論地方社會救助立法的地方性

摘要：地方立法的地方性特征是地方立法的靈魂。地方社會救助立法當然也應該把握好地方性這一特征，以明確地方立法相對于中央立法的定位，防止照搬照抄上位法和同位階法的地方“二次立法”的出現，使地方社會救助立法應有的作用和價值得以發揮。地方社會救助立法的地方性特征應在立法主體、立法權限和立法內容上有所體現。

關鍵詞：地方立法；社會救助；地方性

中圖分類號：D923.8 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）31-0118-02

《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》已經在向全社會公開征求意見后進一步于2009年4月形成了《中華人民共和國社會救助法（修改稿）》。而在這之前，作為地方先行性立法，地方社會救助立法早已啟動，自上海市于1996年制定了《上海市社會救助辦法》后，1998年12月31日廣東省第九屆人民代表大會常務委員會第七次會議通過了《廣東省社會救濟條例》，此后其他各地方相繼制定施行了相關的社會救助實施辦法，而這其中的地方性法規或規章的有效制定無一不需要建立在對地方社會救助立法的地方性的認識和理解之上。

一、立法主體的地方性

根據立法法第63條和第73條的規定，一般地方立法主體主要為：一是省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會，這一立法主體可以制定地方性法規；二是省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，這一主體可以制定規章。這兩個立法主體都為地方立法主體，承擔著地方立法職責。具體到社會救助立法，在社會救助的實踐在中國展開過程中，政府一直扮演著不可或缺的重要角色，而地方政府則是社會救助制度的最先探索者和實踐者，在總結了大量實踐經驗的基礎上，地方政府提煉出適用于地方的社會救助單行法規，比如上海市在實施社會救助的過程中，制定了《上海市社會救助辦法》這一政府規章，其中指出“本辦法所稱的社會救助，是指由政府部門和有關單位共同承擔責任、對生活水平低于最低生活保障標準的本市城鄉居民提供必要的物質幫助的社會保障制度。”又如，河南省政府關于《河南省〈城市居民最低生活保障條例〉實施辦法》中規定：“持有本省非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利?！庇纱?，地方社會救助立法中承擔著探索、實施、制定社會救助制度的職責的是國家機構中的地方政府，當然，地方人大及其常委會也在加強關注民生的立法的同時注意推進社會救助立法的調研工作等相關工作。

二、立法權限的地方性

相對于中央立法權而言，依法規定，地方立法權限的地方性一方面體現為“權力受限”，這里的權力受限是指地方立法不能越權同時堅持不抵觸原則，既不能針對狹義法律的專屬立法事項進行地方立法，也不得與憲法、法律、行政法規等上位法抵觸。另一方面，地方立法權限的地方性體現為“權力受授”。根據憲法和立法法以及相關法律規定，地方人大及其常委會可以為執行法律、行政法規的規定，針對需要根據地方的“實際情況作具體規定的事項”以及“屬于地方性事務需要”的事項來制定地方性法規。而地方政府規章的制定權限是可以“為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要”以及屬于地方的“具體行政管理事項”來制定。根據以上規定，學界一般將地方立法劃分為以下三種類型：一是自主性地方立法。所謂自主性立法事項一般指立法法規定的“地方性事務”和“具體行政管理事項”。比如河南省歷史文化遺產的保護事項。二是執行性地方立法（也被稱為“實施性地方立法”）。執行性地方立法事項一般是“為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要”，根據“實際情況作具體規定的事項”。例如《義務教育法》、《水土保持法》、《城市規劃法》等法律，都在專條中明確規定省、自治區、直轄市人大常委會可以根據本法和本地實際制定實施辦法。三是先行性地方立法。除國家專屬立法事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。

