農民工公共服務的現狀與意愿

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〔摘要〕農民工對公共服務的重要性認知度較高，公共服務均等化的意愿強烈，就業(yè)、住房和社會保險等基本公共服務是當前農民工最希望政府幫助解決的問題。但是，當前農民工享受公共服務的總體水平比較低，農民工對政府提供公共服務的總體滿意度不高。當前農民工日益增長的公共服務均等化的需求與城市政府公共服務供給之間的矛盾十分突出。

〔關鍵詞〕農民工；公共服務；廣東省；公共服務均等化；積分制

〔中圖分類號〕D035.1〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2012）06-0061-05

當前，農民工總量達到2.53億人，其中，外出農民工1.59億人。¹盡管這些外出農民工已經進入城鎮(zhèn)居住、工作和生活，但是他們沒有被納入流入地城鎮(zhèn)的社會福利和公共產品的分配體系中，在醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、勞動保障、社會保險等公共服務方面很難享受到與流入地戶籍居民同等的待遇。²隨著農民工代際更替的進行，1980年以后出生的新生代農民工已經成為外出農民工的主體，他們強烈渴望融入城市，與市民平等分享社會發(fā)展成果。在這一背景下，農民工日益增長的公共服務需求與城市政府的公共服務供給之間的矛盾會越來越突出。

就城市政府而言，在財政和城市承載能力約束的條件下，為了更好地回應和滿足農民工的公共服務需求，就十分有必要了解作為服務對象的農民工享有公共服務的客觀狀況和主觀意愿，后者包括農民工是如何看待公共服務的，他們的公共服務需求以及他們對當前城市政府提供的公共服務的滿意度等等。為此，筆者負責的課題組于2010年11月在廣東省Z市對農民工公共服務和“積分制”實施的情況進行了調查。①本文就是對此次調查數據所做的初步分析。

一、調查方法與樣本情況

此次調查主要運用了三種方法：一是訪談了Z市流動人口管理辦公室等有關部門，了解政府為農民工提供公共服務的情況；二是對通過“積分制”入戶入學的農民工隨機抽樣后，進行了電話訪談。三是對流動人口開展了問卷調查。共發(fā)出問卷600份，回收的有效問卷為508份，有效率為84.67%。在這508位受訪者當中，有422人是農村戶口，占83.1%，屬于本文研究的農民工。

在這422個調查樣本中，在性別上，除去11個無效數據外，男性239人，占58.2%，女性172人，占41.8%。年齡上，1980年以后出生的新生代農民工占79.4%，第一代農民工只占20.6%。新生代農民工所占比例之高與一些全國性的調查不太吻合，可能是因為樣本大多是工廠的工人，相對比較年輕。文化程度上，絕大多數農民工具有初中以上文化程度，其中初中文化程度有211人，占50.6%；高中（含中專、職高及技校）有161人，占38.6%；大專及以上的有34人，占8.2%。“家庭化”遷移比例過半，有54.0%的人是和家人一起來到Z市的。

調查對象中，有超過半數的人表示愿意落戶Z市，占52.5%。當進一步追問他們如果為了在Z市落戶，是否愿意放棄家鄉(xiāng)的土地時，有53.3%的人表示愿意，其他人則表示不愿意放棄家鄉(xiāng)的土地。這說明農民工在以土地換戶籍的問題上是存在明顯分歧的。至于未來的打算，只有28.9%的人表示想長期留在Z市安家立業(yè)；而選擇回鄉(xiāng)的則有44%，其中有20.6%的人表示想回去辦企業(yè)或個體經營，還有17.5%的人表示想學門手藝或技術，回老家去找個好工作，甚至有5.9%的人選擇做幾年后回去繼續(xù)務農。兩者之間反差如此之大在一定程度上反映了農民工雖然市民化的意愿比較強烈，但是一旦進入實施計劃層面，又表現出理性的一面。

二、農民工的公共服務現狀

公共服務，特別是“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”等基本公共服務是農民工應當享有的基本權利。加強和改善農民工的公共服務也是國家解決農民工問題的一項基本原則。但是，一些權威的全國范圍的調查表明，由于多種因素的影響，農民工很難平等地享受城市的各項公共服務。³筆者等人的調研也表明，盡管農民工已經逐漸被納入城市公共服務體系，但是享有就業(yè)、社會保險、教育等基本公共服務的水平較低，城市住房保障體系甚至還沒有覆蓋農民工。

