我國社會保險費的征收體制探析

摘 要：社會保險基金是整個社會保障體制持續健康運行的資金保障，基金的來源主要由社會保險經費的征繳完成。通過對我國社會保險費征收體制現狀的解讀，分析了其中存在的問題，在此基礎上針對具體問題提出了體制完善的政策建議。

關鍵詞：社會保險費；雙重征繳體制；激勵機制和懲處機制

中圖分類號：C979 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）13-0113-03

一、社會保險費的概念界定

社會保險費是指在社會保險基金的籌集過程中，雇員和雇主按照規定的基數和費率，在一定期限內向社會保險管理機構繳納的費用，它是社會保險基金的最主要來源。也可以認為社會保險費是社會保險的保險人（國家）為了承擔法定的社會保險責任，而向被保險人（雇員和雇主）收繳的費用。

二、我國社會保險費征收體制現狀

1.社會保險費的征收機構

社會保險費的征繳過程包括多個環節，即登記、審核、征繳、追收欠款、劃撥財政賬戶和記賬等。

根據1999年1月國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》的規定，社會保險費的征繳機構由各省、自治區、直轄市人民政府規定，可以由稅務機關征繳，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規定設立的社會保險經辦機構征繳。2010年10月出臺的《中華人民共和國社會保險法》仍沒有明確規定社會保險費的征繳機構，只是籠統地提到“社會保險費實行統一征繳，實施步驟和辦法由國務院規定”。立法上的欠缺，也就導致了我國的社會保險費“雙重征繳”體制的持續存在，一定程度上造成了征繳主體的混亂。

就我國目前的情況來看，社會保險費的征收模式大致可以細分為三類[1]：社保部門獨立征收體制，社保部門核定、地稅部門征收體制以及稅務機關獨立征收體制。其中，后面兩種實質上都是由稅務機關負責保費的征繳工作，區別在于是代征還是獨立征收。

（1）社保部門獨立征收體制。由社會保險經辦機構負責征繳的體制主要采取的就是這種全權負責征收模式。這種模式下，社會保險費的核定、征收、管理、檢查和處罰等全部事務完全由勞動部門負責。在我國城鎮職工社會養老保險制度建立的初期，普遍實行的是這種征收體制，目前仍有部分地區保留這一模式。

（2）社保部門核定、地稅部門征收的征收體制。這種模式是指由社保部門負責社會保險費的核定，由地稅機關進行社會保險費的征收，即社會保險費的審核和征收相分離的體制。換句話說就是社保部門委托地方稅務機關代征社會保險費，兩個部門都不能獨立完成保費的征繳，而要相互合作。從采取稅務機關負責征收的各省市的情況來看，大部分采取的都是這種征繳體制。

（3）稅務機關獨立征收體制。與社會保險經辦機構獨立負責制相對應的，稅務機關全責征收是指社會保險費從核定到監督檢查的全部職責都由其完成并承擔責任，而社保部門只負責社會保險費用的登記、記賬以及基金的發放等環節。

從統計情況來看，社會保險費完全由社保經辦機構獨立征繳的有15個省份，以及大連、深圳和青島3個計劃單列市，由稅務機關征繳的有20個省、自治區、計劃單列市[2]。可見由稅務機關征繳的模式占到2/3的比例。

另外，由社會保險險種的角度來看，我國的社會保險共有五大險種，即養老、醫療、工傷、失業和生育保險。與之相對應的我國的社會保險費也分為五個類別，分別征收，即我國征收的是分類的社會保險費，而不是綜合保險費。根據《社會保險費征繳暫行條例》的規定，基本養老保險費、基本醫療保險費和失業保險費由社會保險經辦機構或稅務機關一體征收，現實操作中，工傷保險費和生育保險費也是由社保經辦機構征收的[3]。

2.社會保險費的征收方式

我國的社會保險經費的征收最早可追溯至1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，其中規定的“勞動保險金”即今天所謂的社會保險經費。雖然隨著我國社會保障體系的改革與發展，對于社會保險經費的征收的各個方面也作出了不同程度的改革與探索，但在本質上我國仍然以“費”的形式進行社會保險基金的籌集，而沒有開征社會保險稅。

