對我國勞動教養制度之評析與建議

摘要：我國的勞動教養制度，從新中國成立之初的實施至今已走過了半個多世紀的風風雨雨，它對我國社會的穩定功不可沒。然而它也一直伴隨著人們的質疑，特別是在法制日益完善的今天，社會上對它的批評之聲一直就沒有停止過。勞動教養制度存在的弊端，以及由此而引發的負面影響是我們必須面對的現實。找尋更好的方式使之更為完善，更符合法治社會的目標要求，是目前社會管理創新之必須，也是和諧社會發展的必然要求。

關鍵詞：勞動教養制度；行政處罰；限制人身自由；評析；建議

中圖分類號：D920.0 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）31-0114-02

一、我國勞動教養制度為新中國成立之初的社會穩定發揮了巨大的作用

我國的勞動教養制度從設立之初到現在，對于我國良好的社會治安的建設，對于打擊違法行為，保障人民安居樂業作用巨大，特別是對那些雖有犯罪行為，然依據刑訴法的有關規定又免于追訴其刑事責任的人，還有那些屢次違反社會治安的人，既不能夠追究刑事責任，用治安處罰又不足以懲戒行為的人，適用勞動教養，在一定期限內通過限制人身自由，進行勞動改造、心理矯治等方法，對其進行人格矯正和行為矯治，使其成為一個合格的社會公民，順利回歸社會功不可沒。然而勞動教養制度從設計之初，就是以行政方式決定并實施的，沒有從司法的角度予以規定，這就為勞動教養制度在今后的實施中埋下了隱患。而我國一直以來，至少在20世紀80年代中期之前，就是一個行政權力強大又缺乏監督且最不重視程序的國家，有嚴格的司法程序尚且不好好遵守，更何況那時行政程序壓根就沒有。所以可想而知，之后的勞動教養制度被濫用也是情理之中的事。

二、勞動教養制度存在的弊端

（一）勞動教養通常都是由公安機關在決定，勞動教養管理委員會有名無實

在國務院《關于勞動教養問題的補充規定》中規定：省、自治區、直轄市和大中城市人民政府成立勞動教養管理委員會，由民政、公安、勞動部門的負責人組成，領導和管理勞動教養工作。在《勞動教養試行辦法》中也有類似的規定。然而，在現實的實際操作中，勞動教養管理委員會的工作幾乎都是由公安一家在做，從報批、審核、決定到執行（當然現在已按有關規定移交司法行政機關負責執行）。這在公安部制定的有關規章中也有明確規定，如公安部于2002年6月制定的《公安機關辦理勞動教養案件規定》第2條：“各省、自治區、直轄市的公安廳（局）、新疆生產建設兵團公安局和地級市、州、盟公安局（處）設立勞動教養審批委員會，作為同級勞動教養管理委員會的審批機構，依照有關法律、行政法規和本規定審批勞動教養案件，并以勞動教養管理委員會的名義作出是否勞動教養的決定。勞動教養審批委員會的日常工作由本級公安機關法制部門承擔。”公安機關承擔著打擊違法犯罪、維護社會治安和社會穩定的職責，再加上勞動教養，三種職能在實際履行的過程中，難免會界限不清，隨意擴大勞動教養的對象，將一些所謂的不安定分子①用勞動教養的形式給予懲罰。同時也會不可避免地使決定勞教的公安機關不再有級別的限制，現實生活中就有縣級公安機關甚至公安派出所也在決定勞動教養。

（二）勞動教養的法律依據明顯有違《憲法》《立法法》等法律規定

勞動教養這一行政處罰②是將勞動教養對象集中在一定場所，在管教干警的監管下，限制其人身自由的一種懲戒，一般期限為1—3年，必要時可以再延長一年。依據法理，既然該行為涉及限制行為人的人身自由，理當依據有關法律來決定。然而，目前我國對勞動教養的決定依據僅僅是國務院的《勞動教養決定》及之后的補充規定，還有就是國務院轉發的公安部的《勞動教養試行辦法》等。也就是說，公安機關依據國務院以及公安部的相關規定就可以對公民作出1—3年甚至4年的勞動教養。這明顯違背了我國《憲法》《立法法》《行政處罰法》等法律的相關規定以及《國際人權公約》的規定。如《立法法》第8條第（五）項明確規定：限制人身自由的行政處罰只能由法律來設定規定；《行政處罰法》第9條：限制人身自由的行政處罰，只能由法律來設定。而《國際人權公約》的第9條第1款則規定：“人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。”

