歷史時期西域行政發(fā)展研究

摘要：對于中國歷史上歷代中央政府來說，如何將西域這個地處偏遠、歷史文化獨特、戰(zhàn)略意義重大的少數(shù)民族聚居地納入國家體系中，這是一個歷史問題，也是一個現(xiàn)實問題。作為邊防的戰(zhàn)略要地，西域的行政發(fā)展形成了獨特的歷史發(fā)展軌跡。對歷史時期西域行政發(fā)展的研究，特別是對歷史時期西域行政發(fā)展中軸的關(guān)注，不僅是對西域行政發(fā)展歷史的梳理，更希望為西域當(dāng)下及未來的行政發(fā)展提供一個有效的歷史背景。

關(guān)鍵詞：歷史時期；西域；行政發(fā)展

中圖分類號：K2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）31-0147-02

公元前59年，漢朝政府在西域設(shè)立西域都護府。自此，如何將西域少數(shù)民族聚居地納入統(tǒng)一多民族國家行政發(fā)展中，如何將西域建設(shè)成一個堅固的國家邊防線，成為歷代中央政府必須要面對的一個歷史問題，也是一個現(xiàn)實問題。在融入統(tǒng)一多民族國家行政體系過程中，西域地方政權(quán)也在不斷尋找自己在這個新體系中的位置。中央政府在與外部勢力爭奪西域過程中，中央政府對西域地方原有政權(quán)體系不斷進行創(chuàng)新和調(diào)整，目的在于最大限度地利用當(dāng)?shù)刭Y源實現(xiàn)并維護國家統(tǒng)一。不同時代中央政府在西域的行政建置都有創(chuàng)新，但我們還是能從中看到，一些經(jīng)營西域的核心理念被一直繼承下來，形成西域行政發(fā)展的中軸。西域諸國在中央政府的不斷影響下，終于加入到封建國家的行政體系中，成為關(guān)系到封建政權(quán)安危的重要因素，成為封建政權(quán)安危的晴雨表。本文對歷史時期西域行政發(fā)展的研究，特別是對歷史時期西域行政發(fā)展中軸的關(guān)注，不僅是對西域行政發(fā)展歷史的梳理，更希望為西域當(dāng)下及未來的行政發(fā)展提供一個有效的歷史背景。

歷史上，在中央政府的大力推動下，西域行政發(fā)展主要經(jīng)歷了漢代、隋唐和清代三個重要發(fā)展階段。

一

漢朝統(tǒng)一西域后，在西域進行首次制度創(chuàng)新，建立“西域都護”制度，設(shè)立西域都護府。西域都護制度的基本構(gòu)架為：西域都護作為漢朝在當(dāng)?shù)氐淖罡哕娬L官，下屬西域副校尉、戊己校尉，及被漢朝冊封的西域諸國首領(lǐng)。“時漢獨護南道，未能盡并北道也，……乃因使吉并護北道，故號曰都護。……都護察烏孫、康居諸外國動靜，有變以聞。可安輯，安輯之；可擊，擊之。”①以上引文說明，西域都護的主要職責(zé)為：督察西域局勢及外國局勢，維護西域穩(wěn)定，必要時可以進行軍事攻擊。此時，西域都護的核心權(quán)力為統(tǒng)領(lǐng)西域諸國兵員及漢朝在西域的駐軍。作為西域都護的副手，西域副校尉協(xié)助都護調(diào)動西域兵員，穩(wěn)定邊疆局勢。較早設(shè)立的戊己校尉，受西域都護節(jié)制，帶領(lǐng)漢朝在西域的駐軍，一方面屯墾發(fā)展，一方面鎮(zhèn)守西域。西域都護、西域副校尉、戊己校尉由中央政府派出，均由軍事武官擔(dān)任，人選均出自內(nèi)地。受冊封的西域諸國首領(lǐng)，承認所轄區(qū)域為漢朝版圖的一部分，承認漢朝的宗主地位，只保留對領(lǐng)地內(nèi)的民政管理權(quán)。

