統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中基本公共服務(wù)均等化研究







〔摘要〕促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是破解城鄉(xiāng)二元難題的出發(fā)點(diǎn)，也是推進(jìn)新型工業(yè)化和城市化的著力點(diǎn)，同時(shí)也是促進(jìn)社會(huì)公平的歸著點(diǎn)。本文以四川省成都市為案例，分析成都市在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的有機(jī)銜接，創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給機(jī)制，制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等方面的創(chuàng)新探索，提煉出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化必須以民生需求為導(dǎo)向、以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)、以制度配套為關(guān)鍵、以民主參與為手段、以質(zhì)量控制為保障的基本經(jīng)驗(yàn)與啟示。

〔關(guān)鍵詞〕統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；基本公共服務(wù)；均等化；成都 

〔中圖分類號(hào)〕D035.3〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2012）06-0033-08

目前我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重短缺，公共產(chǎn)品質(zhì)量不高，基本公共服務(wù)體系不完善等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使農(nóng)民既缺失參與現(xiàn)代化進(jìn)程的起點(diǎn)公平，同時(shí)也缺失共享改革發(fā)展成果的機(jī)會(huì)公平。這不僅加大了城鄉(xiāng)差距與貧富差距，也是加劇城鄉(xiāng)社會(huì)矛盾，誘發(fā)群體性事件沖突的重要原因。2012年7月頒布的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系十二五規(guī)劃》明確提出“十二五”時(shí)期我國(guó)基本公共服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)是：“覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系逐步完善，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化取得明顯進(jìn)展；到2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)時(shí)，基本公共服務(wù)體系比較健全，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距明顯縮小，爭(zhēng)取基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。”①這表明城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的現(xiàn)實(shí)難題上升為國(guó)家層面的制度目標(biāo)。

一、和諧發(fā)展促公平：基本公共服務(wù)均等化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的內(nèi)在邏輯

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中，基本公共服務(wù)的均等化主要指城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在資源配置、供給機(jī)制等方面的一體化，通過(guò)構(gòu)建農(nóng)民享有起點(diǎn)公平與機(jī)會(huì)公平的基本公共服務(wù)體制和機(jī)制，保障農(nóng)民享受與城市居民平等的社會(huì)福利權(quán)利和同質(zhì)化的基本公共服務(wù)質(zhì)量。由此可以看出，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化既是破解城鄉(xiāng)二元難題的出發(fā)點(diǎn)，也是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中加快新型工業(yè)化和新型城市化的著力點(diǎn)，更是統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)，以改善“民生”促進(jìn)社會(huì)公平的歸著點(diǎn)。

1.基本公共服務(wù)均等化是破解城鄉(xiāng)二元難題的出發(fā)點(diǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，人們習(xí)慣于把我國(guó)城鄉(xiāng)二元分離結(jié)構(gòu)過(guò)多歸因于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平導(dǎo)致的收入分配差距，忽視了農(nóng)村基本公共服務(wù)嚴(yán)重短缺對(duì)城鄉(xiāng)貧富差距的推波助瀾作用。比如：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，不僅嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展空間與市場(chǎng)環(huán)境，也導(dǎo)致了農(nóng)村抵御自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力弱和農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入過(guò)低。農(nóng)村基礎(chǔ)教育的薄弱，直接影響農(nóng)村人力資源結(jié)構(gòu)與質(zhì)量，導(dǎo)致農(nóng)民公平受教育權(quán)的短缺和工資性收入偏低。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2011年，我國(guó)農(nóng)村居民人均純收入6977元，比上年增長(zhǎng)17.9%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng)11.4%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21810元，比上年增長(zhǎng)14.1%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng)8.4%。城鄉(xiāng)人均純收入之比為3.13∶1①。有學(xué)者認(rèn)為，目前的城鄉(xiāng)人均收入比并未把實(shí)際上存在的城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面的差距考慮在內(nèi)，若把義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，據(jù)初步估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距的影響度在30%-40%左右。¹實(shí)際上，農(nóng)村地區(qū)的新增貧困人口中，50%以上都與疾病、失業(yè)、失學(xué)有關(guān)。這表明城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在資源配置、供給能力及服務(wù)水平等方面存在的較大差距是加劇城鄉(xiāng)分化的重要因素。因此要破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的失衡和城市與農(nóng)村收入分配的失衡，都應(yīng)該以促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，通過(guò)保障農(nóng)民的基本公共服務(wù)權(quán)利縮小城鄉(xiāng)收入差距。

2.基本公共服務(wù)均等化是推進(jìn)“兩化”互動(dòng)的著力點(diǎn)

中國(guó)三十多年改革開放的經(jīng)驗(yàn)證明，新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力，也是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要路徑依賴。然而，一些地區(qū)在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中片面強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)導(dǎo)向，通過(guò)加速工業(yè)化帶動(dòng)商業(yè)繁榮和城市升值，進(jìn)而通過(guò)商品房和征地制度獲得稅費(fèi)收入之外的土地收入，再投入工業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種做法一方面推動(dòng)了生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)的快速集聚，但也導(dǎo)致了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化長(zhǎng)期不同步、嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，尤其是城鄉(xiāng)脫節(jié)、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民基本公共服務(wù)和社會(huì)保障權(quán)長(zhǎng)期被忽略。隨著越來(lái)越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，從而衍生出農(nóng)民工融入城市的諸多問(wèn)題。

