當(dāng)前依法行政存在的問題及對(duì)策

摘 要：行政執(zhí)法涉及人民群眾的切身利益，是政府法治建設(shè)最主要的內(nèi)容和環(huán)節(jié)之一。規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法的質(zhì)量和效能，促進(jìn)社會(huì)和諧，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供良好的執(zhí)法保障，是推進(jìn)依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是政府法制工作在當(dāng)前形勢(shì)下需要下工夫解決的難點(diǎn)問題。

關(guān)鍵詞：依法行政；存在問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）13-0136-02

行政執(zhí)法涉及人民群眾的切身利益，是政府法治建設(shè)最主要的內(nèi)容和環(huán)節(jié)之一。改革開放30多年來，特別是黨的十七大明確提出要“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，并把“法治政府建設(shè)取得新成效”作為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)新要求的重要內(nèi)容后，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行全面的規(guī)范，有力地推動(dòng)了我國(guó)行政執(zhí)法工作，基本建立了執(zhí)法有依據(jù)，行為有規(guī)范、權(quán)力有制約、過程有監(jiān)督、違法有追究的行政執(zhí)法制度體系。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民群眾的民主法制意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)依法行政、依法執(zhí)法的關(guān)注度不斷提升，維護(hù)自身合法權(quán)益的要求也日益強(qiáng)烈，這些新的形勢(shì)都對(duì)行政執(zhí)法工作提出了新的更高的要求。

一、依法行政的內(nèi)涵

依法行政是指行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)授予的權(quán)限之內(nèi)，依法管理社會(huì)公共事務(wù)，并對(duì)其具體行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的活動(dòng)。具體來說，依法行政是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員要嚴(yán)格地依照法律管理國(guó)家的行政事務(wù)。從本質(zhì)上看，依法行政是人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)依法授予政府行政權(quán)，并通過法律限制、監(jiān)督行政權(quán)的行使，以防止行政權(quán)的濫用。凡是法律沒有授權(quán)的，政府不得為之，將政府置于“法治”之下，政府為有限政府。政府的權(quán)力是由人民通過立法授予的，正如社會(huì)契約論里所說：社會(huì)的所有權(quán)力都是屬于每一個(gè)人的，為了便于管理，人們將擁有的權(quán)力讓渡一部分成立政府，因此，人們有權(quán)決定成立什么樣的政府，政府應(yīng)對(duì)人民負(fù)責(zé)。法律是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行各種活動(dòng)和人們對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，依法行政是對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)提出的要求，也是當(dāng)今社會(huì)人民群眾及各類企事業(yè)單位、團(tuán)體、組織對(duì)政府部門提出的要求，是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。依法行政也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下對(duì)政府活動(dòng)的要求，中國(guó)是在20世紀(jì)80年代末提出“依法行政”這一基本原則的，它的提出絕不是偶然的，而是政治、經(jīng)濟(jì)及法治建設(shè)本身發(fā)展到一定階段的必然要求。

二、依法行政存在的問題

依法治國(guó)是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過程，不可能一蹴而就。當(dāng)前政府及其行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)依法行政過程中，在取得成績(jī)的同時(shí)，還存在很多問題，不能適應(yīng)形勢(shì)的快速發(fā)展。概括起來，主要有：

（一）行政執(zhí)法人員法治理念不強(qiáng)

對(duì)依法行政來說，立法是基礎(chǔ)，執(zhí)法是重點(diǎn)，執(zhí)法者的素質(zhì)決定執(zhí)法的成敗。目前相當(dāng)一部分行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員素質(zhì)不高，亟須改進(jìn)。造成政府及其執(zhí)法人員素質(zhì)不高的原因很多，其中最主要的是對(duì)他們的普法工作沒有到位。相當(dāng)多的行政機(jī)關(guān)及其工作人員還沒有充分認(rèn)識(shí)到依法行政不僅是要依法管理社會(huì)事務(wù)和公共事務(wù)，而且行政管理者本身也應(yīng)當(dāng)守法，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范規(guī)定的范圍內(nèi)行事，特別對(duì)行政執(zhí)法的程序以及作出行政處理決定時(shí)，必須做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用法律正確、程序完備。

