明代鳳陽行政區劃改置及啟示

摘 要：中國歷朝都把行政區劃作為治國安邦的基本手段。目前，我國發展已經進入關鍵時期，行政體制改革已成為重點突破的領域，而地方行政層級調整則是這一重點突破領域的核心內容。明代鳳陽行政區劃改置的經驗，特別是通過行政區劃的變更促進地方經濟發展的思路具有較強的現實意義，在鳳陽與蚌埠同城化進程中值得借鑒。

關鍵詞：明代；鳳陽行政區劃；啟示

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）13-0134-02

一、明代鳳陽行政區劃改置成效及其啟示

中國歷朝都把行政區劃作為治國安邦的基本手段，每當改朝換代都會對其進行調整，以維護政治統治。比如，相互交錯的邊界線能有效防止一方權力獨大，劃地為王。曲折的邊界也為各民族自治、聚集提供了基礎[1]267。朱元璋建立大明王朝以后，對全國的州縣也進行了較大規模的改置，據《明會要》卷七三至七四《方域州縣改置》記載，明代共有740多個州縣進行過改置，其中大多數是在洪武時期改置的，這既有明朝建立之初，銳意革新的政治意圖，同時也是出于促進經濟發展方面的考慮，因為州縣疆界的劃分直接關系到賦稅勞役的再分配。僅以鳳陽縣行政區劃為例，來考察朱元璋的借行政區劃來促進地方經濟發展的做法。

鳳陽縣位于皖東地區，淮河南岸，南與定遠接壤，北與五河交界，西與淮南、蚌埠為鄰，東與明光相接。鳳陽古為淮夷之地，夏朝時少昊之后在今天的臨淮關附近建立鐘離子國，東晉時在該區域設立鐘離郡。隋開皇三年（公元583年），因濠水從城中穿過，改稱濠州。元朝時期，管轄現鳳陽、定遠、懷遠三縣。作為家鄉情節很重的一代皇帝，朱元璋登基后，于洪武二年（公元1369年）在濠州西南鳳凰山之陽建新城，定名鳳陽，并將鳳陽作為中都，此后的六年，舉全國之力開展了大規模的營建，后因工程耗費巨大、勞民傷財，工程進度不快，群臣中江淮勢力結黨以及以劉基為首的重臣反對在鳳陽定都等多種原因罷建中都，但鳳陽被升格為府，鳳陽府的疆域卻擴大許多，領有泗州、壽州、宿州、潁州、亳州5個州和鳳陽、臨淮、五河、虹縣、懷遠、定遠、霍邱、蒙城、天長、盱眙、靈璧、潁上、太和等13個縣[2]207。朱元璋擴大鳳陽的疆域意在擴大家鄉的土地資源，拓展賦稅來源，促進家鄉發展以達到光宗耀祖的目的。鳳陽府疆域擴大以后，面臨的新的問題是人口稀少，勞動力短缺。為了解決勞力不足的問題，洪武十一年（1378年），鳳陽縣的“土著舊民”僅有3 324戶，不過16 620人，整個鳳陽縣，人口不超過13萬，人口密度每平方公里約為5人。在這種情況下，朱元璋組織了對鳳陽的移民[3]14。洪武三年（1370年）徙蘇州、松江、杭州、嘉興、湖州5府4 000戶，約2萬余人到鳳陽，由官府發給耕牛、農具、種子，令其墾荒，并免征3年田租；洪武七年（1374年）再次從江南遷徙14萬民眾到鳳陽府墾荒種地；朱元璋還將一大批罪犯發往鳳陽充當勞動力，僅洪武九年，官吏有罪被貶謫到鳳陽屯田的就達1萬多人。朱元璋對鳳陽行政區劃的改置以及人口遷徙政策的實施，對皖東地區農業生產的恢復與發展以及工商業的繁榮起到了積極的促進作用。經過多年的發展，鳳陽的特殊地位已經形成，它作為皖東政治中心，商業發展也有了相當的規模，所以明政府在鳳陽設立鈔關，與蕪湖的鈔關并稱南北兩關。鳳陽關每年征收的商稅約10萬兩，充分說明鳳陽府的工商業也達到一定程度的繁榮。

