論我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的多中心供給模式

摘要：農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是三農(nóng)問(wèn)題的核心，雖然我國(guó)政府和黨給予了高度重視，但目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍存在很多問(wèn)題，供給效率不高、總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等，這主要是由于供給的單中心模式引起的。因此，改變這一現(xiàn)狀的關(guān)鍵就在于建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的多中心供給模式，充分調(diào)動(dòng)政府、私人組織、農(nóng)村社區(qū)及第三部門的作用，從而提高我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品；多中心供給；供給模式

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）31-0059-02

近年來(lái)，三農(nóng)問(wèn)題越來(lái)越受到我國(guó)政府和黨的高度重視，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題作為三農(nóng)問(wèn)題的核心也得到了政府和學(xué)界的廣泛關(guān)注，在理論及實(shí)踐上取得了很大的成就，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)取得了一定進(jìn)展，農(nóng)民的生活水平和質(zhì)量也取得了很大改善。但農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中仍存在不少問(wèn)題，如供給總量不足、效率低下、結(jié)構(gòu)失衡等，因此，還需要從源頭上找出問(wèn)題并由相關(guān)主體作出各種努力，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力，從而更好地建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，建設(shè)和諧社會(huì)。

一、概念界定

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品

保羅·薩繆爾森在《公共支出的純理論》中將公共產(chǎn)品界定為，所有成員集體享用的集體消費(fèi)品，社會(huì)成員可以同時(shí)享用該產(chǎn)品，每個(gè)個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)減少其他社會(huì)成員對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)。公共產(chǎn)品具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性兩大特性。根據(jù)其特性，可以將公共產(chǎn)品分為同時(shí)具有兩種特性的純公共產(chǎn)品和只具備一種特性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其中準(zhǔn)公共產(chǎn)品又可以分為俱樂(lè)部產(chǎn)品和公共資源；滿足非競(jìng)爭(zhēng)性特性的公共產(chǎn)品是俱樂(lè)部產(chǎn)品，滿足非排他性的公共產(chǎn)品是公共資源。

農(nóng)村公共產(chǎn)品，顧名思義是指在農(nóng)村范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品，主要是用于滿足農(nóng)村的公共需要，并具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性的社會(huì)產(chǎn)品，是全體農(nóng)村居民共同利益的體現(xiàn)。同樣，農(nóng)村公共產(chǎn)品也有純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品之分，農(nóng)村純公共產(chǎn)品主要包括，農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)、覆蓋農(nóng)村的法律規(guī)章制度、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河大湖的治理等；而農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品主要有，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村基本醫(yī)療、農(nóng)村道路、農(nóng)村電力和病蟲害防治等。

（二）多中心供給模式

“多中心”是以美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆為代表的制度分析學(xué)派提出的，它強(qiáng)調(diào)公共物品供給結(jié)構(gòu)的多元化，強(qiáng)調(diào)公共部門、私人部門、社區(qū)組織均可成為公共物品的供給者，從而形成一個(gè)政府、市場(chǎng)和社區(qū)多元主體共同承擔(dān)公共產(chǎn)品供給的局面，在多方供給結(jié)構(gòu)中，公共產(chǎn)品的供給突破政府——市場(chǎng)兩極化供給的困境，多元化的供給主體在保持公共產(chǎn)品公共性的前提下，開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，參與公共產(chǎn)品的供給，從而民眾提供質(zhì)量較好的公共產(chǎn)品。

就內(nèi)容而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給體制主要包括多元化的供給主體、多中心的資金安排及多中心的決策機(jī)制等。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體主要有各級(jí)政府、私人企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)以及第三部門；資金籌集渠道主要有政府財(cái)政、民間資本投資和個(gè)人捐款及非營(yíng)利組織公益籌款等；以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