西域都護府是在西域諸國各自獨立的行政體系上，疊加一個受漢朝領(lǐng)導(dǎo)的軍政府，建立漢朝行政體系對西域地方政權(quán)的初步統(tǒng)一。西域都護和西域副校尉、戊己校尉設(shè)立的最大效用在于，統(tǒng)一了西域兵權(quán)和外交權(quán)力，最大限度利用西域本地兵員鞏固漢朝對當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)一。與軍事上高度統(tǒng)一不同的是，漢朝沒有將嚴格的地方行政體系推廣到西域，保持了西域諸國內(nèi)部原有的行政體系。除了設(shè)立軍事主將，漢朝并沒有在西域都護府下設(shè)立更復(fù)雜的民政管理機構(gòu)和官員，西域諸國的民政管理則全部放歸被冊封的地方首領(lǐng)。漢朝政府十分重視對西域諸國首領(lǐng)的冊封，漢代接受中央冊封的西域地方首領(lǐng)達三百多人。凡接受冊封的地方首領(lǐng)名義上成為漢朝官員體系內(nèi)的一員，以此體現(xiàn)漢朝在西域的政治主權(quán)。但在實際的管理中，西域地方政權(quán)內(nèi)的百姓不納入漢朝戶籍，當(dāng)?shù)匕傩詹幌驖h朝納稅，地方的生產(chǎn)收入不受漢朝政府支配；受冊封的地方首領(lǐng)仍然是原來的國王、首領(lǐng)，首領(lǐng)職務(wù)保持世襲制度不變，地方首領(lǐng)管理內(nèi)部民政事務(wù)的制度和方式照舊。

在西域行政發(fā)展的歷史過程中，漢朝所開創(chuàng)的羈縻制度對日后西域行政發(fā)展形成了重要的影響，成為歷代中央政府在西域行政發(fā)展的重要依據(jù)。

二

唐朝在西域的行政體系形成雙軌制，一個是漢人聚居地的郡縣制發(fā)展，一個是少數(shù)民族地方政權(quán)的羈縻制發(fā)展；行政機構(gòu)發(fā)展主要體現(xiàn)在，將職能較為簡單的西域都護府更加完善，形成兼理軍事和民政事務(wù)的西域大都護府，并最終形成安西、北庭兩府分管西域東西部的局面。唐代對西域的管理期間極大地推進了西域的行政發(fā)展，行政機構(gòu)設(shè)置雖然依舊保留很強的軍政府特征，但也已經(jīng)開始兼理西域民政，軍政府內(nèi)開始出現(xiàn)管理民政事務(wù)的文官，結(jié)束了軍事武官獨領(lǐng)西域事務(wù)的局面。內(nèi)地郡縣制在西域的覆蓋有了很大的擴展，唐代西域的核心區(qū)域伊州、西州、庭州及安西四鎮(zhèn)都采用了與內(nèi)地相同的管理模式。

