施；科研設施建設中缺乏相配套的試驗基地，農業科技、教育和技術推廣往往自成系統，沒有形成一體化的有效運行機制。各種設施之間缺乏配套性和關聯性，難以充分發揮基礎設施的整體功效。有些設施甚至在功能運用上相互掣肘、相互矛盾。特別是在能源、水利和交通運輸等具有綜合性功能的設施方面表現更突出，協調性差。其三，設施結構比例不合理。主要是指各基礎設施相互之間或者相同功能設施內部的結構比例關系沒有處于最優狀態，如在農業科研開發和推廣中，往往重實驗室研究，輕技術推廣。近年來，我國每年約有7000項農業科技成果問世，但轉化率只有30%—40%，真正轉化為現實生產力的不到20%。在交通運輸業內部，以鐵路運輸為主，對其他運輸方式采用較少，且各種設施之間結構較松散，難以發揮最大效用。

3.農村基礎設施投資總量不足，壓力大。進入上世紀90年代以來，我國對設施建設投資盡管有了較大幅度的增長，但由于歷史上對農村基礎設施建設投入欠賬太多，設施陳舊老化問題嚴重，因此投資總量仍然不足，壓力大。2003-2010年，農業基本建設投資僅增加6270.85億元，年均僅增加783.86億元；而同期全國其他主要行業如“電力煤氣及水的生產和供應業”、“交通運輸倉儲和郵政業” 投資分別增加11717.3億元、23785.1億元，年均分別增加1464.7億元、2973.1億元，農業基本建設投資占全社會基本建設投資的比重一直很小。⁴長期以來的比重差距和低增幅無法從根本上解決農業基礎設施老化問題，盡管我們做了努力，但是，仍然存在許多問題：一是農業機械總動力不足；二是有效灌溉面積小；三是水庫總容量小。

4.缺乏資產經營管理，基礎設施抵御災害能力低。目前對農村基礎設施的管理主要是實物管理和設備管理，資產經營管理較薄弱，難以適應農村商品化、市場化發展要求。現有基礎設施多是無償供給、無償服務，無償消費；供給越多，需求缺口越大，造成設施投資效益低甚至是零效益，影響了擴大再生產的順利進行。與此同時，許多農村基礎設施年久失修嚴重，功能老化，配套設施未能跟上，土壤貧瘠化，水土流失加劇，水利設施有效灌溉能力下降，河道淤積，防洪排澇能力下降。特別是實行聯產承包責任制后，一些農田基本建設幾乎處在無人問津的狀態，保障能力下降，嚴重地影響了農業的可持續發展。

5.管理體制障礙未根本清除。農村基礎設施管理體制包括產權管理體制、投資管理體制、價格管理體制和營運管理體制等。改革開放30多年來，我國的經濟體制正在發生根本性變革，社會主義市場經濟體制逐步建立起來。但在新舊體制交替變化過程中，由于傳統體制的慣性作用，許多原有體制的弊病還未根本消除，其中重建農村基礎設施的產權制度和所有權制度成為重中之重。所有權主體意識不強，產權不明晰，資產閑置和流失嚴重，存量不清，投資流量被挪用和轉移常有發生，管理權限分散化。投資管理體制中存在的問題是投資的責、權、利不統一，財政、信貸職能不清，一些地方亂開發、亂立項、亂投資，缺乏投資效益。價格管理體制中存在的問題是，價格關系未理順，供給越多，虧損越大，財政補貼負擔越重；同時，亂定價、亂收費、亂攤派現象仍然屢禁不止。營運管理體制中存在的主要問題是各種責任制名不符實。導致這種狀況的原因主要是許多農村基礎設施管理受計劃經濟體制影響很深，還未走上產業化、企業化之路，沒有遵循產業發展規律和市場經濟規律，有的甚至被作為一項社會福利事業對待。農村基礎設施管理部門必須考慮如何依據市場經濟法則來運作，同時又能充分體現基礎設施所特有的公共服務產品的特性，這是農村基礎設施經營管理體制改革亟待解決的重要問題。

三、城鄉統籌的基礎設施建設體系構建思路

1.在統籌發展中樹立農村基礎設施建設先行的意識。僅僅認識到農業基礎設施的諸多直接功能和作用是不夠的，在新農村建設過程中，還必須深刻領會到：其一，農村基礎設施不止是農業生產的物質技術手段，更重要的是保證社會總產品擴大再生產得以順利實現的重要物質保障，是增強抗災能力、發展農村經濟的“基礎工程”；其二，基礎設施是一個國家或地區社會經濟賴以發展的“先行資本”；其三，不僅基礎設施是一個國家綜合性的產業部門，而且農村基礎設施同樣也是社會經濟結構中一個重要的綜合性部門；其四，農村基礎設施的現代化、可持續化是農業現代化和可持續發展的主要內容與主要構成要素，農業現代化就是不斷地運用現代物質技術手段改造傳統農業，裝備農業，運用現代管理方法調整和完善農業生產關系，運用現代知識結構提升農業生產經營和管理者的素質；其五，農村基礎設施作為基礎設施的一個子系統，雖然具有基礎設施的一般特性，但是在測算和評價農村基礎設施對農業生產的貢獻率時應充分認識其特殊性。