（一）我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式

我國(guó)農(nóng)村公共物品供給機(jī)制到目前，經(jīng)歷了人民公社時(shí)期、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期及農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)期三個(gè)主要階段。現(xiàn)在處于的后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期，取消了“三提五統(tǒng)”和各類農(nóng)業(yè)稅，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入大大減少，供給公共產(chǎn)品的能力明顯不足，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重；其他供給主體的作用逐漸顯現(xiàn)，部分公共產(chǎn)品如道路建設(shè)、自來(lái)水供應(yīng)等以“一事一議”民主表決的形式向村民籌集資金，但“一事一議”耗時(shí)、效率低下且能解決的問(wèn)題有限，作用不明顯。政府作為公共產(chǎn)品供給的最重要主體，在很多公共物品的生產(chǎn)上處于壟斷地位，導(dǎo)致市場(chǎng)無(wú)法介入或者進(jìn)入的領(lǐng)域少且不重要，第三部門數(shù)量不足、力量薄弱，導(dǎo)致市場(chǎng)及第三部門在農(nóng)村公共生產(chǎn)中的作用渺小；此外，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給也比較單一，不能滿足農(nóng)民群眾的多層次需要。縣鎮(zhèn)政府決定農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給的數(shù)量和種類，多對(duì)能彰顯自身績(jī)效的“面子工程”進(jìn)行投資，不能有效反映農(nóng)民的需求意愿。

總而言之，從現(xiàn)實(shí)狀況看，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制實(shí)質(zhì)仍是單中心模式，即單一的供給主體，單一的資金籌集渠道和自上而下的決策機(jī)制。

（二）我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品單中心供給模式，不能充分發(fā)揮供給主體的作用，不能很好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的融資及供給決策的民主參與，不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。其存在的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

首先，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量嚴(yán)重不足。財(cái)政的有限造成了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入不足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺；對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入不足，科技人員短缺、農(nóng)業(yè)信息供給不全面，造成農(nóng)作物的產(chǎn)量和質(zhì)量不能明顯提高，甚至農(nóng)業(yè)上坑蒙拐騙的事也時(shí)有發(fā)生；農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品嚴(yán)重缺乏，如醫(yī)療社會(huì)保障、養(yǎng)老保障、農(nóng)民工就業(yè)保障等。

其次，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不平衡，出現(xiàn)了供給不足與供給過(guò)剩并存的局面。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給自上而下的決策體制，政府在決定供給什么、供給多少時(shí)并沒(méi)有考慮到農(nóng)民的真實(shí)需要，導(dǎo)致了農(nóng)民不需要的公共產(chǎn)品供給過(guò)剩，而農(nóng)民最迫切的需求相對(duì)不足。不少政府甚至一味地注重政績(jī)，為了自身利益不顧農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需要，大搞形象工程、面子工程、短期工程，不僅沒(méi)解決農(nóng)民的實(shí)際需要，浪費(fèi)了公共資源，甚至加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

此外，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中還存在不公平、效率低下等各種問(wèn)題。我國(guó)公共產(chǎn)品供給的不公平，不僅表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的不公平，還表現(xiàn)為東、中、西部農(nóng)村之間的地區(qū)差異。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給模式的構(gòu)建

（一）明確各供給主體之間的供給責(zé)任

1.明確規(guī)范各級(jí)政府的供給責(zé)任

我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，首先要明確劃分各級(jí)政府的供給責(zé)任。中央政府不僅要制定各種扶農(nóng)支農(nóng)政策文件，還要負(fù)責(zé)全國(guó)性公共產(chǎn)品的供給，如全國(guó)性、跨區(qū)域的水利建設(shè)，全國(guó)性的病蟲害的防治，全民普惠性的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育等。地方性政府則要負(fù)責(zé)中央政策的執(zhí)行及根據(jù)各地的特色制定符合本地特色的惠農(nóng)政策，還要負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品的供給。

首先，要制定明確規(guī)范和約束各級(jí)政府及政府各相關(guān)部門供給責(zé)任的法律法規(guī)等，使各級(jí)部門有法可依，并做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；其次，在中央的統(tǒng)一指揮下，積極發(fā)揮地方政府的自治能力，積極發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)地方財(cái)力。