唐朝政府在西域的行政建設(shè)可分為兩個階段。第一階段主要行政架構(gòu)為：安西大都護府統(tǒng)領(lǐng)西域軍事和民政，其下轄漢人聚集的伊州、西州、庭州和唐軍駐守的安西四軍鎮(zhèn)，采用與唐朝內(nèi)地相同的管理制度；在少數(shù)民族集中的西突厥領(lǐng)地、塔里木盆地諸國、蔥嶺外地區(qū)建立羈縻州，羈縻州內(nèi)地方首領(lǐng)保留原有可汗、國王稱號的同時領(lǐng)都護、都督的唐朝封號，依舊制管轄各自領(lǐng)地，協(xié)助安西大都護維護西域安定。“安西大都護府初治西州。顯慶二年平賀魯，析其地置蒙池、■陵二都護府，分種落列置州縣，西盡波斯國，皆隸安西。又徙治高昌故地，三年徙治龜茲都督府，而故府復(fù)為西州。咸亨元年吐蕃陷都護府，長壽二年收復(fù)安西四鎮(zhèn)，至德元載更名鎮(zhèn)西，后復(fù)為安西。……吐蕃既侵河隴，惟李元忠守北庭，郭昕守安西，與沙陀、回紇相依。建中二年元忠、昕遣使間道入奏詔，各以為大都護并為節(jié)度。貞元三年吐蕃攻沙陀、回紇、北庭，安西無援遂陷。”①安西大都護府一方面繼承了漢朝西域大都護府的軍事、外交職能，另一方面又將所轄區(qū)域內(nèi)的民政事務(wù)納入管理范圍，大都護府內(nèi)設(shè)置了掌管文書、組織、財政等多種民政事務(wù)的官職。郡縣制在西域的推行源于前涼時期在西域首建了高昌郡，采用與內(nèi)地完全相同的行政模式管理高昌百姓。隋朝在西域的短暫開拓時，將郡縣制在西域加以推廣，設(shè)立了鄯善郡、且末郡和伊吾郡。唐朝勢力進入西域后，隨著唐朝在西域勢力的不斷擴大，郡縣制在西域的覆蓋也逐漸增多。東突厥汗國瓦解后，唐朝將受東突厥汗國控制的伊吾七城改設(shè)為伊州，原城主被封為伊州刺史。唐朝在第一次擊敗西突厥乙毗咄陸可汗后，將西突厥控制的高昌國設(shè)為西州。在兩個郡縣制州的基礎(chǔ)上，唐朝又設(shè)立了安西都護府統(tǒng)領(lǐng)唐朝在西域的已有勢力，安西都護府坐落西州。西突厥乙毗射匱可汗受唐朝冊封為西突厥可汗后，表面上作出友好的態(tài)度，但實際上通過龜茲和焉耆暗地對唐朝的統(tǒng)一進行抵抗。將乙毗射匱可汗勢力逐出西域后，天山北的可汗浮圖城設(shè)為唐朝的庭州，并納入安西都護府的管轄。此時，唐朝在西域已經(jīng)設(shè)立了三個郡縣制的州。

唐朝將投降的乙毗射匱可汗舊部阿史那賀魯封為瑤池都督，創(chuàng)立了唐朝在西域的第一個羈縻州瑤池都督府。接受唐朝冊封的阿史那賀魯暗地里繼續(xù)作亂，平定阿史那賀魯叛亂后，西突厥十姓部落全部投向唐朝。唐朝依舊制在十姓部落設(shè)立二可汗，在部落制度上又設(shè)立唐朝的■池都督府、昆陵都督府，西突厥二可汗兼為二州都護。一直受西突厥控制的龜茲被唐朝討平后，塔里木盆地諸國很快都歸附唐朝。塔里木盆地諸國也被納入羈縻州府體系中，諸國首領(lǐng)保留國王稱號同時也被授予羈縻州府都督的稱號。

隨著西突厥十姓部落和塔里木盆地諸國的統(tǒng)一，原設(shè)安西都護府作為唐朝在西域的最高軍政府位置偏于東邊，不利于掌控西域全局。安西都護府晉升為大都護府，位置也遷往西域核心地區(qū)龜茲。為了配合安西大都護府穩(wěn)定西域局勢，唐朝派漢軍鎮(zhèn)守龜茲、焉耆、于闐、疏勒，創(chuàng)建安西四鎮(zhèn)守軍（簡稱安西四鎮(zhèn)），采取與內(nèi)地相同管理制度，內(nèi)地的行政管理制度初次覆蓋到塔里木盆地。新設(shè)立的安西都護府除了繼續(xù)承擔(dān)西域軍政府首腦外，與前朝所設(shè)軍政府相比，它則開始管理西域民政事務(wù)，大都護府內(nèi)開始設(shè)立錄事、功曹、倉曹、戶曹、法曹等管理民政事務(wù)的官員。