同時(shí)，推動(dòng)新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的前提是土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，這就需要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。然而，農(nóng)村土地不僅是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素，同時(shí)還承載著農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療等多種社會(huì)保障功能。農(nóng)民失去土地，不僅意味著失去了一個(gè)穩(wěn)定又可靠的謀生渠道，同時(shí)也失去了負(fù)載在土地中的一系列社會(huì)保障權(quán)利。一些地方政府進(jìn)行的“土地?fù)Q社保”的嘗試，加重了農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)后社會(huì)保障權(quán)流失的擔(dān)心和憂慮，從而不敢或不愿意流轉(zhuǎn)土地。據(jù)中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院對(duì)29個(gè)省700多個(gè)農(nóng)戶調(diào)查表明，有62.2%的農(nóng)戶不支持“土地?fù)Q社保”。²這就要求在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)中，不僅要考慮如何使農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)增收，保障農(nóng)民的土地物權(quán)和收益權(quán)；也要充分考慮將目前農(nóng)村土地承載的社會(huì)保障功能轉(zhuǎn)移為農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利，健全農(nóng)村基本公共服務(wù)與社會(huì)保障制度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障由依賴土地為重心轉(zhuǎn)向以基本公共服務(wù)為重心，構(gòu)筑保障農(nóng)民基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的基線。

3.基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)社會(huì)公平的歸著點(diǎn)

目前我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)模和水平的巨大差距，使農(nóng)民不能享受與城市市民同質(zhì)化的基本公共服務(wù)，農(nóng)村的社會(huì)福利權(quán)利缺失，嚴(yán)重制約了廣大農(nóng)民的發(fā)展能力與發(fā)展機(jī)會(huì)，成為影響社會(huì)公正與和諧穩(wěn)定的突出問(wèn)題。

一是進(jìn)城農(nóng)民工被排斥在城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)與社會(huì)保障體系之外，在就業(yè)、住房、醫(yī)療、子女受教育等方面享受不到與城市居民同等的待遇，其生存和發(fā)展權(quán)受到損害。二是農(nóng)村基礎(chǔ)教育水平低，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足，辦學(xué)條件差，師資水平低等現(xiàn)象仍然存在，教育的非均衡發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)民子女不能享受公平的教育權(quán)，影響了農(nóng)村人力資本的起點(diǎn)公平與機(jī)會(huì)公平；三是農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)資源短缺，農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的供給、籌資和農(nóng)民健康都與城市存在較大距離，城鄉(xiāng)居民健康權(quán)的不公平問(wèn)題凸顯。四是農(nóng)村社保體系脆弱，現(xiàn)有最低生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度等存在覆蓋面窄、標(biāo)準(zhǔn)低、資金籌集渠道單一、農(nóng)民個(gè)體負(fù)擔(dān)重、基金管理效率不高等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不能有效發(fā)揮減少農(nóng)民市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、生活風(fēng)險(xiǎn)的作用。五是農(nóng)民失業(yè)救濟(jì)與就業(yè)援助力度不夠。失地農(nóng)民多數(shù)文化程度低、職業(yè)技能欠缺，加之征地后可供轉(zhuǎn)移就業(yè)的崗位不足，以及政府的就業(yè)援助與失業(yè)救濟(jì)體系不完善，使土地流轉(zhuǎn)后失地農(nóng)民的就業(yè)意愿與就業(yè)機(jī)會(huì)嚴(yán)重脫節(jié)，面臨就業(yè)歧視和失業(yè)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。

因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不僅要重視發(fā)展的規(guī)模與效率，更要高度關(guān)注發(fā)展的公平與質(zhì)量問(wèn)題。這就需要我們把建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為基本的“民生”問(wèn)題，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的利益分享機(jī)制，讓農(nóng)民共享統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成果，以發(fā)展保民生，以民生促公平。

二、開拓實(shí)踐求創(chuàng)新：成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主要舉措

四川省成都市是國(guó)務(wù)院確定的西南地區(qū)科技、商貿(mào)、金融中心和交通、通信樞紐，轄9區(qū)4市6縣，1.24萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?407.08萬(wàn)，其中農(nóng)村人口占63%，是典型的大城市帶大農(nóng)村的城鄉(xiāng)格局。2003年，成都市正式?jīng)Q定全面啟動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革實(shí)踐，2006年1月正式確立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、‘四位一體’科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略”， 2007年6月，成都市正式獲批全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，2009年底，在多年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展基礎(chǔ)上，成都市借鑒埃比尼澤·霍華德埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard，1850-1928），是20世紀(jì)英國(guó)著名社會(huì)活動(dòng)家和城市規(guī)劃專家。針對(duì)當(dāng)時(shí)大批農(nóng)民流入城市，造成城市膨脹和生活條件惡化，于1898年出版《明日：一條通往真正改革的和平道路》一書，提出建設(shè)新型城市的方案。1902年修訂再版，更名為《明日的田園城市》。他認(rèn)為應(yīng)該建設(shè)一種兼有城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點(diǎn)的理想城市，即“田園城市”。田園城市“自然之美、社會(huì)公正、城鄉(xiāng)一體”的理念，確立了“建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)。

成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體戰(zhàn)略主要體現(xiàn)為：以還權(quán)賦能為核心，以經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、管理民主化、社會(huì)公平化為取向，以健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、完善基層治理機(jī)制和促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為主要內(nèi)容。其中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，既是成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的四大基礎(chǔ)工程之一，也落實(shí)在六個(gè)一體化之中，貫穿于成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的全過(guò)程。具體措施如下：

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的有機(jī)銜接

成都市圍繞基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障等基本“民生”問(wèn)題，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的有機(jī)銜接，逐步走向一體化。

