失衡的引擎：農民經濟合作組織發展困境之根

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〔摘要〕我國經濟社會環境以及農業、農民的固有特性決定了農民經濟合作組織的發展亟需市場推動和政府引導雙重引擎。20世紀中期以來，政府權力的過度介入以及市場化力量的嚴重缺位必然造成農民經濟合作組織發展的雙重引擎嚴重失衡，從而導致農民經濟合作組織的畸變發展。從“卷入式參與”向“權利型合作”轉變是農民經濟合作組織發展走出困境的突破進路，這一轉變要求雙重引擎的均衡運作并進行新的策略安排。

〔關鍵詞〕農民經濟合作組織；市場推動；政府引導

〔中圖分類號〕C912.82〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2012）06-0108-05

〔基金項目〕教育部人文社會科學研究規劃基金項目（12YJA840003）；中央高校基本科研業務費項目（2009B23914）

〔作者簡介〕曹海林，河海大學公共管理學院教授，南京大學政府管理學院博士后流動站研究人員，江蘇南京210098。

我國農民經濟合作組織實踐是西方合作經濟形式的“嫁接”或“移植”，但因其“嵌入”于中國特殊的社會文化環境，形成了極具中國特色的經濟合作組織實踐。上世紀80年代以來，農民合作組織雖然迎來新的發展機遇，但事實上卻陷入了農民合作意愿不高、合作精神渙散、合作關系疏遠、合作信用欠佳等困境。本文著重剖析我國農民經濟合作組織運行環境的特殊性，力求揭示農民經濟合作組織發展困境的根本原因。

一、政府與市場：農民經濟合作組織發展的雙重引擎

合作行動（cooperative action）作為構成合作組織經濟生活的基本單元與微觀基礎，一直是經濟學和社會學最具爭議的研究焦點。經濟學基于完全理性（entirely rational）前提假設，通常采用大量數據圖表對合作行動進行定量分析，并建構出交易模型（Staatz，1983）、投資模型（Alback，1997）、博弈模型（Fulton，2000）、尋租模型（Banerjee，2001）等。但在社會學看來，以上理論模型的最大缺陷即假設合作行動者能準確決定其行動后果和潛在效用。經濟學假設顯然不符事實，合作行動嵌入于復雜的社會制度運行環境，非經濟因素對合作行動的影響不容忽視。早在社會學經典時期，馬克思（1867）、涂爾干（1893）、韋伯（1921）等對合作行動進行過不同程度的社會學基本范疇分析，強調制度建構及其有效實施的非理性基礎（包括風俗習慣、社會規范和文化觀念等）同樣對合作行動者的理性選擇產生影響。在經濟學視野中，經濟合作組織是處于市場競爭不利地位的弱小生產者按照平等原則在自愿互助的基礎上組織起來、通過共同經營實現改善自身經濟利益或經濟地位的組織，現代農民合作組織應是市場經濟的產兒。

事實上，世界合作運動的實踐經驗表明，現代農民合作組織是分散的小規模經營的農戶進入市場、改善自身經濟地位的理性選擇。農民合作組織不僅僅是當今世界最為成功的合作組織類型，而且還是當今世界合作運動的主體。鑒于不同國家的政治、經濟、文化背景以及資源稟賦存在明顯差異，農民經濟合作組織發展的社會根基及其發育成長動因也互不相同。從發生機理上看，現代農民合作組織的可持續發展離不開競爭性的市場，因為“競爭性的市場是人類迄今為止發展的有效的生產和分配貨物與勞務的最佳方式。國內與國際競爭帶來了刺激因素，掙脫了束縛企業家和技術進步的羈絆”¹。毋庸置疑，在市場經濟語境下，農民合作組織發展需要“市場化力量”的推動，而“市場化力量”指特定市民社會（以市場經濟為軸心的經濟社會共同體）條件下經濟活動主體的自由意志，在非特權和非壟斷資源占有方式中的體現，其核心是凡具有意志能力和價值追求的社會主體及其功能組織，獲得了按等價交換原則來實現自身價值與發展目標的行動自由及其保障條件，²亦即在市場機制的作用下，根據市場需求，為追求自身利益最大化而進行各類活動，以提高組織效率和效益。