（一）就業(yè)

國務院《關于解決農民工問題的若干意見》明確要求，各級政府做好農民工就業(yè)服務和培訓工作。城市公共職業(yè)介紹機構要向農民工開放，免費提供政策咨詢、就業(yè)信息、就業(yè)指導和職業(yè)介紹。Z市政府也采取了定期收集并在人流密集場所發(fā)布企業(yè)用工信息，在市人力資源市場設立農民工專門服務窗口，扶持失業(yè)農民工轉崗轉業(yè)等措施加強農民工就業(yè)服務工作。但是筆者的調查表明，在獲得工作的渠道上，農民工主要是依靠自身和血緣地緣等初級社會關系，而通過政府就業(yè)服務獲得工作的比例極少，幾乎沒有。如表1所示，有45.0%的受訪者表示工作是自己找的，有40.5%的人獲得工作的渠道是親朋好友介紹的，只有0.5%的人表示是政府部門提供的幫助。、

（二）住房

農民工融入城市的意愿強烈。如前所述，有超過半數的人表示愿意落戶Z市，其中又有超過一半的人甚至為了在Z市落戶，愿意放棄家鄉(xiāng)的土地。但是要融入城市，住房問題必須妥善解決。住房是農民工在城市工作生活的基本條件，安居才能樂業(yè)，才能在城市生根。但是問卷調查表明，農民工并沒有納入Z市住房保障體系。他們主要住在單位宿舍或私人出租房，比例合計超過90%（詳見表2）。

（三）社會保險

現行的城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度并不排斥正規(guī)就業(yè)的農民工。就Z市而言， 2001年《廣東省社會保險征繳暫行辦法》下發(fā)后，Z市就實行由地稅部門全責征收社會保險費，并對各險種采取綜合費率的征繳辦法，將全市所有用工單位納入到社會保險覆蓋范圍，各行業(yè)的勞動者包括省內外農民工，均可隨雇用單位參加Z市的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和失業(yè)保險。但是由于相關制度不完善、用人單位不積極、農民工流動性大等原因，農民工總體參保率并不高。具體來說，農民工參加工傷保險的比例為32.9%，生育保險參保率為3.6%，失業(yè)保險參保率為10.7%，城市醫(yī)療保險的參保率為14.2%，農村合作醫(yī)療的參保率為38.6%，城市養(yǎng)老保險的參保率為12.3%，農村養(yǎng)老保險的參保率為15.2%。

就醫(yī)療保險而言，城市醫(yī)療保險和農村合作醫(yī)療的參保比例合計超過50%，其中參加農村合作醫(yī)療的比例超過了1/3。但是由于農村合作醫(yī)療大多實行的是以縣為單位統(tǒng)籌，不能實現異地結算尤其是跨省結算，對在Z市就醫(yī)的農民工來說意義也不大，不能有效地分散醫(yī)療風險。對此，一位接受訪談的農民工談到了自己的親身經歷：

我在老家繳納了農村合作醫(yī)療保險費，每人每年30元。2009年，由于急性闌尾炎，不得不住進了Z市某醫(yī)院，雖然住院才一個星期，但是手術費加上住院費卻花了六千多元。由于農村合作醫(yī)療必須去老家那邊定點的醫(yī)院住院才能報銷，所以這些費用全部得由我自己承擔，無法報銷。這六千多元的住院費我得擦半年的鞋才能賺回來。對于外來務工人員來說，在外地，真的是不能住院，也住不起院。農民工吳嬸，女，以擦鞋為生，深度訪談記錄，Z市火炬開發(fā)區(qū)張家邊市場，2010年11月10日。

缺乏醫(yī)療保障明顯影響著農民工的就醫(yī)行為。調查表明，農民工在生病的時候，只有40.5%的人表示生病后會立即上正規(guī)醫(yī)院檢查治療，近60%的人則選擇其他方式就醫(yī)，其中有35.3%的人表示自己會去藥店買藥，有9.5%的人表示能拖則拖，不到萬不得已不去醫(yī)院，有9.2%的人表示自己會去街頭的小醫(yī)院、私人診所進行檢查、治療，還有2.8%的人選擇了“其他”，而這些選擇其他的，幾乎都表示自己沒有生過病。實際上農民工的醫(yī)療風險并不低，受訪者里面有75人表示自己在Z市有過因生病而住院的經歷，占17.8%。