朱元璋通過鳳陽行政區擴張并適時遷徙人口墾荒種地，適應了鳳陽當時生產力水平和因戰亂導致勞力稀少的社會實際，促進了鳳陽當地的農業生產和工商業發展。明代行政區劃的改置對當前鳳陽、蚌埠同城化建設具有現實的借鑒價值。

二、鳳陽及蚌埠發展的現狀及存在弊端

鳳陽新城距蚌埠市政府僅10公里，鳳陽工業園區與蚌埠市東郊緊密相連，兩地內部道路等基礎設施建設日臻完善，特別是工業園區的鳳翔大道與蚌埠的東海大道即將貫通，新的區域經濟區的雛形已經形成。近年來鳳陽縣和蚌埠市在工商業、交通、旅游業、餐飲等方面互動日益頻繁，兩地互補優勢明顯。蚌埠市作為皖北重要的鐵路樞紐和區域中心城市，是鳳陽居民出行的必經之地和商業消費的重要目的地城市；鳳陽擁有華東儲量最大、品位最高的石英砂礦。石英砂是重要的工業礦物原料，廣泛用于玻璃、鑄造、陶瓷及耐火材料、冶金、建筑、化工、塑料、橡膠、磨料等工業；鳳陽還擁有眾多的人文景觀和自然景觀，如明中都遺址、明鐘鼓樓、龍興寺、明皇陵、韭山洞、臥牛湖、狼巷迷谷、小崗村等。鳳陽豐富的旅游資源以及石英砂資源為蚌埠的相關產業提供重要的支撐。但是因為從行政區劃上，鳳陽縣不屬于蚌埠市管轄，導致兩地在交通、城市規劃、產業布局等方面存在與經濟發展需要不相適應的方面：如在連接兩地的主干道（合蚌路）上隔著蚌埠收費站而使得兩地主干道長期無法貫通，不僅嚴重影響兩地經貿交流和兩地的相向發展，也給兩地民眾尤其是車輛的來往帶來極大不便；鳳陽厚重的明文化以及豐富的自然景觀，因距離滁州市較遠（120公里）而又不屬于毗鄰的蚌埠市，導致游客資源偏少；圍繞石英砂資源的深加工，兩地分別建立了玻璃工業園區，存在低水平重復投資、地方性惡性競爭等不經濟現象。

三、鳳陽及蚌埠同城化的可行性

（一）區劃調整服務于經濟發展的背景

當前，中國城市化發展已經步入高速發展時期，新的發展方式已經在全國達成普遍共識。同時，以城市化發展為基點的新的區域經濟格局已經逐漸成形，圍繞“超級都市”進行的區域版圖規劃和建設越來越成為中國經濟進程的一大方向。2010年7月1日，國務院同意撤銷北京東城區、崇文區，設立新的北京東城區；撤銷北京西城區、宣武區，設立新的北京西城區，隨著區劃的調整，北京建設“世界城市”從概念到落實，已經邁出了堅實的第一步。

2010年全國范圍內，包括城市區劃調整在內的行政區域調整現象呈井噴趨勢：深圳經濟特區正式擴容，范圍從原來的羅湖、福田、南山、鹽田4個區擴大到全市，特區面積增加5倍，解決了深圳“一市兩法”的問題，從此步入大特區時代；廣州經濟特區也擴大到了全市；上海浦東新區也順利與原南匯區合并，成為名副其實的“大浦東”。2011年下半年，安徽省為了促進區域經濟的發展，經國務院批準，將原巢湖市拆分，分別就近歸并到合肥、蕪湖和馬鞍山。