（三）現行勞動教養的審批嚴重背離了當初設立這一制度的初衷，有被隨意濫用和擴大化的趨勢

當初國家設立這一制度的初衷，是為了妥善解決在肅清一切暗藏的反革命分子運動中，清查出的不夠逮捕判刑而政治上又不適合繼續留用，放在社會上又會增加失業的這一部分人的問題。然而隨著社會形勢的變化，特別是現在，各地的勞動教養制度都有被濫用、被擴大化的趨勢。③特別是好多地方將勞動教養作為對付那些上訪人的一種手段，引起了社會大眾的強烈不滿。④在案例二中，江蘇常州市公安局針對吳產娣等三人因“在2009年在北京上訪未購買車票”為由先是給予行政拘留的處罰，后又撤銷而改為勞動教養一年就是典型的勞動教養被濫用的案例。試想：吳產娣等三人是在北京坐公交車未購買車票（公安的認定）且發生在2009年，況且已事過一年，依法要處理也不該由江蘇常州市公安局處理吧？何況即使未購買車票屬實，也夠不上用勞動教養予以懲戒吧？所以說白了就是用這種手段來威嚇、阻止其他人進行上訪。除了針對上訪人員實施勞動教養處罰外，公安機關還在實際管理中，隨意擴大它的適用對象和范圍，有人曾形象地打過一個比方：“勞動教養是個筐，什么都可以往里裝。”

三、對我國現行勞動教養制度的一點建議

（一）建議用違法行為矯治來代替勞動教養

勞動教養這種1—3年甚或4年的限制人身自由的處罰，隨著法治國家觀念的深入，人們法律意識的不斷增強，越來越多地受到了全社會的關注和反對。早在2004年，就有人要求廢止勞動教養制度，之后這種聲音就一直未曾中斷過。既然目前立刻廢止這一制度的時機還不成熟，那我們就建議用違法行為矯治來代替。所謂違法行為矯治，是指通過對違法行為人以強制勞動、心理矯正、法律幫助等手段，對其行為惡習進行矯正和對其不完善的人格予以矯治，使其回歸正常的活動。而違法行為矯治中的違法行為，應既有別于犯罪行為，又有別于一般的違反社會治安的行為，應該屬于是介乎于犯罪和違反社會治安中間的一些行為，包括屢次違反社會治安的行為。那么這種行為如何界定，又應通過什么程序來作出這樣的界定，就涉及《違法行為矯治法》的制定。

（二）用違法行為矯治代替勞動教養勢在必行

勞動教養是在勞動教養場所執行的，在司法干警的監督、管教下，被勞教人員進行思想、勞動改造。它的期限一般為1—3年，有的甚至達到4年。我們知道，刑罰是對犯罪人的懲罰，然而有的刑罰期限比勞教還短，更加上這幾年實行的社區矯正，使有些犯罪人免蹲監獄而直接送到社區實行矯正，這樣的刑罰執行方式比勞教還要輕松一些。從罪責相一致原則出發，我們也覺得有必要對我國的勞動教養制度進行改造，也即實行違法行為矯治。可以考慮將部分違法的人員放到社區進行矯治。在社區干警的監管下，通過參加強制勞動、思想匯報、心理矯治等方法，使其在不脫離社會、不脫離家庭的環境下進行矯治，效果可能會更好些。在矯治的期限方面，應予以縮短，建議為3個月至1年，必要時可以延長半年。這樣就較好地處理了其與治安處罰、刑罰規定的銜接問題。

（三）對《違法行為矯治法》的立法建議

《違法行為矯治法》規定用違法行為矯治取代勞動教養制度，一方面它符合《立法法》關于“限制人身自由的措施只能由法律規定”的基本原則，擺脫了勞動教養制度遭受合法性質疑的窘境；另一方面，它也完善了我國的行政法律制裁體系，使行政違法行為的懲罰措施相互銜接，由輕到重，責罰相當，科學合理。因為違法行為矯治是治安管理處罰和刑罰之間的中間環節，沒有這個中間環節，行政違法制裁的體系就會出現空缺和斷檔，不利于發揮懲罰措施的整體合力。《違法行為矯治法》作為對一些比較嚴重的違法行為矯治的法律依據，應盡可能規定得詳細些。首先，應明確一個基本原則，就是“法無明文規定不得被矯治”；其次，應明確人民法院才是這一責任的追究主體；再次，還應盡可能多地賦予行為人程序性權利，以保護自己的合法權益。

總之，對勞動教養制度進行法律完善，使其繼續發揮對于打擊違法行為的作用，鞏固日趨良好的社會治安，同時也不至于因為它的不符合法治精神而被社會大眾所質疑，使刑罰、違法行為矯治、治安處罰這三駕馬車，共同為和諧社會的建設、人民的安居樂業發揮作用。

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