（二）依法行政中執(zhí)法沖突與執(zhí)法方式相對(duì)滯后

一方面，執(zhí)法部門作為各級(jí)政府的組成和職能部門，理應(yīng)為實(shí)現(xiàn)政府的管理目標(biāo)而共同努力、相互配合與支持。但在實(shí)踐中，行政執(zhí)法的狀況卻并非完全如此，執(zhí)法不協(xié)調(diào)和沖突已經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)重影響行政效能和政府形象的突出問題。目前，一些行政執(zhí)法權(quán)在橫向上交叉較為嚴(yán)重，部門之間職責(zé)不清，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)法沖突；一些執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)在縱向劃分上也缺乏明確分工，執(zhí)法重疊較為嚴(yán)重，常造成上下兩級(jí)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)一個(gè)違法行政行為進(jìn)行處罰，并發(fā)生沖突的現(xiàn)象，在群眾中造成很惡劣的影響。另一方面，在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的新形勢(shì)下，隨著政府管理職能的深入推進(jìn)，行政執(zhí)法的方式必須適應(yīng)客觀要求，善于運(yùn)用現(xiàn)代化、電子化管理手段，隨著執(zhí)法觀念的變革不斷創(chuàng)新。但現(xiàn)實(shí)中，一些執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員仍受過去傳統(tǒng)的管理方式影響，仍多采用簡(jiǎn)單執(zhí)法方式。例如，有的執(zhí)法部門仍然習(xí)慣采用運(yùn)動(dòng)式的工作方法，不注重日常管理，一旦問題暴露或被新聞媒體等社會(huì)監(jiān)督主體披露，便采取突擊執(zhí)法的方式，使法律的執(zhí)行存在較大的彈性，甚至使一些社會(huì)違法現(xiàn)象與集中整頓執(zhí)法變成了“游擊戰(zhàn)”，不僅執(zhí)法效率低下，而且社會(huì)效果不理想，影響了法律的權(quán)威性，難以保證行政執(zhí)法的效果。

（三）依法行政的執(zhí)法監(jiān)督力度不強(qiáng)

一方面，是責(zé)任追究不到位。責(zé)任追究是行政執(zhí)法監(jiān)督的有機(jī)組成部分，是執(zhí)法監(jiān)督強(qiáng)制力和約束力的體現(xiàn)，同時(shí)也是目前執(zhí)法監(jiān)督體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。在實(shí)踐中，普遍存在“只糾正錯(cuò)案，不懲戒責(zé)任人；只追究單位責(zé)任，不追究個(gè)人責(zé)任”的現(xiàn)象。另一方面，是監(jiān)督主體眾多，未形成有效監(jiān)督合力。

三、解決依法行政工作中出現(xiàn)問題的對(duì)策

當(dāng)前形勢(shì)下依法行政工作中存在的諸多問題，集中反映了我們?cè)诜ㄖ握ㄔO(shè)過程中的基本矛盾，即先進(jìn)的法治理念與落后的行政執(zhí)法觀念、體制的矛盾。要從根本上解決這些問題，必須大力培育行政法治理念，健全行政執(zhí)法體制、機(jī)制和制度，特別要將完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和增強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督效果作為法治政府建設(shè)的重中之重抓緊抓好。

（一）積極培育行政執(zhí)法人員的法治理念

行政執(zhí)法人員是一切行政活動(dòng)的最終實(shí)施者，實(shí)現(xiàn)制度約束之下的依法行政，是我國(guó)法治走向良性運(yùn)作的根本。為此，我們?cè)谕七M(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，必須十分重視通過各種途徑積極培育行政執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)和綜合素質(zhì)。

首先，加強(qiáng)培訓(xùn)教育。必須大力提高行政執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念、能力和水平。規(guī)范行政執(zhí)法，只有加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)法意識(shí)的培育和教育，不斷增強(qiáng)他們的法律思維能力，才能讓依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法從法治理念轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X的行為，并貫穿到行政執(zhí)法的全過程和各個(gè)環(huán)節(jié)，這是依法行政工作得以真正落實(shí)并且取得實(shí)效的重要保證。

其次，建立激勵(lì)機(jī)制。在用人制度方面和政績(jī)考核方面，將考核重點(diǎn)轉(zhuǎn)到嚴(yán)格實(shí)施法律、履行法定職責(zé)、維護(hù)法制統(tǒng)一和政令暢通、創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和法治環(huán)境上來，以促進(jìn)執(zhí)法人員依法行政的自覺性、積極性和在工作中的創(chuàng)新意識(shí)。

再次，注重制度性引導(dǎo)。在推行依法行政的過程中，制度不僅具有先導(dǎo)作用，還具有強(qiáng)制性的推進(jìn)功能。為此，我們?cè)谥贫ǚ伞⒎ㄒ?guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件方面，要按照建設(shè)法治國(guó)家的要求，貫徹和體現(xiàn)現(xiàn)代法治的價(jià)值、理念和原則，以此促進(jìn)行政執(zhí)法人員法治觀念的形成。

（二）著力健全行政執(zhí)法體制、機(jī)制和制度

首先，嚴(yán)格遵循“以人為本”的原則。堅(jiān)持“以人為本”的原則是現(xiàn)代行政管理的內(nèi)在要求，要推進(jìn)行政執(zhí)法體制、機(jī)制和制度的改革，就必須認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查和分析，注重民主參與和社會(huì)廣泛論證。