農業作為分散產業、農民作為技術弱勢群體所具有的天生弱性同樣亟需市場化力量的介入與推動。農業的自然生產與分散經營的特點，農業生產作為經濟再生產和自然再生產的統一過程，經常面臨自然風險、市場風險以及違約風險，同時由于農產品的需求彈性相對較低，是一個弱質產業。市場化改革與小農經濟的矛盾不可忽視，這種矛盾很容易被視為市場化推動的負面影響或副產品。這就需要設立專業性的經濟機構，為分散的小農經濟提供降低交易成本、擴大產銷信息和功能的可能。另外，政府在農民權益保護方面也存在著公共物品供給不足和服務缺位的問題，農業市場競爭急劇性和農業產業弱質性之間的矛盾，是制約農民經濟合作組織發展的一個重要因素。而市場競爭具有自主性、效率性和風險性的優勢特點，同時市場化競爭的推動又具有分散性、小規模性、非均衡性的明顯缺點。這一事實必然要求在市場推動農民合作組織發展之外還應有政府引導力量的介入，政府引導也成為農民經濟合作組織發展的又一引擎。

正是基于市場化競爭存在的諸多不足，農民合作組織的發展還需要政府引導，即通過一系列政策過程來實現市場化力量推動難以完成的任務，體現政府引導所具有的公益性、反應速度快和規模影響大的優勢。更何況，“市場不能在真空中運轉——他們需要只有政府才能提供的法律與規章體系。就其他許多任務而言，市場有時不能完全解決問題。”³這種市場和政府作用的互補性，要求農民合作組織實現市場推動與政府引導的良性互動。合作社誕生之初的價值目標及其行為取向表明，合作經濟組織本身作為一種介于市場與政府管理之間的組織制度安排，客觀上要求市場與政府的共同參與和有效配合，這種內在需要決定了農民合作組織本身對市場和政府的雙重依賴性，決定了其實現市場推動和政府引導的良性互動首先是農民合作組織本身的迫切需要及其行為保證。

不容忽視的事實是，現階段我國農業生產力發展不均衡，基礎薄弱，綜合生產能力提高不快，農民的市場經濟意識還很薄弱，對市場信號反應不夠靈敏，經營管理素質基礎較差。農業生產工具由于受到土地自然條件和規模經營不夠的限制，機械化、自動化、現代化的程度還不高。由于農業生產力和生產關系發展不平衡，農業生產力和生產關系之間的矛盾，現實地要求提高農民的組織化程度，迫切需要構架以家庭承包經營和社會化服務體系相結合為基本框架的市場農業組織結構，提高農業市場化經營和社會化服務水平，促進小規模的農戶分散經營與社會化的統一大市場對接，實現農民合作組織市場推動與政府引導的良性互動。

二、引擎失衡：農民經濟合作組織發展的畸變境遇

基于中國社會事實，對農民經濟合作組織為何會陷入更為艱難困境的疑慮與反思在學術界早就醞釀成強烈的問題意識。果真如有學者質疑的，市場經濟導致了農民合作能力低下？在市場經濟條件下，強烈的利益驅動致使農民間的合作關系必然會迅速減少？農村經濟市場化改革必然會促使農民行為的原子化和農村傳統組織的衰落進而造成農民合作變得更為艱難？毫無疑問，對這樣的質疑回答“是”或“否”都顯得極為草率。因為對我國農民經濟合作組織發展困境特別是對轉型期農民經濟合作組織發展困境的剖析離不開我國特定的制度運行環境，不僅要重新審視我國農民經濟合作組織發展的制度文化背景，而且更要認真思考農民經濟合作組織建立在什么樣的社會基礎之上。因為經濟行動不僅僅是滿足個人自然物質需要的工具，而且還是自我實現的工具，所有這些只有在社會背景下才能實現。⁴

回顧世界合作組織發展的歷程，我們不難發現，在合作組織發展的初期，合作組織是作為民間產生的自下而上的經濟互助自救組織而存在的。作為一個自下而上的自救組織，合作組織從一開始就將“無涉政治性”視為重要的組織原則或組織行為準則。不過，合作組織的最初設想未必就會形成合作組織后來實踐的現實軌跡。進入20世紀以后，合作事業從西方發達國家傳播到發展中國家的時候，農民合作組織逐漸得到普及，合作組織發展賴以生長的經濟環境和政治體制均發生了極大的變化。20世紀30年代以凱恩斯主義為代表的新古典綜合派在西方經濟學中占據了統治地位，強調政府干預經濟、認為政府是惟一有效的干預工具成為西方經濟學關于政府作用的主流觀點，同時也成為戰后西方各國制定經濟政策的主要理論依據。與此同時，發展中國家開始普遍推行強制性色彩極濃的經濟運行體制，將政府的指令性計劃視為驅動經濟發展的惟一動力。