（四）教育培訓

1.職業(yè)培訓。調查表明，農民工的職業(yè)技能水平有待提高。有300人沒有職業(yè)資格證書，所占比例為71.1%，而持有職業(yè)資格證書的只有122人，不到30%。在這些持有職業(yè)資格證書的人中，有55人職業(yè)資格證書的等級為初級，有效百分比為45.1%，48人為中級，占39.3%，而具有高級及以上資格證書的人所占比例僅為15.5%。

在職業(yè)技能培訓方面，參加過和沒有參加過職業(yè)技能培訓的農民工各占一半，前者為49.8%，后者為46.4%（有16人未回答）。在參加過職業(yè)技能培訓的人里面，有70.9%的人表示培訓是由單位或是老板提供的，有9.3%的人指出培訓是由政府提供的，有5.8%表示培訓是有工會提供的，還有14.0%的人表示是由其他方面提供的。當追問這些參加過培訓的人，培訓是免費還是自費的時候，有53.0%的人表示是免費的，有26.2%的人表示是自費的，還有20.8%的人表示有的自費，有的免費。

2.子女義務教育。從2001年國務院發(fā)布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》以來，農民工子女義務教育政策調整為“兩個為主”，即以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利。⁴2003年9月，國務院辦公廳轉發(fā)的教育部等部門制定的《關于進一步做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作的意見》，進一步明確了地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學在做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育中的責任。

從調查的情況看，有10.8%的農民工表示有子女在自己的工作地接受義務教育，89.2%的人表示沒有子女在當地接受義務教育。而在這10.8%的農民工的子女里面，上民辦學校的居多，其次就是公辦學校以及打工子弟學校（詳見表3）。由此看來，Z市農民工子女義務教育還沒有做到國家所要求的“以流入地為主，以公辦學校為主”。

三、農民工的公共服務認知

公共服務認知是指農民工對公共服務的內涵、作用和獲得機制等的看法。農民工對城市政府公共服務的需求和滿意度在相當程度上受到其對公共服務認知的影響。

（一）公共服務的作用

絕大多數農民工對公共服務之于自身在城市生存生活的重要性有高度認同。有50%的農民工認為公共服務“很重要”，有20.2%的人認為公共服務“比較重要”，有24.1%的人認為“一般”，而認為公共服務“不重要”和“很不重要”的分別只有3.7%和0.5%。

（二）公共服務均等化

公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。當前，我國公共服務的非均等化問題十分突出，基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務在地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間的差距逐步拉大，已經成為影響社會公平、公正的焦點問題。作為跨區(qū)域、跨城鄉(xiāng)的流動人口，我國當前公共服務中存在的上述三種差距在農民工身上得到了集中體現。因此，農民工的公共服務均等化訴求強烈。在受訪的農民工中，有78.2%的人都贊同“流動人口應該無條件獲得政府提供的與本地人一樣的公共服務”的說法，明確表示不同意此觀點的人只有6.1%。

吊詭的是，絕大多數農民工對附加居住時間、所作貢獻和接受管理等條件的農民工公共服務均等化實現機制也表示認同。70.7% 的人同意“在當地居住的時間越長，享受的公共服務應當越多”的說法，明確表示不同意觀點的只有14.8%；有64.6%的人認為在當地所做的貢獻越大，享受的公共服務應當越多；有86.7%的人認為流動人口在享受公共服務的同時，應當自覺接受政府的管理，明確表示不同意此觀點的人只有3.3%。這種看似相互矛盾的選擇反映出農民工在公共服務均等化問題上的矛盾心態(tài)，即在訴求上很強烈，但在均等化實現機制上則顯得相當理性。對于流動人口是不是應該無條件獲得政府提供的公共服務的問題，一位接受電話訪談的農民工沒有正面回答，只是表示“就算我愿意，政府也不會愿意的”。①