第二階段為安西、北庭大都護府分治西域，行政建置上沒有新的突破。由于吐蕃和東突厥殘余勢力的復(fù)辟，安西、北庭二府分治西域的格局基本定型。吐蕃興起后對安西四鎮(zhèn)的控制長達十余年，在這期間唐朝與吐蕃反復(fù)爭奪安西四鎮(zhèn)，因此安西大都護府擔(dān)負穩(wěn)定塔里木盆地局勢的職責(zé)被不斷強化。東突厥殘余勢力從679開始暗自勾結(jié)，逐步威脅唐朝天山以北的安全，北庭都護府因此晉升為大都護府擔(dān)負穩(wěn)定天山以北的局勢。在唐朝忙于處理吐蕃和后突厥危機時，大食危機在日漸接近。在大食的不斷擴張下，唐朝西部疆域步步后退。為了應(yīng)對大食的擴張，安西、北庭二府分治的結(jié)構(gòu)又改為磧西節(jié)度使統(tǒng)領(lǐng)和親王遙領(lǐng)安西大都護的結(jié)構(gòu)，意在將安西、北庭二元化的管理局面恢復(fù)為一元化軍政府的舊局。但大食的擴張始終無法阻擋，因此西域恢復(fù)一元化軍政府的計劃只得放棄，繼續(xù)維持安西、北庭二府分治西域的局面，但主管方向改為：安西主管西部，北庭主管東部。

三

進入五代、遼、宋、金時期，沒有一個強大的統(tǒng)一政權(quán)完全控制過西域，西域進入高昌回鶻王國、喀喇汗王朝、于闐國割據(jù)發(fā)展的時期。高昌回鶻王國行政體系雖然以漠北回鶻汗國為基礎(chǔ)，但因其所轄地域自漢代就是漢人聚居之地，也是內(nèi)地郡縣制最早推行到西域的地方，因此前朝中央政府留下的一些行政建設(shè)的痕跡被保留在高昌回鶻行政體系內(nèi)。于闐國與中原王朝的淵源深厚，與唐朝政府關(guān)系尤其親厚，中原漢地在此的影響隨處可見。現(xiàn)存的于闐語文書中可見大量的音譯自漢語的賦稅制度和官制稱號。元明時期，西域的行政發(fā)展一方面體現(xiàn)了蒙古國及元朝政府在西域的行政建設(shè)，同時蒙古大汗分封領(lǐng)地的行政建設(shè)在西域的影響更為深遠。蒙元時期西域行政機構(gòu)發(fā)展歷經(jīng)達魯花赤、行尚書省、宣慰司的變化發(fā)展過程，但西域行政機構(gòu)建設(shè)在蒙元時期與內(nèi)地已經(jīng)保持一致。

清政府在平定了準噶爾政權(quán)和大小和卓叛亂后，其西北邊疆基本平靜。天山南北及巴爾喀什湖以東以南，直至帕米爾地區(qū)，由駐伊犁的“總統(tǒng)伊犁等處將軍”（簡稱伊犁將軍）管轄。“將軍統(tǒng)掌新疆之軍政，山北山南皆聽節(jié)制。”②伊犁將軍下轄，烏魯木齊都統(tǒng)、總理回疆事務(wù)參贊大臣、塔爾巴哈臺參贊大臣、伊犁參贊大臣。從伊犁將軍及其下屬都統(tǒng)、參贊大臣的官職稱號來看，這也是一個軍政府體系，各級官員都是采用武官的稱號，西域的軍事調(diào)動權(quán)通過伊犁將軍完全掌控在清政府手中。都統(tǒng)，是八旗軍隊的最高官員，級別與將軍同級。參贊大臣，是戰(zhàn)爭時期協(xié)助作戰(zhàn)主將零時設(shè)置的官職。但清朝統(tǒng)一西域后仍然保留著這個戰(zhàn)爭時期特有的官職，并賦予其單獨向皇上上奏的權(quán)利。與前朝相比，清代繼續(xù)保持獨立性的地方首領(lǐng)大幅縮減，尤其是歷史上一直保留較多獨立性的塔里木盆地周邊地方政權(quán)首領(lǐng)，都被任命為清朝的正式官員，廢除了原有的首領(lǐng)世襲制。清政府在塔里木盆地周邊保留了當(dāng)?shù)氐牟斯俾殻诋?dāng)?shù)貙嵭胁斯芾碇贫龋藭r的伯克制度已經(jīng)被清朝作出了大幅度的改動。清代伯克制度最大的特征為：取消了伯克世襲制度，明確伯克不得兼任宗教首領(lǐng)；給伯克職務(wù)定品級，成為清朝正式官員；三到五品伯克的任免，先由參贊大臣擬定并上報朝廷，再由皇帝核準；六品以下伯克由參贊大臣直接任命；大伯克任職須回避本城，小伯克任職須回避本村。清朝伯克制度將前朝地方首領(lǐng)世襲制度、本地首領(lǐng)管理本地事務(wù)的兩項重要特權(quán)廢除，從根本上將地方首領(lǐng)特權(quán)收歸中央政府。漢人聚集的區(qū)域繼續(xù)實行郡縣制，清政府從內(nèi)地調(diào)派西域駐防的八旗軍隊仍然沿用八旗制度，在哈密和吐魯番則實行扎薩克制度。扎薩克制度中地方首領(lǐng)保持獨立權(quán)最多，王位可以世代繼承。