正是在這樣的背景下，合作組織發展的價值指向及其運作軌跡開始發生偏移，原先作為自下而上的自救組織開始為外在力量所利用并加以牽制，經濟合作組織不再完全是互助自救的經濟組織，合作組織制度及其運作形式開始被政府力量改造重新組裝并成為政府振興農業、發展農村經濟的理想路徑選擇。對于發展中國家而言，政府自上而下推行合作組織發展的意圖就更為明顯，即政府欲將合作組織作為推行其特定經濟或社會政策的有力工具。在一定意義上可以說，農民合作組織發展開始套上國家行政化運作的外衣，而其發展自然也越來越背離“無涉政治性”原則。國家的行政意圖明顯左右著農民合作組織發展的方向，若將其置于法治化的市場經濟環境中，由于其產權模糊，內部交易成本過高，合作組織的技術效率與企業組織相比有明顯的差距（Alchian Demsetz，1972；Poter Scully，1987），所以，合作組織的持續存在和發展總是與國家對它的各種扶持聯系在一起。⁵如此情境，國家行政化驅動力壓市場化推動而成為合作組織發展的重要影響力，合作組織的“畸變”發展自然也就難以避免。

毋庸置疑，農民合作組織發育成長的根源基于“小農戶”與“大市場”之間的矛盾，農民合作組織源于市場化，又能推動市場化。畢竟“在私人物品的交換過程中，理性行動者最大限度獲取效益的途徑就是放棄原有物品，以獲取使自己受益的更多的其他物品”⁶。所以，農民在面對大市場時由于自身力量的弱小及規避市場風險的需要，聯合起來集體行動，放棄原有物品建立農民合作經濟組織來獲取最大效益。而在政府行政化推動下，農民合作組織發展既非源于市場化，更不能推動市場化，農民合作組織的發展越來越捆綁于國家的行政設計及其意圖而陷入極其被動的尷尬境地。

非常明顯，我國農民經濟合作組織自1950年代以后的“畸變”發展與國家政權的強力推進密切相關。如果說50年代初土地改革運動中國家行政力量對鄉村社會的主導作用還僅僅停留在法律制度規定層面的話，那么，隨后的合作化運動、人民公社化運動則是國家在自己名義下，構造了體現國家意志的鄉村集體組織并賦予其特定的經濟和法律權利，進而實現國家行政力量對鄉村社會的實質性主導。⁷重新審視我國農民合作組織發展的歷程，我們不難發現，在1950年代開始合作化之時，我國農村還是計劃經濟體制，不存在真正意義上的市場。而隨后長達20余年之久的人民公社體制不僅使中國的農民合作組織變了質，沒有了“合作”的實質內容，而且更使絕大多數農民喪失了對合作組織的興趣及其參與的主動性，以至于對1980年代后農民合作組織發展造成無形的傷害。在行政力量推動下，農民對于合作組織的參與僅僅是“被動式市場化”卷入，國家的行政意圖及其指令毫無商量地將農民全部卷入合作化運動。如此規模宏大的國家行政化合作運動注定造成兩大后果，一是農民合作組織的發展不再按市場化規則運行（事實上也無法按市場化規則運行），必然陷入實踐困境；二是農民參加合作組織也不再是權利型的理性參與，實為農民的無奈選擇。雙重引擎的嚴重偏頗失衡必然導致農民經濟合作組織的畸變發展。

三、從“卷入式參與”向“權利型合作”轉變：農民合作困境的突破進路

建國后很長一段時間我國農民的合作化參與在很大程度上具有政治動員的性質，特別是在國家主導鄉村的社會背景下，國家憑借高度集權的行政權力將農民卷入各項政治運動，這種“政治卷入”式的政治參與實質上是國家通過大規模的政治運動而實現的對鄉村社會的政治控制。⁸毫無疑問，卷入式的合作化參與顯然扼殺了合作農民參與合作化運動的主動性與創造性。高度集權的國家行政控制使得農民擁有的公共參與權利還僅僅停留在形式上，農民參與合作組織的一切權利因國家對鄉村社會的層層控制而根本無法兌現。農民對合作化運動的參與只是國家行政力量動員農民實現其特定目標的手段，而并非要真正體現農民參與合作組織的權利及其在合作組織中的主體性地位。

事實上，在集體化時代的“集權式鄉村動員體制”下，農民合作組織的生成機制及其運作模式完全格式化于國家行政體系，農民作為“合作主體”參與自上而下的合作化運動并不是基于自身經濟利益要求以及政治權利主張的積極行動，而是迫于國家行政壓力的無奈選擇。建國后國家行政力量正是通過發動合作化等運動將農民成功卷入其中，這種“政治卷入”式的合作化參與實質上就是以國家意志為主導的缺乏主體選擇權利的被動行為，農民必然淪為缺乏自主意識與選擇權利的一群“合作化盲從”者。如此合作化只能是國家行政權力對農民合作行動的單向控制，顯然無法激發農民參與合作組織的主動性。