第一，建立城鄉(xiāng)并軌的基礎(chǔ)教育均等化制度。教育為民生之基，公民能否享受平等的受教育權(quán)，不僅影響起點(diǎn)公平，也會(huì)影響其發(fā)展的機(jī)會(huì)公平。從2003年開始，成都市將推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化發(fā)展作為突破點(diǎn)，開啟了城鄉(xiāng)教育一體化的探索，2007年，成都被確定為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，提出要用“全域成都”的理念推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡化，并且針對(duì)基礎(chǔ)教育發(fā)展的核心環(huán)節(jié)，具體提出了城鄉(xiāng)基本教育均衡發(fā)展的六個(gè)一體化目標(biāo)。即城鄉(xiāng)教育規(guī)劃一體化、辦學(xué)條件一體化、教師配置一體化、教學(xué)質(zhì)量一體化、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)一體化、教育經(jīng)費(fèi)一體化。

一是建立市域統(tǒng)籌的教育公共政策體系中共成都市委辦公廳、成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《市教育局關(guān)于擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面提升城鄉(xiāng)教育服務(wù)水平的若干意見(jiàn)》的通知 （成委辦[2009]12號(hào)）；成都市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教育局關(guān)于做好2010年外來(lái)務(wù)工就業(yè)農(nóng)村勞動(dòng)者子女接受義務(wù)教育具體工作意見(jiàn)的通知（成辦發(fā)〔2010〕34號(hào)）；中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于印發(fā)《成都市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的通知 （成委發(fā)[2011]10）；《成都市教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》 （成府發(fā)〔2011〕45號(hào) ） ；進(jìn)一步深化區(qū)（市）縣域內(nèi)公共教育資源均衡配置的意見(jiàn) （成辦發(fā)〔2012〕35號(hào)）。。成都市政府科學(xué)制定了城鄉(xiāng)中小學(xué)布局規(guī)劃，統(tǒng)籌改善城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件和技術(shù)裝備； 通過(guò)開展名校下鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)幫扶、百校結(jié)對(duì)、師徒牽手、網(wǎng)絡(luò)全域覆蓋等活動(dòng)建立“以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動(dòng)”的機(jī)制，引導(dǎo)城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村流動(dòng)，提升農(nóng)村教育的質(zhì)量和水平；針對(duì)農(nóng)村中小學(xué)優(yōu)質(zhì)師資短缺的現(xiàn)實(shí)，加大政策激勵(lì)推動(dòng)城市教師向農(nóng)村流動(dòng)，實(shí)施中小學(xué)校長(zhǎng)定期交流輪換制度，選派100名城區(qū)學(xué)校校長(zhǎng)到農(nóng)村學(xué)校任職，市級(jí)財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)目標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)；實(shí)施中小學(xué)教師定期支教制度：從城區(qū)學(xué)校選派1%的教師到農(nóng)村學(xué)校定期服務(wù)，并把支教一年以上作為晉升高級(jí)職稱的必要條件；實(shí)施名校集團(tuán)定期交流制度：名校集團(tuán)龍頭學(xué)校與成員學(xué)校之間、城鄉(xiāng)結(jié)對(duì)學(xué)校之間按一定比例，統(tǒng)籌干部教師相互交流。

二是建立市域統(tǒng)籌的教育公共財(cái)政體制。通過(guò)完善“四級(jí)”政府對(duì)義務(wù)教育保障機(jī)制，依法提高農(nóng)村義務(wù)教育投入的保障程度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政教育撥款的“三個(gè)增長(zhǎng)”。同時(shí)合理調(diào)整教育財(cái)政撥款結(jié)構(gòu)，加大對(duì)義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育傾斜，2009年，全市基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)總投入約129.3億元，其中，農(nóng)村教育投入74.4億元，占全市基礎(chǔ)教育總投入的57.5%；同時(shí)也加大了市級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村教育轉(zhuǎn)移支付的力度，2009年，用于農(nóng)村教育轉(zhuǎn)移支付資金18.7億，占同年市級(jí)教育投入的59.52%。

三是建立市域統(tǒng)籌的教育公共服務(wù)體系。構(gòu)建了政府為主體，社會(huì)廣泛參與的教育資助體系，2009年，市級(jí)籌資資助困難學(xué)生共9.3萬(wàn)人次，資助總額4645萬(wàn)元。構(gòu)建“農(nóng)村中小學(xué)遠(yuǎn)程教育”公共服務(wù)體系、進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育”公共服務(wù)體系和“農(nóng)村留守兒童教育與管理”公共服務(wù)體系，2009年，全市接受義務(wù)教育的進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)村勞動(dòng)者子女18.6萬(wàn)人，其中在中心城區(qū)就讀的12.9萬(wàn)人，占中心城區(qū)義務(wù)教育段在校生總數(shù)的34.96%，全市“留守學(xué)生”約8.7萬(wàn)人，其中在校寄宿的約2.2萬(wàn)人。

上述改革措施，保障了成都市城鄉(xiāng)義務(wù)教育在經(jīng)費(fèi)投入、師資配置、教育裝備、教育質(zhì)量等方面都走向均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)。2009年4月，成都成為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)，2009年11月，成都成為全國(guó)教育均衡發(fā)展先進(jìn)城市。

