勞動爭議調解：實證分析與改革建言

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〔摘要〕立法者的本意是利用調解的低成本和柔性特點來分流、過濾大部分勞動爭議案件，緩解勞資對立。目前我國的勞動爭議調解制度雖然產生了一定的實效，但遠未達到制度設計的預期目標。本文主張將調解作為解決勞動爭議的主要方式，最大限度地引導當事人選擇這一糾紛解決機制，通過整合現行多元化調解資源，構建政府主導、多方參與的調解機制以及增加制度的吸引力等改革措施，對勞動爭議調解制度加以完善。

〔關鍵詞〕勞資對立；勞動爭議協商；勞動爭議調解；勞動爭議仲裁；調解程序

〔中圖分類號〕DF479.1〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2012）06-0084-06

調解是指第三方在沖突主體之間進行斡旋、協調，促成糾紛主體互諒互讓、相互妥協，從而消除沖突的一種糾紛解決機制。勞動爭議調解是調解方式在勞動爭議案件處理過程中的具體運用，是指“在勞動爭議處理機構的主持斡旋下，依照法律、法規、規章、政策和道德規范，在查明事實、明辨是非、分清責任的基礎上，通過平等協商，勸說爭議雙方當事人互諒互讓，達成協議，從而解決勞動爭議的一種方式”¹。

我國依照糾紛解決的進程，構建了企業勞動爭議調解委員會調解、基層勞動爭議調解組織調解、勞動爭議仲裁調解和勞動爭議訴訟調解四種調解機制。本文試圖通過對上述四種類型的勞動爭議調解機制進行實證分析，針對其運行中存在的問題，提出改革建言。

一、勞動爭議調解總體運行狀況

爭議雙方通過談判協商自行解決矛盾是最有效和成本最低的糾紛解決方式，這一方式反映到勞動爭議處理制度中，就是勞動爭議協商。但是，目前我國勞動爭議協商制度幾乎完全失靈。在協商這一化解勞資沖突的“第一道防線”失守的情況下，立法者寄希望于將調解作為“第二道防線”，對勞動爭議進行攔截、分流。要全面掌握勞動爭議調解的運行狀況，首先應了解當事人選擇適用該程序的比例和調解委員會的工作情況。

（一）選擇適用勞動爭議調解程序的比例

按正常邏輯，作為勞動爭議處理制度的“第二道防線”，調解制度應該憑借其組織覆蓋面廣、接近爭議發生的時間、地點、人物，有第三方主持公道，方式靈活便捷等優勢，受到當事人的青睞而“截留”絕大多數勞動爭議案件。但是，將選擇適用調解程序的案件數和不愿接受調解或調解不成進入勞動爭議仲裁的案件數進行對比后，就會發現：調解委員會受理案件的數量遠低于仲裁委員會受理案件的數量。見表1。

從表1可以看出，近5年來，從全國情況看，勞動爭議調解與勞動爭議仲裁受理案件對比說明勞動調解的總量較小，分流、過濾案件的能力不強，使大量爭議未能得到有效解決而流入后續環節。尤其是在2008年后，仲裁案件數量急劇上升，勞動爭議仲裁受理案件數維持在勞動調解的3倍左右；而勞動爭議調解受理案件數卻持續下降。

從表2可見，筆者所在的S省的勞動爭議調解和勞動爭議仲裁的比例大體維持在比較均衡的狀態，這說明S省的勞動爭議調解功能發揮較好。但勞動爭議仲裁持續上升的勢頭與全國相同。在可以預期的未來，S省的勞動爭議仲裁壓力將會持續增大。

（二）調解委員會的工作情況

從表3可以看出，經過近幾年的發展建設，我國企業勞動爭議調解委員會個數和人數都有了較大發展，2010年相較于2006年翻了一番。但勞動爭議調解受理案件數卻呈現逐年下滑趨勢，尤其是2008年后更加明顯。這或許與《勞動爭議調解仲裁法》頒布實施后，勞動爭議當事人傾向于使用更有效力、更正式化的程序解決糾紛有關。