2.統籌規劃，合理布局，制定符合城鄉一體化的基礎設施發展戰略。在提高對農村基礎設施認識的基礎上，通過對原有農村基礎設施發展戰略的修訂調整，制定符合城鄉一體化的發展戰略，針對目前基礎設施滯后于“直接生產性活動”（DPA）程度較大的實際，許多地方暫緩放慢了DPA的發展速度，把現有社會資源最大限度地投入基礎設施部門，如通過“突擊式”發展，以促進基礎設施建設的快速發展，填補空缺點。當基礎設施大致與DPA發展需求相適應時，再實施同步發展戰略。我國農業基礎設施與工業和城市的基礎設施發展相比較明顯滯后，本應當加大其發展力度，但是由于目前我國正處在工業化和城市化大力推進階段，在此要求農業基礎設施更為“先行一步”有實際困難。從我國二元經濟結構的現狀和基礎設施的公共性特征出發，通過合理布局，可以優先發展城鄉社會共享型基礎設施，極力擴大基礎設施的服務對象、服務范圍和領域，讓農民分享工業和城市基礎設施，使基礎設施成為溝通城鄉關系、實現城鄉統籌的紐帶。

3.拓寬城鄉基礎設施建設投資渠道，加大對農村基礎設施建設的投資力度。長期以來，我國農村基礎設施投資水平不高，除了社會經濟發展戰略向工業和城市傾斜等主要原因外，投資來源渠道過于單一也是重要影響因素。從目前看，城鄉基礎設施投資渠道逐漸走向多樣化，有政府和集體投資，銀行貸款、捐贈等形式，這些投資渠道實際上體現出國家、集體、個人三結合的投資格局。具體言之，在投資中要明確各投資主體的投資范圍和投資責任，以保持城鄉基礎設施建設應有的投資力度。其一，國家應增加投資比重，把對農業基礎設施建設投資比重提高到總投資的15%以上，并且承擔大中型農業基礎設施的建設。其二，在加大農村基礎設施投資總量的同時，降低投資成本，壓縮投資周期，優化投資結構，提高資源配置效率和投資收益，提高工程項目的科技含量和技術水平，強化服務功能。其三，繼續實施誰投資誰受益的政策，以充分發揮農村集體和農民個人投資基礎設施建設的積極性。

4.確定城鄉基礎設施發展的重點。由于資源和生產要素的制約，現實中不可能同時發展所有的基礎設施，雖然許多設施短缺，甚至缺口很大，但還是應當走選擇性發展之路。從目前看應著重發展的農村基礎設施有：第一，農村交通運輸和通訊設施。全面建設小康社會一個很重要的標志是要實現村村通公路，同時通訊設施建設要以縣城和小城鎮為中心，向周邊廣大農村地區輻射，構建覆蓋面廣闊的通訊網絡，并提高通訊質量和水平。第二，農田水利設施。當前應建設好一批骨干水源工程，抓好大灌區配套改造工程，加快“病險水利工程”治理，大力發展鄉鎮和農村供水，繼續搞好群眾性農用水利基本建設。第三，農村能源設施。以電力為例，必須建設和完善大型輸變電、供電網絡，提高輸、供電質量和水平，全面啟動和完成新一輪農村電網改造，逐步實現農村水、電及電氣化達標。隨著農村經濟的商品化、市場化和農村三大產業發展的加快，隨著農民消費水平的不斷提高，農村能源的需求量必會越來越大。第四，農科教基礎設施。目前發達國家80%的農業收益來源于先進的科學技術，要使科技對我國農業增長的貢獻率在21世紀前20年達到50%，本世紀中期達到70%-80%，各地農業管理和技術部門必須加大對農科教基礎設施建設，包括科研機構、儀器設備、基礎教育設施和職業技術學校等“軟件”與“硬件”設施建設。

5.統籌城鄉信息網絡資源，擴大農村信息網絡覆蓋面。首先，當務之急是進一步加強對農村信息網絡基礎設施體系的投入，把農村信息化納入整個基礎設施建設體系中，在農村節水灌溉、人畜飲水、農村水電、農村沼氣、鄉村道路、草場圍欄等農村基礎設施體系“六小工程”的基礎上，增加農村信息化，成為“七小工程”。整合城鄉信息網絡資源，構建城鄉共建平臺，健全農村信息服務體系，推進農村信息化示范工程和農村商務信息服務工程建設，積極探索信息服務進村入戶的途徑和辦法，健全農業信息收集和發布制度，為農民和企業提供及時有效的信息服務。其次，加強農村信息化的統一領導。從中央到地方，各級政府的涉農部門有10多個，而農業信息網絡本身涉及農業生產、流通、銷售、加工的各個方面，各級政府應從實際出發加強對農業信息化的統一領導，特別是省市一級政府有責任把涉農部門的各種信息化資源整合好，強化管理，統籌規劃，實現城鄉信息網絡資源共享，以城市信息化帶動農村信息化；同時適應社會主義新農村建設的需求，統一農村信息網絡規劃和建設，統一農村信息資源體系的開發和管理，統一農村信息員的培訓和管理。⁵再次，建立農業信息技術人才培養體系。一方面，需要加快農村地區的教育建設，加快對農民科學知識的普及和開展信息化技能培訓；另一方面可以定期從城市引入一批科技人才，推動農村農業信息網絡建設，最終通過建立健全農村信息技術人才培養體系，強化農村信息化隊伍建設。

6.建立健全農村基礎設施經營管理體制，實現管理增效。通過改革，其一，對于競爭性、經營性基礎設施逐步按照公司制的運作方式，企業自主經營、自負盈虧，建立現代企業制度。其二，對非經營性或非競爭性基礎設施實行以價值管理為主、實物管理為輔的體制，這部分設施雖然以社會效益為主，投資經費主要由財稅負擔，但也要體現經濟效益，實現資產的保值。其三，對于所有小型農村基礎設施，通過采取合作制、股份合作制等資產組織經營形式，明晰產權和責權利，實施價值化和資本化管理，實現資本的保值增值。第四，建立和完善農村基礎設施的法律保障制度。

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（責任編輯：張琦）