第二，建立城鄉(xiāng)并軌的衛(wèi)生服務(wù)均等化制度。促進(jìn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，難點(diǎn)在農(nóng)村衛(wèi)生資源的短缺，重點(diǎn)在提升農(nóng)村公共衛(wèi)生水平。成都市連續(xù)出臺(tái)了一系列改善農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的政策《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的意見(jiàn)》（成委發(fā)（2007）23號(hào)）；《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院規(guī)范化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（成府發(fā)〔2007〕80號(hào)）。，把健全農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系作為提升農(nóng)村公共衛(wèi)生水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。2009年，進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院規(guī)范化建設(shè)，238個(gè)公立衛(wèi)生院和2396個(gè)村衛(wèi)生站基本實(shí)現(xiàn)了房屋、設(shè)備、人員、技術(shù)、管理五配套，并將城市社區(qū)衛(wèi)生 “六位一體” 服務(wù)職能和服務(wù)模式延伸到農(nóng)村，達(dá)到醫(yī)療與預(yù)防結(jié)合的目的，形成具有成都特色的農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)。截至2009年底，建立全市農(nóng)村居民健康檔案167萬(wàn)份、慢性病管理15.79萬(wàn)人次、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院總服務(wù)量909萬(wàn)人次。

二是完善農(nóng)村醫(yī)療人員隊(duì)伍建設(shè)。針對(duì)農(nóng)村專業(yè)醫(yī)療人員缺乏，業(yè)務(wù)水平不夠的現(xiàn)實(shí)，采取定向培養(yǎng)、強(qiáng)化培訓(xùn)、醫(yī)師招聘等多種方式完善農(nóng)村醫(yī)療人員的隊(duì)伍。并且進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)邊遠(yuǎn)困難地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生站的技術(shù)支持與援助，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化、基本醫(yī)療服務(wù)同質(zhì)化。繼續(xù)實(shí)施“萬(wàn)名醫(yī)師支援農(nóng)村”工程，全市共派出醫(yī)療隊(duì)703支、開展義診22萬(wàn)余人次、接受咨詢5萬(wàn)余人次。

三是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源的共享。2007年，成都市衛(wèi)生局制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作的實(shí)施方案》，將城市社區(qū)衛(wèi)生“六位一體”服務(wù)職能和服務(wù)模式延伸到農(nóng)村，將五城區(qū)的二級(jí)以下醫(yī)院逐步整體轉(zhuǎn)型為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，打造城鎮(zhèn)社區(qū)15分鐘健康服務(wù)圈。2009年實(shí)現(xiàn)了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)各街辦全覆蓋，基本完成全市疾病預(yù)防控制體系建設(shè)，達(dá)到了醫(yī)療與預(yù)防結(jié)合的目的。同時(shí)，在全省率先建立基層衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督協(xié)管員制度，建成了市、縣、鄉(xiāng)（街辦）衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系。

第三，建立城鄉(xiāng)并軌的社會(huì)保障制度。當(dāng)前社會(huì)保障制度問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于相關(guān)制度的城鄉(xiāng)分割與群體分割，并由此帶來(lái)公共資源配置失衡。成都市采取了積極的措施加以解決，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)并軌，基本消除了“碎片化”現(xiàn)象。

一是建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助體系。成都市于2004年以來(lái)多次出臺(tái)政策《成都市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施意見(jiàn)》（成府發(fā)〔2004〕86號(hào)）、《成都市委、市政府關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)救助體系的意見(jiàn)》（成委發(fā)〔2005〕34號(hào)）、成都市民政局等《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村醫(yī)療救助工作的實(shí)施意見(jiàn)》（成民發(fā)〔2007〕68號(hào)）、《成都市人民政府關(guān)于發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》（成府發(fā)〔2010〕35號(hào)），按照城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)分類、不重不漏、高效快捷的社會(huì)救助體系建設(shè)目標(biāo)，確定了11項(xiàng)救助內(nèi)容，形成了以最低生活保障為核心、以社會(huì)救助信息平臺(tái)為依托的立體式綜合型社會(huì)救助體系，實(shí)現(xiàn)了救助目標(biāo)城鄉(xiāng)全覆蓋、救助標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)整合和城鄉(xiāng)、群體平等。

二是建立城鄉(xiāng)一體的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。從2003年起，成都市開始探索解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中本市失地農(nóng)民和外來(lái)農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋問(wèn)題，2004年，實(shí)行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)與失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)的整合；2007年，實(shí)行城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度體系的合并和優(yōu)化；2008年11月，成都市出臺(tái)《成都市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》，從2009年1月1日起在全國(guó)率先將新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、市屬高校大學(xué)生基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)一整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，明確轉(zhuǎn)移和接續(xù)辦法，提高城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)籌資標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，全市城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了市級(jí)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域結(jié)算；2010年起，又進(jìn)一步統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度一體化，做到籌資標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一致、參保補(bǔ)助城鄉(xiāng)統(tǒng)一、待遇水平城鄉(xiāng)均等。在此基礎(chǔ)上，健全新型城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度，制定出臺(tái)了《成都市城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)門診統(tǒng)籌暫行辦法》、《成都市大病醫(yī)療互助補(bǔ)充保險(xiǎn)辦法》，將城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人員整體納入覆蓋范圍，這標(biāo)志著全市醫(yī)療保險(xiǎn)普惠制度基本形成。

三是建立城鄉(xiāng)一體的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。成都市先后出臺(tái)《成都市農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》、《成都市城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)充規(guī)定》、《成都市農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在完善耕地保護(hù)基金補(bǔ)貼農(nóng)民參保機(jī)制、全域?qū)嵤┬滦娃r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，2010年又將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保障制度有機(jī)整合，2010年4月1日實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)全域城鄉(xiāng)居民的制度全覆蓋。