其次，勞動調解也不存在案多人少的困境。以2010年為例，全國共有518652個企業勞動爭議調解委員會，調解員1831535人，共受理案件269926件。也就是說，平均每個企業勞動爭議調解委員會全年受理案件僅0.52件，平均每個調解員全年僅處理案件0.15件。這說明勞動爭議調解的資源是充足的，冗余度是較高的。但是，調解成功率卻不高，有超過3/4的案件無法通過調解解決。不過，集體勞動爭議調解的成功率顯著高于平均水平，說明調解在解決集體勞動爭議方面優勢較明顯。

從表4可見，整體上，S省的數據與全國相差不大。除去因為樣本數較全國少因此離散程度較高的原因外，S省比較明顯的是調解成功率比全國水平低，但集體勞動爭議調解成功率顯著較高。

二、企業勞動爭議調解運行狀況

企業勞動爭議調解委員會是依法設立的，專門調解本企業內部爭議的群眾性組織。《勞動法》第80條、《企業勞動爭議處理條例》第7、8、9條和《勞動爭議調解仲裁法》第10條都對其設立、組成、代表的產生進行了比較詳細的規定。

（一）企業勞動爭議調解委員會的組建率極低

如果一個企業根本沒有設立勞動爭議調解委員會，那么在爭議發生后當事人自然就無法選擇適用企業勞動爭議調解程序了。從《勞動法》、《勞動爭議調解仲裁法》的條文可以看出，企業勞動爭議調解委員會不是必須設立的，即沒有設立并不違法，再加上企業勞動爭議調解委員會的經費由企業負擔，因此，絕大多數企業根本就不設立這一組織。截至2010年，全國共有518652個企業勞動爭議調解委員會，但“根據2011年數據，以個人獨資企業等形式的企業大概有1100萬家，另外以個體戶登記的企業有3600萬家，合在一起有將近5000萬家”。³這表明，目前我國企業勞動爭議調解委員會的覆蓋率極低，僅占1%左右。

（二）“缺乏獨立的第三方”導致企業勞動爭議調解委員會效能低下

立法者原本是想通過設立在企業內部的勞動爭議調解委員會盡量把勞動爭議解決在基層，化解勞資糾紛，修復勞動關系。但從上面的數據可見，企業勞動爭議調解委員會并未達到制度設計的目的，根源就在于缺乏獨立的第三方。目前的企業勞動爭議調解委員會由職工代表和企業代表組成，根本不存在第三方。所謂的企業調解其實就是職工代表和企業代表一起就勞資糾紛的解決進行“協商”。此外，許多工會在企業中獨立性不足，很難真正代表勞動者的利益，也無法獲得勞動者的信任。實踐中，許多企業勞動爭議調解委員會缺乏追求效率和公平的激勵機制，“調而不解”，不僅不能化解矛盾，反而可能拖延勞動爭議的解決進程。

三、基層勞動爭議調解運行狀況

基層勞動爭議調解組織調解包括“依法設立的基層人民調解組織”和“在鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織”。根據《勞動爭議調解仲裁法》的規定，當事人可在發生勞動爭議后到上述兩類組織申請調解。

（一）基層人民調解組織調解

“基層人民調解組織就是指基層人民調解委員會，是我國解決民間糾紛的基層群眾性組織。”⁴《勞動爭議調解仲裁法》將勞動爭議調解納入基層人民調解組織的職能范圍，是充分運用現有資源、節約糾紛解決成本的一項舉措。

在《人民調解法》頒布實施后，“依法設立的基層人民調解組織”調解勞動爭議就更具有法律依據了。我國基層人民調解組織具有“親民性、便民性、預防性、免費性、獨立性、中立性等方面的優勢特征”⁵，運用其來調解勞動爭議是對現存資源的充分利用，有助于節約糾紛解決成本。不過，由于勞動爭議比較復雜，不屬于普通的民間糾紛，目前此類調解組織因缺乏專業能力而難以形成權威。