四、農民工的公共服務需求

公共服務內涵豐富，涉及子女義務教育、社會保障、就業(yè)等諸多方面。受制度、財政、城市承載能力等多種因素的制約，農民工公共服務均等化不可能一蹴而就，只能是一個從無到有，由少到多，并最終實現“同城待遇”的過程。因此，政府在為農民工提供公共服務時，要充分考慮農民工的公共服務需求偏好，優(yōu)先滿足農民工最關心、要求最迫切的公共服務，從而提高農民工的公共服務滿意度。

（一）公共服務需求偏好

據國務院發(fā)展研究中心的一項權威調查，在農民工最不滿意的公共服務中，收入水平、居住狀況和社會保險排在前3位；相應地，農民工對政府的主要訴求中，提高最低工資水平、改善社會保險和提供保障住房或廉租房排在前3位，位次稍有變化。⁵筆者的調查結論與此類似，就業(yè)、住房和社會保險是農民工最為關切的問題，也是最需要政府提供的公共服務。

具體說來，在農民工眼里，他們最需要政府提供的諸如就業(yè)、住房、子女讀書、社會保險、工資拖欠、社會治安 、救濟救助、衛(wèi)生防疫、職業(yè)培訓等公共服務中，排第一位的是就業(yè)，占27.1%，排第二位的是住房，占21.6%，排第三位的是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險，占19.0%。此外，在電話訪談過程中，相當多的人尤其是已婚已育者，他們將子女的教育放到了至高無上的位子，在他們看來，“孩子就是一切”，“一切都是為了孩子”。

（二）公共服務需求表達

建設服務型政府不僅要求政府重視提供公共服務，更要求公共服務提供機制實現由政府供給導向向公眾需求導向的轉變。當然，這也對公眾提出了更高的要求，公眾應當積極主動地向政府表達其公共服務需求偏好。在農民工公共服務問題上，城市政府應當積極有效地回應農民工的公共服務需求，公共服務的有效性也取決于農民工需求的滿足程度，同時農民工也應當積極主動地向城市政府表達自身的利益訴求和公共服務需求偏好。但是從調查來看，只有19.2%的農民工表示曾主動向當地政府表達過對就業(yè)等各種公共服務的需求。這種情況是由主客觀等多方面的因素所造成的：有的農民工指出，不知道如何表達，向誰表達；有的農民工對此不夠重視，認為是否表達公共服務需求對自己影響不大；有的農民工認為，即使表達了，也不會被采納等等。這在一定程度上說明當前農民工的公共服務需求表達機制很不健全。

五、農民工的公共服務滿意度

新公共管理理論強調，公共服務的“顧客”是社會公眾，公共服務的質量如何最終應當由社會公眾而不是政府來評判。近年來，在國家宏觀政策的導向下，Z市政府在為農民工提供公共服務問題上做了一些努力。比如，Z市對失業(yè)農民工、企業(yè)停工但尚未解除勞動關系的農民工，開展有針對性的免費技能培訓。參加社會保險的Z市就業(yè)農民工，其繳費標準和享受待遇與該市戶籍員工標準統(tǒng)一等等。但是政府的公共服務供給還存在相當多的“缺位”和“錯位”，農民工的公共服務需求沒有能夠得到全面和有效的滿足。這直接決定著農民工對城市政府所提供公共服務的滿意度。

調查表明，農民工對城市政府提供的公共服務的總體滿意度較低。對政府提供的公共服務表示“非常滿意”和“比較滿意”的分別占5.1%和18.2%，表示“一般”的占56.4%，表示“不滿意”和“非常不滿意”的分別占13.8%和5.1%。而在回答“一般”的人中，許多人其實對城市政府的公共服務并不滿意，但不愿意直接給出否定性評價。

在就業(yè)、住房、子女讀書等具體公共服務項目的評價上，農民工給予好評的比例也普遍較低。社會保險、社會治安和就業(yè)排在好評率的前3位，其中社會保險的好評率最高，但是也只有26.5%。排在公共服務需求前3位的住房問題得到的好評率只有10.7%，說明在“住有所居”的問題上存在嚴重的供需失衡。農民工評價最低的是救濟救助，好評率只有3.8%。這與現有的城市社會救助制度沒有覆蓋農民工有著直接的關系。⁶