應該看到，我國發展已經進入關鍵時期，改革步入攻堅階段，行政體制改革已成為重點突破的領域，而地方行政層級調整則是這一重點突破領域的核心內容，不但關系到國家的凝聚力和政府的宏觀調控能力，而且影響著地方的積極性和區域經濟的協調發展，還涉及建設一個高效服務型政府，最大限度增進公共利益和社會主義政治民主，現實意義重大而又深遠[4]76。

（二）鳳陽蚌埠同城化的可行性

鳳陽縣和蚌埠市兩地明顯的互補優勢以及唇齒相依的經濟社會發展態勢，以及兩地民眾整合資源的強烈愿望，已經引起兩地黨委和政府的高度重視。2011年年初，鳳陽縣委縣政府以及蚌埠市委市政府就兩地深度合作進行了廣泛而富有成效的磋商，希望兩地能夠盡快建立快速通道，推動兩地對接、相向發展。雙方同意自2011年6月1日起蚌埠市位于合蚌路上的收費站停止收取鳳陽縣和蚌埠市車輛的通行費，開通兩地發展的“綠色通道”。

兩地民眾認同感較強。歷史上，蚌埠曾作為鳳陽府的一部分。蚌埠、鳳陽兩地人緣相親，地緣相近。23公里的空間距離，城市化進程讓兩地客觀上已經是“無縫”對接。過去近20年時間里，類似蚌埠鳳陽同城化的聲音，在省“兩會”上從未停歇過。2010年的省人代會上，滁州代表團的代表曾聯名提交議案，建言省政府盡早進行區劃調整，促進蚌鳳同城化的進程。2011年初，蚌埠團10名代表附議，聯名向大會遞交了《關于適時啟動全省城市區劃調整的議案》。議案建言“十二五”期間，要根據安徽經濟社會發展實際、發展戰略調整需要，適時啟動行政區劃調整，將淮南與壽縣，淮北與蕭縣、碭山，馬鞍山與和縣，蚌埠市與鳳陽縣等整合為一個行政區域。

《蚌埠市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》第八章專門把鳳陽納入“構建大蚌埠都市區”的一部分：“打造現代化大城市。通過建設中心城市與周邊城鎮快速交通通道，完善區域基礎設施，把產業結構調整和空間布局結構調整結合起來，通過中心城市發展帶動周邊城鎮的發展。積極整合資源、拓展空間，適時推動市域內行政區劃調整，加快與鳳陽縣的同城化發展，提升區域中心城市的競爭力和輻射力，構建以蚌埠市主城區為核心，懷遠、鳳陽縣城為兩翼，沫河口、馬城為工業衛星城鎮的跨行政區域的大蚌埠都市區。發揮區位交通、產業基礎、科教醫療等比較優勢，強化產業支撐和城市建設，增強城市的綜合服務功能和產業集聚能力，構建現代化綜合性中心城市。”

未來五年，全省城鎮化戰略格局調整為“一帶一圈一群”，即皖江城市帶，合肥經濟圈和皖北城市群，重點發展合肥、蕪湖、安慶、蚌埠、阜陽等區域中心城市，其他地區圍繞現有城市進行據點式開發。無論“帶”、“圈”還是“群”，適時啟動區劃調整，對提升中心城市輻射帶動能力、優化資源配置、聚合發展能量、降低行政成本、形成整體優勢的作用是顯而易見的。將鳳陽劃歸蚌埠，依托京滬高鐵，統一規劃，構建一個以高新技術傳播，現代服務業為特征的高鐵新區，既有利于鳳陽的提速，更有利于蚌埠的發展。

可以相信，隨著區域經濟快速發展，鳳陽、蚌埠同城化進程必將加快變為現實。

參考文獻:

[1]柳建文，崔紅玉.中美行政區劃的比較與啟示[J].經濟研究導刊，2009，(32).

[2]張南，等.簡明安徽通史[M].合肥:安徽人民出版社，1994.

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[4]成軍.中國古代行政層級嬗變及啟示[J].比較研究，2010，(2).