毫無疑問，1980年代后，國家引導與市場推動的均衡運作初現端倪。鄉村改革使農民真正獲得了主動性參與的權利資格，家庭聯產承包制的實行，農民在身份上不再是隸屬于公社體制的“社員”，擁有了生產經營上的自主權，確立了獨立的經濟自主地位，特別是《農民專業合作社法》明確規定合作組織必須遵循自愿聯合、民主管理的原則才能獲得一定的合法性。因此，農民自愿合作也就會成為農民在事實上可能實現的一項法定權利。⁹農村經濟體制改革不僅使農民參與合作組織的權利有了特定的經濟利益基礎，而且，也改變了農民參與合作組織的性質，即由集體化時代的“政治卷入”式參與向新時期的“權利合作型”轉變，農民合作參與的權利性日益突出。

農村經濟體制改革后，國家引導與市場推動均衡運作的社會基礎逐漸形成。然而，農民合作組織參與性質與方式的轉型并不就意味著農民在合作組織中的主體性能得到充分體現，由于農村改革后農民的合作參與成為一種非強制性行為，這就使得農民合作組織發展很難避免“多數人參與”的困境。1980年代以后，農民合作組織雖然迎來新的發展機遇，但事實上卻出現了農民合作意愿不高、合作精神渙散、合作關系疏遠、合作信用欠佳等現象。這些現象雖然不能讓我們輕率地對農民合作組織發展的績效與前景下結論，但至少促使我們思考在市場化主體力量嚴重缺失的情況下農民合作組織如何培育和發展的問題。農民參與合作組織從“卷入式”向“權利型”的轉變，不應僅僅是形式上的變化，而且更應有實質性內容的切換，這一轉變要求國家引導與市場推動雙重引擎的均衡運作并進行新的策略安排。

其一，培育村民權利意識與公共精神是實現農民權利型合作的先決條件。從較大范圍來看，權利意識與公共精神是權利型合作中參與主體的文化因素，也即政治文化中的一種。一般來說，合作主體的合作文化主要體現在合作主體在合作問題上對合作過程的行為和心理取向。合作文化的類型對合作主體的影響主要體現在對合作的價值評價、合作的態度和情感表現、合作的方式選擇、合作規則的認同情況、合作的行為向度、合作的效果認識等等方面，文化因素常常會潛在地發揮著制約作用。權利型合作不僅要求農民要有較強的權利觀念，而且要求農民具備現代公共精神。

其二，提升農村市場化程度是實現農民權利型合作的重要根基。市場經濟體制的建立是農民合作經濟組織產生的重要條件，健全市場體制能使各種生產要素自由流動，推進農業市場化的直接體現是農產品商品率的不斷提高和生產要素配置的市場化，農民才有可能選擇合作組織這種生產要素的組織形式。提升農村市場化程度既要求政府為農民合作組織健康成長營造良好的外部環境，又要求包括農業基礎設施、各種批發市場和大型超市等硬件設施的建設以及農村市場流通體系、生產資料市場體系和農村消費品市場體系的建設，從而為實現農民權利型合作奠定重要根基。

其三，突出農民合作主體地位是實現農民權利型合作的關鍵因素。農民權利型合作的過程其實質就是農民以合作主體身份對合作事務實施民主管理的過程，在合作過程中，農民作為合作主體不僅要積極參與合作規則的制定，而且更應成為農民合作規則的實踐者與創新主體。農民合作規則的內容應以文本的形式而存在，這既包括確立合作主體權益的合作社法，也包括著眼于地方特色的農民合作章程（條例）。雖然兩種合作規則在性質和功能上具有一定差異，但參與制定的主體理應都是農民，農民合作主體地位的確立必然能確保農民權利型合作的真正實現。

其四，提高鄉村組織化程度是實現農民權利型合作的基本保證。農民權利型合作必須要依賴于制度化的組織通道，農民合作參與的水平在很大程度上取決于村莊組織化程度的高低。鄉村改革以來，農民在空間地域上彼此相互割斷，橫向聯系也相對缺乏，這種低度組織化的鄉村社會結構，必然使農民的合作參與因缺乏凝聚載體而出現彌散化和相對弱化，從而導致農民的權利表達和政策要求難以集中，農民權利型合作必須要求切實提高鄉村組織化程度。

其五，創新農民合作形態是實現農民權利型合作的根本措施。農民合作形態的現實狀況意味著農民合作權利實現的可能性大小，農民合作水平的提高取決于農民參與形態的多元化程度。由于受到“卷入式”合作形態的長期影響，我國農民合作的方式和途徑表現出單一、空乏的總體性趨勢，農民的合作行為是以國家意志為主導的缺乏主體性的被動行為，農民的文化特質、價值觀念、社會行為慣性都在相當程度上制約著農民權利型合作多元形態的選擇。創新農民合作形態激發農民合作的主體性則是確保農民權利型合作的根本措施。

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（責任編輯：何頻）