通過以上分析，我們可以看出歷史時期西域行政發(fā)展的整體趨勢為，由中央政府間接、松散的管理形態(tài)逐步走向直接、集中管理的形態(tài)。每次西域行政體系發(fā)生重大變動時，也是封建王朝邊疆危機最深之時，邊疆局勢的危機成為西域行政發(fā)展的特殊動力。從漢朝到清朝歷代中央政府對西域經(jīng)營策略的不斷完善，這不僅是為了解決每一次邊疆危機的應(yīng)急之舉，更是中央政府對西域行政體系不斷影響和改造的結(jié)果，總體上看這種影響和改造主要體現(xiàn)在兩個方面：

第一，對統(tǒng)一多民族國家的認同。每個朝代在經(jīng)營西域的過程中，雖然都是以軍事戰(zhàn)爭作為開端，驅(qū)逐控制西域的其他強大勢力進入西域，但最終都是以建立西域?qū)y(tǒng)一多民族國家的認同為落腳點。封建中央政府如同國家機器的核心，其對外輻射的能量是逐級遞減的，中央政府對不同地區(qū)的國家認同標準與自身在當(dāng)?shù)乜刂颇芰τ兄苯拥穆?lián)系。中原腹地對國家認同的標準最為嚴格，建立最嚴密的行政機構(gòu)，當(dāng)?shù)鼐用駝t承擔(dān)著最細致的國家權(quán)力和義務(wù)，體現(xiàn)最高的國家認同。邊疆民族聚居地隨著空間距離的延長，中央政府對其國家認同的標準也在逐漸降低，行政體系的建設(shè)相對內(nèi)地要簡陋許多，當(dāng)?shù)鼐用袼袚?dān)的國家義務(wù)和權(quán)力也相對減少。漢唐以來西域地方首領(lǐng)是否接受中央政府的冊封，一直被看作是否形成國家認同的重要標志。凡接受冊封者在軍事、外交上必須服從國家利益，但中央政府保留其對轄地內(nèi)的所有特權(quán)，西域居民無需承擔(dān)復(fù)雜的國家義務(wù)。這種國家認同標準具體體現(xiàn)在西域行政建設(shè)上時，強有力的軍政府一直是西域行政發(fā)展的主導(dǎo)，軍事武官在西域行政發(fā)展中一直占有絕對的權(quán)威；民政管理的建設(shè)則相對緩慢許多，早期軍政府內(nèi)不設(shè)立管理民事的文官。歷史上西域這種國家認同的發(fā)展，與西域長期所處的政治環(huán)境有著直接的關(guān)系。歷史上西域始終處在中國封建王朝與外部強敵激烈爭搶的位置，漢朝與匈奴爭奪西域；唐朝與突厥、吐蕃、大食等強敵爭奪西域；清朝與準格爾汗國、大小和卓勢力爭奪西域。西域獨特的地理環(huán)境決定了當(dāng)?shù)責(zé)o法產(chǎn)生強大的政權(quán)與強敵抗衡，需要依靠一個強大外力保護自己的獨立。對西域地方政權(quán)而言，對統(tǒng)一多民族國家的認同，一方面關(guān)系到該地區(qū)及地方首領(lǐng)在國家中的社會身份，另一方面則更切實地關(guān)系到一個弱小政權(quán)在強敵競爭過程中是否會得到強大實力的支持和保護。為何每次中原王朝和外部勢力爭奪西域時，西域地方政權(quán)都會選擇中原王朝的庇護？多數(shù)時候與中原王朝爭奪西域的強敵都是游牧帝國，游牧經(jīng)濟的脆弱性導(dǎo)致其對外掠奪性極強。西域綠洲諸國雖不如中原富庶，但也能夠為游牧帝國提供豐富的物質(zhì)補償。此外，游牧帝國的行政體系和社會文化與西域綠洲國家格格不入，它無法在當(dāng)?shù)亟⑵饑艺J同。相比之下，西域的產(chǎn)出對中原經(jīng)濟發(fā)展無足輕重，中原發(fā)達的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟卻能給西域各國提供更多的經(jīng)濟補償；中原王朝反對西域諸國間相互兼并，為實力較弱的西域小國提供保護；中原的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與西域綠洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟有共性，中原的政治模式在西域相對容易被認同。因此，中原王朝提出的國家認同對西域諸首領(lǐng)有著很強的約束力。