本文認為，具體分析到社會救助立法權限的地方性，可以說，地方社會救助立法在不同時期前后屬于先行性地方立法和執行性地方立法。在中央層面的社會救助法制定生效前，各地方基于關注民生的政府關懷和建立解決地方貧困問題長效機制的行政責任考慮，發揮地方的積極性和主動性，探索制定了相關社會救助法規、規章或非規范性文件，這些便屬于先行性地方立法。這一地方社會救助立法發展的過程正是地方先行性立法發展的過程。以創設城鎮居民最低保障制度為起點，1993年為上海市嘗試創設社會救助制度的初始年。1993年5月7日，上海市民政局、財政局、勞動局、人事局、社會保險局、總工會聯合下發了《關于建立本市城鎮居民最低生活保障線的通知》，宣布從1993年6月1日起實施最低生活保障制度，標準為月人均120元。這一文件的下發，標志著我國最早的最低生活保障制度出臺，從此，地方社會救助制度改革的序幕被拉開。到1995年上半年，已有上海、廈門、青島、大連、福州、廣州等6個大中城市相繼建立了最低生活保障制度。1997年，基于對地方試行的社會救助制度的肯定，民政部發出了《關于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》，同年，《上海市社會救助辦法》正式實施，繼而《廣東省社會救濟條例》①于1999年3月1日起實施，至此，形式多樣的各地方社會救助制度相繼建立。此后，各地方社會救助立法進入完善階段。在這個過程中，各地方根據地方實際和地方需要，分別建立了與地方發展相適應的先行性地方社會救助立法，這一立法具有探索性、開創性的特點，這也正是地方社會救助立法地方性的體現。這些地方社會救助立法的成熟和完善為中央層面的社會救助立法提供了豐富的立法素材和立法經驗，推動中華人民共和國社會救助法的制定和實施，盡管目前中央層面的社會救助法仍處于草案征求意見階段，但可以預見時機成熟后即會實施生效。而在中央層面的社會救助法實施生效后，根據相關法律規定，在國家制定的社會救助法生效后，地方社會救助立法與其相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。此后，地方社會救助立法的地方性將轉變為地方執行性立法的制定。各地方著手制定立法實施細則，保障中央社會救助法全面有效實施?？傊?，無論是先行性立法還是執行性立法，地方社會救助立法都是在堅持“有限權力”的原則下，行使法律授予的立法權。

三、立法內容的地方性

立法內容的地方性是指地方立法的各項規定要在不與中央立法相抵觸的前提下，根據地方實際和地方需要，在立法內容上體現地方特色。堅持立法內容的地方性，這是地方人大和政府立法的一項基本原則，也是憲法和法律授予地方立法權的主旨所在。如果一個地方的立法全無地方特色，完全對照上位法和同位階法，依葫蘆畫瓢，那么地方立法除了增加立法成本之外就難有其他意義了。然而，很多研究者們發現，令地方立法理論界和實務界尋味和尷尬的恰恰是：“在進行執行性地方立法和補充性地方立法時照抄照搬大法，無從體現地方特色”[1]?！坝行┑胤搅⒎ɑ蛘粘瞻岱蓷l文，把法規的架子搞得很大，既不嚴肅也不解決實際問題，給人以千孔一面之感，或生拉硬套外國的一些規定，與本地的實際情況相去甚遠，制定的法規往往南轅北轍頗有不倫不類之嫌”[2]。另外，在制定先行性立法時，有地方照抄照搬其他地方的立法，使一些符合本地實際、有特色、能解決問題的內容被淹沒了。如此，地方立法內容上的地方性成了美麗的花瓶，口頭的擺設了，其作用和價值難以發揮。

而堅持地方社會救助立法內容上的地方性，就要堅持地方社會救助立法的地方特色。在目前地方社會救助立法處于先行性立法階段之時，地方社會救助立法尤其需要避免各地方之間的“拿來主義”作風。各地方社會救助立法要結合地方需求，符合地方實際。具體而言，社會救助制度在全國范圍內具有共性安排的同時，在各地方應表現出一些差異特點。在各地方的社會救助各個項目中，居民最低生活保障制度、醫療救助制度、住房救助制度、法律援助制度、臨時救助制度表現出了較明顯的差異特征，它們中的每一項制度在具體對象、具體標準、具體方式上都有所不同，例如，關于居民最低生活保障標準，2011年12月北京市人均低保標準500元，河南省人均低保標準233元，甘肅省人均低保標準207元[3]。除上述地方社會救助立法特點外，有些地方嘗試進行制度創新，創設了地方特有的就業獎勵制度、陽光超市、社會救助資金籌集和經費保障制度、社會救助資金使用制度等，這正體現了地方社會救助立法的地方性。

參考文獻：

[1]李燕.論地方立法中的地方特色[D].北京：中國政法大學，2002：28-33.

[2]孫長文.簡論地方立法從實際出發的原則[M].濟南：山東人民出版社，1991：85.

[3]民政部社會救助司.2011年12月全國城市低保情況[EB/OL].中國社會救助網，http：//www.dibao.org/item/aa3b731e91fd473b-bba6-c7f85bdbad42.aspx，2012-07-16.