（二）鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織調解

在鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織，主要是指區域性、行業性的勞動爭議調解委員會，是近年來一些經濟發達地區為了解決當地外資企業、私營企業勞動爭議的需要而設立的區域性勞動爭議調解組織?！斑@類組織目前主要有兩種模式：一種是依托于鄉鎮勞動服務站的調解組織，另一種是依托于地方工會的勞動爭議調解組織?！?sup>6《勞動爭議調解仲裁法》從立法上肯定了實踐中存在的這些勞動爭議調解組織，拓寬了勞動爭議調解的渠道。

這類調解組織的獨立性、中立性和專業性都比較強，調解的成功率很高，一般都在80%左右。但是目前還是存在一些問題：一是組織薄弱。必要的組織機構是勞動爭議處理制度發揮作用的前提，但目前大量的鄉鎮、街道還沒有設立勞動爭議調解組織。二是沒有經費來源。目前尚無明確針對區域性、行業性勞動爭議調解組織經費來源的法律規定，導致其工作開展困難。

四、勞動爭議仲裁調解運行狀況

勞動爭議仲裁調解是在仲裁庭的主持下進行的，貫穿于勞動爭議仲裁全過程。“著重調解”被規定為《勞動爭議調解仲裁法》的基本原則之一。在此原則的指引下，該法將調解規定為勞動爭議仲裁的必經程序。①司法實踐中，勞動爭議仲裁調解在勞動爭議處理中也發揮了重要作用。

從表6可見，調解結案在S省的勞動爭議仲裁中占很大比例，近幾年基本上穩定在40%左右，略高于全國水平。但值得注意的是，案外調解的數量較少，這說明S省勞動爭議的當事人普遍希望通過較正式的程序來處理爭議。

五、勞動爭議訴訟調解運行狀況

調解原則是我國《民事訴訟法》規定的重要原則之一。③訴訟調解可以在庭審前、庭審中、庭審后等訴訟終結前的任何階段進行，貫穿民事審判全過程。勞動爭議案件在法院案件分類上屬于民事糾紛，適用民事訴訟程序進行審判，因此，法院也會對勞動爭議案件進行調解。

通過表7可以發現，我國勞動爭議訴訟以調解方式結案的比例逐年攀升，2010年甚至高達42.89%。需要注意的是：（1）即便進入訴訟階段，最終需要判決結案的僅為案件總數的1/3左右，還有大量勞動爭議事實上是可以通過調解方式解決的。訴訟之前的程序的分流、過濾能力存在嚴重問題。（2）近三年勞動爭議訴訟中調解結案率的大幅提升與我國法院系統提倡的“大調解”密切相關。但在訴訟調解中應切實貫徹調解自愿原則，避免法院向當事人推銷“打折的正義”。

六、改革我國勞動爭議調解制度的建議

立法者的本意是想利用調解的低成本和柔性特點來分流、過濾掉大部分勞動爭議案件，緩解勞資對立。目前我國的勞動爭議調解制度雖然產生了一定的實際效用，但遠未達到制度設計的預期目標。主要表現在：企業勞動爭議調解委員會的組建率極低，而且“缺乏獨立的第三方”這一致命缺陷導致其效能低下；基層人民調解組織因缺乏調解勞動爭議的專業能力難以形成權威，區域性、行業性勞動爭議調解組織因覆蓋面窄且無經費來源而舉步維艱。近年來，調解結案率在勞動爭議仲裁和訴訟中穩定地維持在一個較高的位置，但這一現象也從反面證明了前面兩種調解方式的低效能。

筆者主張將調解作為解決勞動爭議的主要方式，最大限度地引導當事人選擇這一糾紛解決機制。因此，應進一步對目前的調解機制進行改良，以產生足夠的制度績效。

（一）整合現行多元化調解資源

建議對現有的調解資源進行整合，提高總體效能。

1.引導形成調解組織的層次化格局

《勞動爭議調解仲裁法》規定了企業調解和基層人民調解兩個層次的調解方式，這兩種方式在適用過程中各有利弊，應對其進行引導，揚長避短，形成側重點不同的層次化糾紛解決格局。