第四，建立城鄉(xiāng)并軌的就業(yè)服務(wù)制度。成都市按照“政策制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一，公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體，就業(yè)機(jī)會(huì)城鄉(xiāng)均等”的工作思路，高度重視把農(nóng)民就業(yè)納入整個(gè)社會(huì)的就業(yè)體系，實(shí)施積極的就業(yè)政策，從建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)政策體系、就業(yè)失業(yè)登記管理制度、就業(yè)技能培訓(xùn)工作體系、就業(yè)援助服務(wù)體系四個(gè)方面，初步形成了資源配置市場(chǎng)化、服務(wù)管理規(guī)范化、保障機(jī)制制度化的城鄉(xiāng)就業(yè)促進(jìn)系統(tǒng)。2007年成都被國(guó)家列為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)試點(diǎn)城市。2009年成都市整合就業(yè)服務(wù)資源，大力探索就業(yè)服務(wù)的流程再造，建立了市、區(qū)（市）縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)公共就業(yè)服務(wù)綜合平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)供需信息共享，為城鄉(xiāng)居民尋求就業(yè)機(jī)會(huì)提供便捷的服務(wù)。

2.創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給機(jī)制

針對(duì)傳統(tǒng)的基本公共服務(wù)供給機(jī)制僅靠政府部門包辦，排斥市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制，無(wú)法全面滿足農(nóng)村基本公共服務(wù)需求，更易造成資源浪費(fèi)的現(xiàn)實(shí)障礙，2008年，成都市啟動(dòng)村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理改革，探索城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新。

一是分類供給機(jī)制的創(chuàng)新。針對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給內(nèi)容和范圍模糊，供給主體匱乏，職權(quán)不清等現(xiàn)象，成都市將農(nóng)村基本公共服務(wù)分為文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、社會(huì)管理7個(gè)大類59個(gè)具體項(xiàng)目，并對(duì)其供給內(nèi)容、供給主體、供給方式等都做了明確規(guī)定。按照“公益性服務(wù)政府承擔(dān)、福利性服務(wù)社會(huì)承擔(dān)適度補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)探索市場(chǎng)化供給”的思路，合理區(qū)隔政府、市場(chǎng)、社會(huì)在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中的責(zé)任，明確了縣鄉(xiāng)政府、村自治組織和市場(chǎng)主體在農(nóng)村基本公共服務(wù)中的供給責(zé)任，基本形成了“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同”的農(nóng)村基本公共服務(wù)多元供給機(jī)制。通過(guò)分類供給機(jī)制，不僅明確了農(nóng)村基本公共服務(wù)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，也促使政府由基本公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接保障者，以便政府集中人財(cái)物增強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給能力，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的水平。

二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)機(jī)制。為了避免農(nóng)村基礎(chǔ)基本公共服務(wù)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，有效發(fā)揮資源整合的效力，促進(jìn)基本公共服務(wù)設(shè)施有序向農(nóng)村延伸覆蓋，成都市探索了村級(jí)公共設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)機(jī)制。要求針對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)受益的地域性和特殊性，結(jié)合不同類別村（社區(qū)）人口和經(jīng)濟(jì)條件，以節(jié)約資源、信息共享為重點(diǎn)，整合農(nóng)村基本公共服務(wù)的場(chǎng)所、設(shè)施等，做到以規(guī)劃為龍頭，“按需編制”村（社區(qū)）規(guī)劃；與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展項(xiàng)目和災(zāi)后重建結(jié)合，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌建設(shè)，做到功能配套、共建共享。

三是建立民主管理機(jī)制。成都市以建立村民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等制度為突破，積極推行村級(jí)自治事務(wù)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、社會(huì)職能與經(jīng)濟(jì)職能分離、政府職能與村民自治職能分離，著力構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以村民自治為核心、社會(huì)組織廣泛參與的新型村級(jí)治理機(jī)制。如： 大邑縣的“村三委”模式（村黨支部、村委會(huì)、村監(jiān)委） ；崇州市的“1+2”模式（黨支部、村級(jí)基本公共服務(wù)組織”和“村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織” ）；同時(shí)，各區(qū)縣也都建立了民主議定項(xiàng)目、民主監(jiān)督項(xiàng)目和民主評(píng)議項(xiàng)目的制度，健全村（社區(qū)）民主議事規(guī)則。如邛崍市創(chuàng)造了“三步量分法”項(xiàng)目確定機(jī)制、“五人監(jiān)督章”資金管理機(jī)制、“一戶一表”群眾滿意度測(cè)評(píng)機(jī)制等。蒲江縣創(chuàng)造了“民主路線圖”和“四個(gè)三”工作機(jī)制。新都區(qū)創(chuàng)造了村級(jí)基本公共服務(wù)的“八步工作法”。調(diào)查顯示文中調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)源于作者負(fù)責(zé)的《成都市村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理改革調(diào)研報(bào)告》，載《成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展年度報(bào)告2009》，四川大學(xué)出版社，2010年，106頁(yè)。，92.9%的村民認(rèn)為基本公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金的使用要經(jīng)過(guò)議事會(huì)決定，84.8%的村民認(rèn)為監(jiān)事會(huì)能夠有效監(jiān)督農(nóng)村基本公共服務(wù)資金的使用，75.3%的村民參與了農(nóng)村基本公共服務(wù)效果的評(píng)估。

3.制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

成都市圍繞實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)，重點(diǎn)在城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村中小學(xué)、中心幼兒園、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面開展質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量運(yùn)行、質(zhì)量控制和質(zhì)量評(píng)估，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)質(zhì)量管理系統(tǒng)。