2.明確政府和私人企業(yè)、第三部門的供給責(zé)任

企業(yè)可以提供排他性成本不高的部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、新的農(nóng)業(yè)大型機(jī)械，新能源、新技術(shù)等；政府責(zé)主要是對(duì)企業(yè)給予政策扶持和資金補(bǔ)貼，并對(duì)企業(yè)在公共產(chǎn)品的質(zhì)量、價(jià)格、技術(shù)等方面進(jìn)行監(jiān)督，提供公平合理的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

第三部門在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中主要起補(bǔ)充作用，如舉辦農(nóng)村希望工程，對(duì)農(nóng)民給予法律援助，為農(nóng)民的心理健康服務(wù)等；政府則是通過(guò)政策優(yōu)惠等鼓勵(lì)推動(dòng)第三部門的發(fā)展，鼓勵(lì)民眾參與各種慈善活動(dòng)，政府還要對(duì)第三部門供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的落實(shí)到位情況有一定了解與監(jiān)督，使得社會(huì)大眾對(duì)其有所了解。

（二）多渠道合理籌集資金

1.加大財(cái)政支農(nóng)力度

加大三農(nóng)問(wèn)題在財(cái)政支出上的比例，加大政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政支持力度。積極推進(jìn)財(cái)稅體制改革，明確劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，使各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，加強(qiáng)地方政府的財(cái)力，尤其是基層政府的財(cái)政能力。完善中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，從而保證農(nóng)村產(chǎn)品的有效供給。

2.積極鼓勵(lì)民間資本投資農(nóng)村公共事業(yè)

積極鼓勵(lì)民間資本投資農(nóng)村公共事業(yè)，首先，要實(shí)行激勵(lì)政策，鼓勵(lì)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相關(guān)的信用合作社等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐農(nóng)村，為農(nóng)村的發(fā)展服務(wù)。其次，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村金融組織的發(fā)展形式，建立多樣化的符合農(nóng)民需求的金融機(jī)構(gòu)。再次，實(shí)行稅收減免和信貸優(yōu)惠等政策，積極調(diào)動(dòng)私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性。積極推動(dòng)和支持非政府組織的發(fā)展，鼓勵(lì)第三部門通過(guò)希望工程、春蕾行動(dòng)等籌集資金用于彌補(bǔ)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足；采取境外籌資的方式，積極尋求國(guó)際組織的支持；鼓勵(lì)社區(qū)及個(gè)人籌資，鼓勵(lì)個(gè)人、村民集體捐款，鼓勵(lì)個(gè)人從事提供公共產(chǎn)品的各種工作等等。

（三）多管齊下保證決策的科學(xué)化、民主化

1.提高干部的素質(zhì)，增強(qiáng)為民服務(wù)意識(shí)

通過(guò)教育學(xué)習(xí)、下基層等形式提高干部自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，強(qiáng)化其為人民服務(wù)的意識(shí)，走親民愛(ài)民的群眾路線，傾聽(tīng)農(nóng)民的心聲，關(guān)心農(nóng)民的疾苦。

2.提高農(nóng)民的民主參與意識(shí)

對(duì)農(nóng)民進(jìn)行宣傳、教育，提高農(nóng)民的民主意識(shí)；農(nóng)民群眾要熱心關(guān)注與其利益密切相關(guān)的各種事件，并在其中積極發(fā)言、獻(xiàn)策，勇于表達(dá)自己的心聲，學(xué)會(huì)維護(hù)自身的合法權(quán)益。

3.建立合理有效的績(jī)效考核機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

建立健全干部績(jī)效考核機(jī)制，把關(guān)注民生、給群眾辦實(shí)事、公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀如農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋情況、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)情況、農(nóng)村義務(wù)教育的情況、農(nóng)民的收入狀況、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度等作為考核官員績(jī)效的重要指標(biāo)之一；在考核方式中農(nóng)民要成為考核的重要主體之一，加大人民群眾對(duì)干部考核的權(quán)重。建立健全有效的監(jiān)督機(jī)制，政府組織在決策及執(zhí)行中要透明化、公開(kāi)化，采用內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的方式，尤其是發(fā)揮民眾監(jiān)督和新聞媒體輿論監(jiān)督的重要作用，從而確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力的提高。

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