缺乏獨立的第三方是企業勞動爭議調解委員會的“致命弱點”，其開展的調解實際上是勞資雙方的協商。在無法對企業勞動爭議調解委員會的組織結構進行大幅改動的現實條件下，不如順勢將其改建為勞動爭議協商平臺，“組織開展協商解決勞動爭議的工作，以及解決因實行企業勞動規章產生的各類糾紛，開展爭議預防”。⁷

鄉鎮、街道調解組織（區域性、行業性調解組織）的獨立性、權威性較高，公信力較強，調解成功率高。但這類組織存在組織薄弱和缺乏經費來源的問題，應通過機構建設，提高其覆蓋面，保障其經費等措施進一步發揮其優勢。勞動爭議人民調解可以借助目前已經形成的比較健全的人民調解組織網絡快速開展工作，但存在人民調解員難以針對勞動糾紛的特殊性進行調解的弊端。針對這一問題，可以通過引導其側重調解簡單、小額糾紛來彌補其專業性的不足。但是，從長遠看，還是應該通過培訓等方式來提升人民調解員的專業素質。

通過對上面兩個調解層次的優化，力圖實現將大部分勞動爭議解決在基層，少量爭議流向仲裁，極少爭議流向法院的目標。

2.鞏固仲裁調解和訴訟調解

目前調解結案在勞動爭議仲裁和訴訟中占據了很大比例，基本維持在1/3左右，這一方面反映出調解制度在仲裁和訴訟中運行良好，另一方面也說明即便進入仲裁、訴訟階段，仍然有大量勞動爭議是能夠通過調解方式加以解決的，即前面兩個層次的調解還有提高分流、過濾功能的空間。筆者認為，應盡量使勞動爭議在進入仲裁、訴訟前就通過前面兩個層次的調解解決，這樣才能真正實現案件分流。當然，也要鞏固和促進仲裁調解和訴訟調解，因為在案件已經進入仲裁、訴訟程序的情況下，適用調解結案畢竟比裁決、判決的成本低。

（二）構建政府主導、多方參與的調解機制

前文針對現行機制下如何發揮調解的作用提出了建議。但是，從長遠看，要使調解成為解決勞動爭議的主要方式，還必須從體制上對調解制度進行變革。為此，應當構建一個獨立、中立、權威的勞動爭議調解組織。首先，這一調解組織應該是設立于企業之外的獨立的機構。其次，這一調解組織應該按照國際勞工組織規定的“三方原則”來組建；再次，調解員應當精通人力資源和勞動法方面的專業知識。這一組織的結構，有兩種模式可供選擇：一種是完全社會化的公共調解機制，另一種是政府主導、多方參與的調解機制。筆者認為，前一種模式在理論上是可行的，但是其初創成本過大，在立法上不經濟。后一種模式不僅在理論上具有合理性，在現實中也更具有操作性。理由如下：

第一，調解勞動爭議是政府的職責之一。勞資之間通過不完全、非均衡的契約進行聯結。在發生勞資爭端時，政府有必要介入，從而使勞資之間的交易關系轉變為勞、資、政三方的博弈。根據國際勞工組織的研究，“在20世紀后期，有越來越多的國家，選擇了以行政決策、決定、干預為主導的機制，以應對勞動爭議的調解和仲裁，因為這樣的機制更加靈活、便捷”。⁸

第二，政府主導點多面廣，有資金、人員保障。一方面，政府主導模式能夠保證將調解這一“公共產品”廣泛、便捷地提供給勞動爭議當事人；另一方面，政府主導模式能保障經費和人員的持續供給。

第三，政府主導符合我國文化傳統。官方調解在我國有悠久的歷史，歷代官府中都設有負責調解民間糾紛的官吏。政府在我國歷代民眾心目中都一直是權威和公信力的代表。諾思認為，“制度提供的一系列規則由社會認可的非正式約束（制度）、國家規定的正式約束（制度）和實施機制所構成”。⁹我們必須認識到，由習慣習俗、文化傳統、倫理道德等構成的非正式制度是我國勞動爭議處理制度安排中的重要約束條件，應當對此加以尊重和重視。