一是制定農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。2008年12月，成都市出臺(tái)了《關(guān)于村（社區(qū)）及新居工程公共服務(wù)和社會(huì)管理配置標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，對(duì)村（社區(qū)）公共服務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)開展所需要的硬件設(shè)施和軟件條件進(jìn)行了規(guī)范，2012年，又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步提升重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、涉農(nóng)社區(qū)及村（農(nóng)民集中居住區(qū)）公共服務(wù)和社會(huì)管理配置標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，分類劃定各種農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任主體等，逐步推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

二是制定農(nóng)村基礎(chǔ)教育的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。 成都市2004年出臺(tái)了《成都市農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《成都市農(nóng)村中心幼兒園標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)農(nóng)村中小學(xué)、幼兒園的規(guī)劃設(shè)計(jì)、用房面積、建筑質(zhì)量、教學(xué)裝備等進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。在教育質(zhì)量管理方面，成都市制定了標(biāo)準(zhǔn)化的義務(wù)教育校際均衡發(fā)展監(jiān)測(cè)和評(píng)估指標(biāo)體系，通過(guò)教育經(jīng)費(fèi)投入、教育資源配置、教育質(zhì)量三個(gè)方面共14項(xiàng)主要指標(biāo)，對(duì)全市各區(qū)縣區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育校際均衡的總體程度逐一測(cè)評(píng)，并發(fā)布監(jiān)測(cè)報(bào)告，定期公布學(xué)校教育質(zhì)量情況以及學(xué)生發(fā)展水平、課業(yè)負(fù)擔(dān)狀況等反映素質(zhì)教育的基本指標(biāo)。調(diào)查顯示，目前村民對(duì)幼兒園、小學(xué)等基礎(chǔ)教育服務(wù)的質(zhì)量都很滿意，其中對(duì)幼兒園的滿意度達(dá)94.5%，小學(xué)的滿意度達(dá)94.2%。

三是制定農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)資源短缺，醫(yī)療衛(wèi)生質(zhì)量不高的現(xiàn)實(shí)狀況，成都市大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院和村衛(wèi)生站的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，對(duì)人員配置、占地面積、設(shè)備配置、服務(wù)內(nèi)容、資金保障等進(jìn)行規(guī)范。2010年，成都市出臺(tái)《成都市城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本公共衛(wèi)生服務(wù)C類服務(wù)包》，按12類14項(xiàng)62小項(xiàng)對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目、數(shù)量、質(zhì)量等進(jìn)行了規(guī)范。調(diào)查顯示，78.9%的村民對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療滿意，75.5%的村民對(duì)農(nóng)村就醫(yī)方便滿意。

4. 構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

成都市2004年開始按照建立公共財(cái)政體制框架的要求和“多予少取”的方針，對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制進(jìn)行了全面改革，完善了財(cái)政一般轉(zhuǎn)移支付制度，確保對(duì)“三農(nóng)”投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，大幅度提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共服務(wù)供給水平。2003年，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)民的投入為3.96億元，2010年增長(zhǎng)至72億元，七年增長(zhǎng)18倍。同時(shí)，成都市也將基本公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制作為提高農(nóng)村基本公共服務(wù)能力的關(guān)鍵舉措，旨在解決“錢從哪里來(lái)”的現(xiàn)實(shí)困難，為提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平提供財(cái)力保障。

一是建立經(jīng)費(fèi)投入的持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制。成都市要求各級(jí)政府將村級(jí)基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，并要求各級(jí)政府對(duì)村級(jí)基本公共服務(wù)投入的增長(zhǎng)幅度必須高于同期財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度。以2008年為基數(shù)，各級(jí)政府每年新增的公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)政府性投資主要用于農(nóng)村公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)，同時(shí)市縣兩級(jí)財(cái)政每年對(duì)每個(gè)村基本公共服務(wù)和社會(huì)管理的專項(xiàng)資金安排不少于20萬(wàn)。其中，中心城區(qū)由區(qū)財(cái)政全額安排，近郊區(qū)（縣）財(cái)政按照市、縣5：5的比例安排，遠(yuǎn)郊縣（市）財(cái)政按照市、縣7：3的比例分級(jí)負(fù)擔(dān)。2009年全市2751個(gè)村（涉農(nóng)社區(qū)），市縣兩級(jí)農(nóng)村基本公共服務(wù)專項(xiàng)資金總額達(dá)到71229萬(wàn)元，其中五城區(qū)（不含高新區(qū)）4220萬(wàn)元，近遠(yuǎn)郊區(qū)（市）縣67009萬(wàn)元。

二是健全專項(xiàng)資金管理機(jī)制。為了保障村級(jí)基本公共服務(wù)專項(xiàng)資金的規(guī)范管理、有效使用，成都市出臺(tái)《成都市基本公共服務(wù)和社會(huì)管理村級(jí)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，對(duì)該專項(xiàng)資金的安排、管理、部門責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范，確保項(xiàng)目資金不被擠占、挪用。各區(qū)（市）縣也制定了相應(yīng)的資金管理辦法，探索出了一些有益的專項(xiàng)資金管理與使用辦法。如：邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村通過(guò)村民議事會(huì)公推直選產(chǎn)生5名民主理財(cái)監(jiān)督員，并將民主理財(cái)監(jiān)督章一分為五。每張發(fā)票必須蓋上完整的印章后方可入賬報(bào)銷，報(bào)賬情況由5人小組向村民議事會(huì)公布，并在村務(wù)公開欄公開。