第二，中原發(fā)達的經(jīng)濟對西域的滲透。首先，絲綢之路貿(mào)易的繁榮對中原經(jīng)濟滲透西域起到了長期的作用。西域地處東西方貿(mào)易的交通要道，周而復(fù)始的商隊攜帶著中原奢侈品，讓中原的富庶對西域潛移默化地產(chǎn)生著影響。此外，在西域墾荒屯田是歷代中央政府穩(wěn)固在西域駐軍的重要舉措。大規(guī)模的屯田將中原的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟直接帶到了西域，對西域經(jīng)濟、社會生活產(chǎn)生了直接的影響和改變。

在歷史上西域的行政發(fā)展是以中央政府為主導(dǎo)的一個發(fā)展過程，在這一過程中西域的行政發(fā)展形成了獨特的歷史軌跡。邊疆危機的一次次出現(xiàn)，成為西域行政發(fā)展的特殊動力。為了鞏固邊防，西域的行政發(fā)展一方面積極建立強有力的軍政府統(tǒng)一西域軍事力量，另一方面則是適度地保留西域地方政權(quán)的自治權(quán)利，主要體現(xiàn)在西域地方政權(quán)首領(lǐng)的特權(quán)。西域行政發(fā)展的興衰與中央王朝的興榮形成強烈的依附關(guān)系。在此路徑依賴中，我們也看到歷史上西域?qū)τ谥醒胝裕瑖酪饬x遠大于經(jīng)濟發(fā)展意義。漢朝政府創(chuàng)立的西域都護制度，在政治上、軍事上、外交上最大程度地完成了對西域的統(tǒng)一和控制，但對待漢代以前便形成的西域地方政權(quán)及其首領(lǐng)卻給予很大的獨立性。除了要求地方首領(lǐng)接受冊封、佩戴印綬，承認漢朝的宗主權(quán)，但不對其內(nèi)部作任何干涉。唐代以來，雖然根據(jù)時局不同，唐朝政府在西域設(shè)立的機構(gòu)幾經(jīng)變更，唐朝在西域所設(shè)軍政府雖然增加了管理西域民政的職責(zé)，但少數(shù)民族聚居的地區(qū)始終保留著羈縻制度。清代西域的行政發(fā)展主要體現(xiàn)在改土歸流，大量的地方土官改為朝廷流官，但在幾個特殊地區(qū)還是保留了扎薩克制度，保留了地方政權(quán)首領(lǐng)的特權(quán)。中國歷史上歷代封建王朝在處理國家統(tǒng)一和西域地方政權(quán)自治關(guān)系時形成的這種路徑依賴，發(fā)展到新中國建立時便發(fā)展成中華人民共和國的民族區(qū)域自治制度。