（三）增加調解制度的吸引力

要使調解成為解決勞動爭議的主要方式，最大限度地調動當事人和社會的認同和呼應，就必須在增加調解制度的吸引力方面下功夫。

1.強化調解協議的效力

勞動爭議調解協議是在雙方當事人自愿的基礎上達成的。實踐中經常發生當事人在簽訂調解協議后又反悔，拒不履行協議的情形，此時另一方當事人只能申請仲裁，之前的調解資源被浪費。

結合《勞動爭議調解仲裁法》第14條《勞動爭議調解仲裁法》第14條規定：“經調解達成協議的，應當制作調解協議書。調解協議書由雙方當事人簽名或者蓋章，經調解員簽名并加蓋調解組織印章后生效，對雙方當事人具有約束力，當事人應當履行。自勞動爭議調解組織收到調解申請之日起十五日內未達成調解協議的，當事人可以依法申請仲裁?！?、最高人民法院2002年《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》第1條《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》第1條：“經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質?！币约啊度嗣裾{解法》第31條第1款《人民調解法》第31條第1款：“經人民調解委員會調解達成的調解協議，具有法律約束力，當事人應當按照約定履行?！?，可以看出，勞動爭議調解協議具有法律約束力，屬于民事合同。由于勞動爭議調解協議的效力限于合同效力，不具有強制執行力，難以實現有效攔截案件流向仲裁、訴訟的制度目標，因此，需要對其效力進行“加固”。加固可以采用以下幾種方式：（1）通過支付令進行加固?！秳趧訝幾h調解仲裁法》第16條引入了支付令制度。因支付拖欠勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償或者賠償金事項達成調解協議，用人單位在協議約定期限內不履行的，勞動者可以持調解協議書依法向人民法院申請支付令。人民法院應當依法發出支付令。如果用人單位既不支付又不提出異議，法院就可以強制執行。（2）通過仲裁審查進行加固?！镀髽I勞動爭議協商調解規定》第27條第2款規定：“雙方當事人可以自調解協議生效之日起15日內共同向仲裁委員會提出仲裁審查申請。仲裁委員會受理后，應當對調解協議進行審查，并根據《勞動人事仲裁辦案規則》第54條規定，對程序和內容合法有效的調解協議，出具調解書”。第28條第2款規定：“仲裁委員會受理仲裁申請后，應當對調解協議進行審查，調解協議合法有效且不損害公共利益或者第三人合法利益的，在沒有新證據出現的情況下，仲裁委員會可以依據調解協議作出仲裁裁決?！保?）通過法院確認進行加固。（4）通過公證進行加固。

2.提高調解員的專業素質

《勞動爭議調解仲裁法》第11條規定了調解員的選任《勞動爭議調解仲裁法》第11條規定：“勞動爭議調解組織的調解員應當由公道正派、聯系群眾、熱心調解工作，并具有一定法律知識、政策水平和文化水平的成年公民擔任。”，但是“沒有設定資格審查和認定制度、定期考核和任期制度、定期輪換培訓機制等，更沒有保障機制”¹⁰。調解員的素質和調解的成功率正相關。一個稱職的調解員不僅應熟練掌握勞動法律、法規、政策，還應具備豐富的調解經驗、嫻熟的調解技巧和超強的溝通能力。因此，需要建立一套關于調解員選用任命和業務培訓的管理制度，提高其專業素質。從長遠來看，調解員的隊伍建設還是應該走職業化道路。

3.實行調解完全免費

調解應當完全免費，盡可能地截留并公平、高效地處理勞動爭議案件，減輕仲裁機構和法院的壓力?？傊ㄟ^上述三項舉措，構建一個公正、專業、快速、靈活的勞動爭議調解制度，最大限度地引導當事人選擇調解這一糾紛解決機制來解決勞動爭議。

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（責任編輯：何進平）