其次，理順行政執(zhí)法體制，合理整合、劃分不同行政執(zhí)法主體之間的職能重點(diǎn)和執(zhí)法權(quán)限。按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，以服務(wù)中心工作為基礎(chǔ)，通過立法的方式，合理調(diào)整、確定各個(gè)行政執(zhí)法主體、各層級(jí)行政執(zhí)法主體之間的執(zhí)法權(quán)限和責(zé)任承擔(dān)，逐步做到職能法定、機(jī)構(gòu)編制法定、權(quán)力責(zé)任法定、執(zhí)法運(yùn)行法定，使各主體都能夠依法履行職能，依法行使執(zhí)法權(quán)限，增強(qiáng)行政執(zhí)法行為的可預(yù)期性。同時(shí)，要持續(xù)完善和推進(jìn)相對(duì)集中行使處罰權(quán)、綜合行政執(zhí)法的理論和實(shí)踐工作，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體系，以解決執(zhí)法工作中存在的執(zhí)法趨利和執(zhí)法沖突問題。

再次，注重創(chuàng)新行政執(zhí)法的方式和手段。一方面，要樹立執(zhí)法為民、文明執(zhí)法的觀念，改進(jìn)行政執(zhí)法方式，積極運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政和解等柔性執(zhí)法方式，將執(zhí)行法律的剛性和人文精神的柔性結(jié)合起來，做到剛?cè)嵯酀?jì)，更好發(fā)揮行政執(zhí)法的功能，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。另一方面，要依托電子信息化手段進(jìn)行行政執(zhí)法，創(chuàng)新行政管理模式。有條件的行政系統(tǒng)和行業(yè)，在規(guī)范執(zhí)法行政，尤其是涉及行政許可、行政審批的執(zhí)法工作中，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用電子信息化手段，大力開發(fā)電子信息操作系統(tǒng)，整合行政管理流程和業(yè)務(wù)崗位職責(zé)，把對(duì)行政行為的監(jiān)管由過去的“人管人”、“人盯人”等簡(jiǎn)單的、低效的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫裙苋恕薄ⅰ俺绦蚬苋恕钡囊?guī)范化、程序化電子操作系統(tǒng)管理模式，以解放執(zhí)法人員的手工操作，節(jié)約行政成本，從執(zhí)法的源頭上、過程中入手，加強(qiáng)事前、事中監(jiān)督，在預(yù)防違法違紀(jì)行為發(fā)生的同時(shí)也使行政效率得以提高。

（三）進(jìn)一步加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度

首先，確立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。行政執(zhí)法監(jiān)督是“硬碰硬”的問題，要使監(jiān)督機(jī)制真正有效，主要是監(jiān)督者必須具有權(quán)威。一是承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任的機(jī)構(gòu)必須依法具有相對(duì)較高的地位和較強(qiáng)的職權(quán)，在人、財(cái)、物等方面具有必要的自主獨(dú)立性，避免受到不應(yīng)有的外部影響，特別是來自被監(jiān)督者的牽制和制約，才能夠保障監(jiān)督的措施和責(zé)任追究能夠落到實(shí)處。二是要從制度上明確監(jiān)督者的監(jiān)督職責(zé)以及不履行監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任，真正做到“監(jiān)督者受監(jiān)督、負(fù)責(zé)任”，從制度上促使監(jiān)督者自覺履行監(jiān)督職權(quán)，盡可能杜絕監(jiān)督不作為的現(xiàn)象發(fā)生。

其次，加強(qiáng)績(jī)效考核和責(zé)任追究結(jié)果的落實(shí)。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦公室2007年對(duì)全國(guó)市縣政府依法行政情況的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，在357個(gè)市級(jí)政府和2 793個(gè)縣級(jí)政府中，已經(jīng)建立行政執(zhí)法責(zé)任追究制度分別占到了94%和87%，可見目前形勢(shì)下，有關(guān)執(zhí)法責(zé)任追究的規(guī)范性文件已經(jīng)不少，關(guān)鍵在于執(zhí)行和落實(shí)。只有在監(jiān)督考核的基礎(chǔ)上與獎(jiǎng)懲、晉升等掛鉤，真正把執(zhí)法的優(yōu)劣作為執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的主要政績(jī)對(duì)待，與單位和個(gè)人的榮譽(yù)、利益和晉升相連，行政監(jiān)督一系列制度才能起到預(yù)期的作用。否則，失去了績(jī)效獎(jiǎng)懲和責(zé)任追究的保障，不僅不能對(duì)違法行政起到威懾和遏制的作用，行政執(zhí)法監(jiān)督工作也難以持之以恒地進(jìn)行。

再次，加強(qiáng)監(jiān)督的機(jī)制。行政執(zhí)法行為涉及社會(huì)生活的方方面面，執(zhí)法工作面廣量大，現(xiàn)階段各類執(zhí)法活動(dòng)、各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都在按照《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》的要求，結(jié)合自身特點(diǎn)，逐步建立起一個(gè)較為完整、科學(xué)合理的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度。因此，行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要根據(jù)實(shí)際情況，找準(zhǔn)監(jiān)督的切入點(diǎn)，在實(shí)踐中改進(jìn)監(jiān)督機(jī)制和方式，逐步推進(jìn)各項(xiàng)監(jiān)督制度的落實(shí)。

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