三是嘗試村級(jí)基本公共服務(wù)資金的社會(huì)融資機(jī)制。為了從根本上解決村級(jí)基本公共服務(wù)資金短缺問(wèn)題，吸引社會(huì)資金參與農(nóng)村基本公共服務(wù)，成都市制訂了《成都市基本公共服務(wù)和社會(huì)管理村級(jí)融資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》，確定以市小城投公司作為融資平臺(tái)，各村（涉農(nóng)社區(qū)）在民主決策的基礎(chǔ)上，可以按專項(xiàng)資金標(biāo)準(zhǔn)最多放大7倍向小城投公司融資，用于村一級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。截止2010年3月，全市已經(jīng)核準(zhǔn)村級(jí)融資建設(shè)項(xiàng)目77個(gè)，總?cè)谫Y金額10961萬(wàn)元，已撥付6586萬(wàn)元，有效解決了村級(jí)基本公共服務(wù)資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題。

三、還權(quán)賦能保民生：成都經(jīng)驗(yàn)的啟示

成都市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)著在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面先行先試，為中央決策和其他地區(qū)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作提供具有示范意義和推廣價(jià)值實(shí)踐樣本的重要使命。其在城鄉(xiāng)基本公共均等化方面的實(shí)踐探索，體現(xiàn)了以民生需求為導(dǎo)向、以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)、以制度配套為關(guān)鍵、以民主參與為手段、以質(zhì)量控制為保障的基本經(jīng)驗(yàn)。

1.以民生需求為導(dǎo)向

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，既關(guān)系城鄉(xiāng)居民的基本社會(huì)福利權(quán)能否落實(shí)，也關(guān)系到城鄉(xiāng)居民的發(fā)展權(quán)能否得到保障。成都市堅(jiān)持把了解民生需求、適應(yīng)民生需求、滿足民生需求作為政策制定和執(zhí)行的基本導(dǎo)向，形成了群眾訴求表達(dá)、群眾利益保障、群眾權(quán)利實(shí)現(xiàn)、群眾需要滿足的“民生需求導(dǎo)向型”的公共服務(wù)供給模式。這表明統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該在充分了解民生需求的前提下，以民生改善為根本目的，不能單純追求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的工業(yè)化與城市化的速度，更要高度關(guān)注城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的提高和社會(huì)公平問(wèn)題，注重協(xié)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過(guò)程中的各種利益關(guān)系、構(gòu)建群眾利益表達(dá)機(jī)制、利益維護(hù)機(jī)制和權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制。努力實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中全民共建共享，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體與社會(huì)公平的統(tǒng)一。

2.以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)

社區(qū)是城鄉(xiāng)最基層的社會(huì)單元，公眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的感知更多受基層公共服務(wù)供給能力的影響。然而，目前農(nóng)村社區(qū)是公共服務(wù)最薄弱的地方，農(nóng)民很難享受到與城市市民同質(zhì)化的公共服務(wù)，這不僅影響了公共服務(wù)的可及性，更虛化了農(nóng)民應(yīng)該享有的社會(huì)福利權(quán)，加劇了農(nóng)民的社會(huì)不公平感。

成都市在探索城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐中，堅(jiān)持以提升城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)水平為重點(diǎn)，將基層公共服務(wù)供給平臺(tái)搭建在城鄉(xiāng)社區(qū)，尤其注重公共資源向農(nóng)村傾斜力度，加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的投入，鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸，形成了以改善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)帶動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的特色方式。這就說(shuō)明只有通過(guò)創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制，提高公共服務(wù)質(zhì)量，才能實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理由行政管理向社會(huì)工作的轉(zhuǎn)變、才能凝聚群眾對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)的歸屬感與認(rèn)同感，推動(dòng)社區(qū)認(rèn)同向社會(huì)認(rèn)同轉(zhuǎn)變。

3.以制度配套為關(guān)鍵

成都市以“全域成都，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的理念大膽嘗試建立城鄉(xiāng)并軌的公共服務(wù)均等化制度，不僅有效改善了農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺的現(xiàn)實(shí)困境，也促進(jìn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化程度大幅度提升。為了保障城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化工作的可持續(xù)性，成都市大力推進(jìn)相關(guān)制度的配套，首先是從建立城鄉(xiāng)一體的行政管理體制入手推進(jìn)公共服務(wù)體制改革，2005年，成都對(duì)規(guī)劃、國(guó)土、住房、農(nóng)業(yè)、交通、建設(shè)、財(cái)政、教育、衛(wèi)生、社保、民政等30多個(gè)部門，逐一進(jìn)行職能調(diào)整歸并，改變行政管理“城鄉(xiāng)分割、部門分割、機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉”等體制性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同類事務(wù)由一個(gè)政府部門管理。2010年又開展了新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，市政府部門由51個(gè)減少到41個(gè)，完善了城鄉(xiāng)一體的行政管理體制。

為了徹底消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度導(dǎo)致的城鄉(xiāng)居民身份權(quán)差異，為城鄉(xiāng)居民自由遷徙，公平享受基本公共服務(wù)提供制度保障，2010年底，成都市在多次戶籍改革的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見(jiàn)》，該制度的突破在于徹底剝離了附著在戶籍上不平等的公民權(quán)和社會(huì)福利權(quán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民依法自主選擇居住地，在實(shí)際居住地登記戶口，享受基本公共服務(wù)和其他基本權(quán)利。①

成都市在公共服務(wù)制度配套方面的探索實(shí)踐說(shuō)明：制度在社會(huì)發(fā)展中的作用是雙向的，如果制度本身適應(yīng)公共需求，具有合法性基礎(chǔ)，則能夠成為社會(huì)進(jìn)步的保障；反之，則不可避免地成為社會(huì)進(jìn)步的障礙。我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的巨大落差，主要是受城鄉(xiāng)二元制度的影響，故建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)制度，必然是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中消除制度障礙的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4.以民主參與為手段