對于“積分制”的做法，即流動人口必須達到一定的分值才能獲得政府提供的子女義務教育等公共服務的規(guī)定，農民工的意見則比較分散。有2.5%的人認為非常合理，有20.9%的人認為比較合理，有34.2%的人認為一般，還有32.3%的人認為不太合理，有10.1%的人認為非常不合理。這在一定程度上回應了農民工在公共服務均等化問題上的矛盾心態(tài)。

六、結論及政策建議

調查表明，當前農民工享有的公共服務總體水平較低，其日益增長的公共服務均等化需求與城市政府公共服務供給之間的矛盾十分突出。具體說來，農民工對公共服務重要性的認知度比較高，而且絕大多數認為應當無條件獲得政府提供的與本地人一樣的公共服務。同時農民工的公共服務需求存在優(yōu)先，當前就業(yè)、住房和社會保險等基本公共服務是農民工最希望政府幫助解決的問題，但是城市政府的公共服務供給顯然不足。表現在，在就業(yè)服務上，極少有人是依靠政府部門提供的幫助找到工作的；在住房保障方面，政府“缺位”，沒有將農民工納入當地保障性住房體系；在社會保險方面，農民工參加城市社會保險的比例普遍較低，即使是唯一對農民工沒有制度和政策障礙的工傷保險，參保率也不足1/3；在職業(yè)技能培訓上，政府發(fā)揮的作用也不明顯；農民工子女義務教育還沒有做到以公辦學校為主，而是以民辦學校為主。因此，農民工對城市政府提供公共服務的總體滿意度較低，在住房、子女讀書等基本公共服務項目的評價上，農民工給出好評的比例也普遍較低。

從上述調查結論出發(fā)，筆者以為：

一是加快建立健全覆蓋農民工的城市基本公共服務體系。基本公共服務對民眾的生產和生活有著直接和決定性影響，城市政府應當為在城市生活的全體居民提供無差別的基本公共服務，盡快將農民工納入城市基本公共服務體系。從調研的情況看，住房是各項基本公共服務中供求關系最緊張的。要盡快通過調整公積金、廉租房和經濟適用房政策，將農民工納入城市住房保障體系。

二是建立梯度累進的農民工公共服務獲得機制。在農民工公共服務均等化問題上，城市政府通常會考慮兩個問題。一個是錢的問題，即為農民工提供公共服務所需財政投入如何籌措；另一個是福利“洼地”問題，即給予農民工的公共服務越多，會吸引更多的農民工流入，從而超出了城市政府的公共服務承載能力。這兩個問題通常會互相強化，即用于農民工公共服務的財政投入越多，農民工的福利越好，流入的農民工就越多，城市政府的籌資壓力就越大。因此，在農民工公共服務均等化不能一步到位的前提下，有必要將城市公共服務與城市戶口脫鉤，根據農民工公共服務的需求偏好，設計梯度累進的農民工公共服務獲得機制。

三是健全有效的農民工公共服務需求表達機制。農民工與市民的公共服務需求偏好不同，新生代農民工與老一代農民工的公共服務需求偏好也有明顯的差異。要更好地滿足農民工的公共服務需求，提高他們的公共服務滿意度，就需要健全有效的農民工公共服務需求表達機制。首先，城市政府在制定涉及農民工公共服務的政策時，可以通過民意調查，公開決策程序，舉行聽證會等途徑，傾聽他們的訴求。其次，在黨代表、人大代表和政協(xié)委員中為農民工分配適當的名額，吸納和鼓勵農民工參政議政，有利于集聚和整合農民工的公共服務需求。再次，加強工會、婦聯(lián)和共青團等群團組織替農民工代言的作用。最后，發(fā)揮媒體特別是新媒體的作用，為農民工表達公共服務需求提供方便快捷的渠道。

四是完善財稅制度，提高城市政府為農民工提供公共服務的積極性和能力。一方面完善轉移支付制度。在測算中央財政轉移支付規(guī)模時，將各級財政基本公共服務轉移支付增加的依據調整為新增常住人口，努力做到“錢隨人走”。補助地方政府向外來人口提供同等的基本公共服務，調動地方政府吸納外來人口的積極性。另一方面完善分稅制。將財產稅、個人所得稅等稅種確定為地方政府財政收入的主要來源，從而建立起地方政府提供公共服務多-外來人口增加-轄區(qū)資產升值-地方財政收入增長-地方政府提供更多的公共服務的良性循環(huán)。

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（責任編輯：石本惠）