公共服務(wù)供給的主體多元化、需求多樣性和價(jià)值公平性，決定了推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中公民參與的必要性和迫切性。公民參與有利于提升公共服務(wù)供給過(guò)程的透明性、公正性與有效性，成都市把公民參與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過(guò)程作為深入基層民主政治建設(shè)，構(gòu)建新型基層治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)管理民主化的重要內(nèi)容，在有關(guān)公共服務(wù)決策方面推行、“三會(huì)開放”《中共成都市委關(guān)于加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)的意見(jiàn)》（成委發(fā)〔2005〕45號(hào)）。，實(shí)現(xiàn)決策議題調(diào)查制度、決策內(nèi)容聽證制度、決策結(jié)果公示制度。尤其重視充分發(fā)揮基層議事會(huì)、村委會(huì)的作用，開創(chuàng)了基本公共服務(wù)的基層民主決策機(jī)制，尊重和發(fā)揮村居的主體性，讓他們?cè)诖寮?jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理過(guò)程中民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)由“為民作主”向“由民自主”的轉(zhuǎn)變。在公共服務(wù)供給主體方面，探索多元協(xié)同機(jī)制，充分釋放市場(chǎng)活力、提升政府能力、開發(fā)社會(huì)潛力，尤其重視健全政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制《成都市人民政府關(guān)于建立政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)制度的意見(jiàn)》（成府發(fā)〔2009〕54號(hào)）。，使社會(huì)組織在幫助政府提供公共服務(wù)的過(guò)程中獲得發(fā)展平臺(tái)。

成都市把民主參與基本公共服務(wù)供給作為探索管理民主化與社會(huì)公平化的契合點(diǎn)，形成了“以民生促進(jìn)民主，以民主保障民生”³的公共服務(wù)新模式，這說(shuō)明：在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，如何做到充分尊重農(nóng)民的主體地位與主體權(quán)利至關(guān)重要，只有使農(nóng)民能夠通過(guò)制度途徑表達(dá)和維護(hù)自己的合法權(quán)益，在農(nóng)村基本公共服務(wù)決策中擁有了制度性的“話語(yǔ)權(quán)”，才能防止出現(xiàn)公權(quán)力高壓下的“被代表”現(xiàn)象，真正做到農(nóng)村的事情由農(nóng)民自己作主；也才能進(jìn)一步密切干群、黨群關(guān)系，有效化解社會(huì)矛盾、減少改革阻力。同時(shí)，在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程中，不能單純強(qiáng)調(diào)政治上的選舉民主，也要通過(guò)公共政策過(guò)程中的公民參與，賦予群眾利益表達(dá)權(quán)、行政法制監(jiān)督權(quán)等，從而“為所有人提供平等的表達(dá)機(jī)會(huì)、消除參與公共協(xié)商的制度性障礙，形成所有公民能夠自由參與協(xié)商過(guò)程的可獲得性論壇，可以保證對(duì)所有公民需求和利益的系統(tǒng)考慮”⁴。

5.以質(zhì)量控制為保障

成都市在實(shí)施城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面的探索，其實(shí)質(zhì)就是圍繞實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)內(nèi)容、基本公共服務(wù)質(zhì)量、基本公共服務(wù)可及性等方面明確標(biāo)準(zhǔn)，并以此為依據(jù)明確不同類型基本公共服務(wù)的責(zé)任主體，明確市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府在不同類型基本公共服務(wù)項(xiàng)目中的責(zé)任，形成了成都市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的范圍與職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)也根據(jù)各類基本公共服務(wù)的特性，分類制定農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生與文化設(shè)施等服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這種以農(nóng)村基本公共服務(wù)的質(zhì)量管理為切入點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐探索，有利于解決目前我們農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量低、效益差、不公平等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，構(gòu)建農(nóng)民公平享受基本公共服務(wù)的權(quán)益保障機(jī)制；同時(shí)也有利于促進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的過(guò)程控制與績(jī)效導(dǎo)向有機(jī)互動(dòng)，建立農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村公共服務(wù)供給體制與機(jī)制的持續(xù)改進(jìn)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略既要積極謀劃“怎樣發(fā)展”的工具理性問(wèn)題，同時(shí)也要深刻反思“為誰(shuí)發(fā)展”的價(jià)值理性問(wèn)題。成都市促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等的實(shí)踐探索，為我們提供了“還權(quán)賦能保民生”的典型樣本。“還權(quán)”，即通過(guò)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等的社會(huì)福利權(quán)和發(fā)展權(quán)，落實(shí)城鄉(xiāng)居民對(duì)基層公共事務(wù)的知情權(quán)、決策權(quán)和參與權(quán)；“賦能”，即提升基層政府供給公共服務(wù)的能力，賦予基層社會(huì)組織參與公共服務(wù)的能力，賦予基層群眾評(píng)價(jià)和監(jiān)督公共服務(wù)的權(quán)利。其宗旨就是尊重民意、維護(hù)民權(quán)、借助民力、保障民利、改善民生、贏得民心。 

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕〔2〕遲福林.我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本公共服務(wù)均等化因素〔J〕. 理論參考， 2011，（1）.

〔3〕孫立平.村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理互相促進(jìn)的成都模式〔A〕.成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展年度報(bào)告2010 〔M〕.成都：四川大學(xué)出版社，2011.64.

〔4〕瓦拉德茲.協(xié)商民主 〔J〕.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2004，（3）.

（責(zé)任編輯：石本惠）