具體來說，社會保險費的征收方式主要可以分為兩種：比例保險費制和均等保險費制。

（1）比例保險費制

比例保險費制是以被保險人的工資收入為標準，按照一定的比率計收保險費。鑒于社會保險的最基本目的是當被保險人發生風險事故時給予其一定補償，以維持其基本的生活需要，所以其繳納的保費及給付的標準都必須以其平時的收入為標準，按照相應的比例計算。與工資掛鉤的保費計算方式，有利于維持社會的公平和正義，也是社會保險公共性的體現。但是值得關注的是，這種與工資直接相關聯的保費計算方式本質上增加了勞動力的成本，而可能引起資本驅逐勞動力的現象，導致失業的增加。

（2）均等保險費制

不同于比例保險費制，根據工資征收不同的保險費，均等保險費制則與被保險人的工資無關，對于保險人征收等額的保險費。顯而易見，這種制度計算簡便，易于實施，管理和運行成本都較低，對管理技術要求也不高。但其在公平方面的缺陷也是十分明顯的，由于不分人群地征收統一數額的社會保險費，必然會在高收入者和低收入者之間產生不同的效應，而削弱了通過社會保險對社會資源進行再分配的功能，扭曲了社會保險的公共性本質。

3.社會保險費征收的激勵與懲處

首先，社會保險費征收的激勵機制。縱觀我國社會保險費的征收規定和各地方的征收辦法，激勵機制普遍處于被忽視的地位。各項社會保險費的征收規定中最明顯地體現激勵傾向政策的，是國務院在2009年9月頒布的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號）中規定：“地方政府……對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當的鼓勵，具體標準和辦法由省（區、市）人民政府確定。”除此以外，較難找到關于保費征收方面的激勵政策。

不僅對于保費的征繳缺乏必要的激勵措施，我國的社會保險費率也相對較高。國際勞工組織經研究將25%列為社會保險費繳費率的警戒線，即社會保險費率不能超過工資的25%，我國單單一項基本養老保險費的繳費率就達到了20%，部分省份甚至高于這一比率，綜合費率將達到30%以上。由此可以看出，在解決社保基金短缺壓力時，我國的保費繳費率不僅沒有提高的空間，在維持現狀的前提下，對企業和個人來說，負擔也是十分沉重。過高的繳費率必然會導致繳費主體繳費積極性的降低，甚至產生消極的抵觸情緒，而影響我國社會保險費的有效及時足額征收。

其次，社會保險費的懲處機制。根據《社會保險費征繳暫行條例》的規定，勞動部門對企業登記、申報等方面的違規行為具有處罰權。限于條例頒布時政策環境的限制，其中并沒有賦予地方稅務機關以相應的權力，而僅規定了在負有繳費義務的企業拒不繳納社會保險費和滯納金的，在經催繳后逾期仍不繳納的，由勞動或地稅機關申請人民法院強制征繳。

雖然2001年新出臺了《稅收征管法》，但由于我國的社會保險經費仍以“費”的形式征收，同時由稅務機關征收的體制并沒有在全國范圍內統一起來，新法也沒有對社保費征收過程中的拒繳、少繳或拖欠等違規行為，作出具體有效的規定。

三、社會保險費征收體制存在的問題

1.立法滯后，社會保險費的征繳缺乏足夠的法律依據

依法行政的前提是有法可依，所依之法必須是良法，且是具有實際操作性的政策法規。然而，時至今日，在社會保險費征收方面依據最多的仍是1999年出臺的《社會保險費征繳暫行條例》，2010年新頒布的《社會保險法》在保費的征收方面仍屬于提綱挈領式的規定，缺乏可操作性。除此以外，各地在具體經辦過程中，依據的就是當地政府的有關規定和文件。立法上的欠缺，尤其是高層次的法律文件的缺失，必然會影響征繳的質量和效率。同時法律層面上關于懲處規定的欠缺，也會導致處罰的威懾力和力度不足，而不能達到約束違規行為的效果。

2.保費征繳體制不統一，不利于統籌管理

“雙重征繳體制”是我國社會保險費征繳體制的最大特點，也正是這一特點在一定程度上造成了我國社保費用征繳的混亂和效率的低下。兩種征繳體制并存，不僅引發了“費稅之爭”，也造成了征收過程中的權責不明。尤其是在由社保部門審核、地方稅務機關代為征收的征收模式中，權責不明的現象尤為明顯。在這種模式下，社保部門和稅務部門都不能獨立完成保費的征繳工作，在整個征繳環節最多涉及三方主體——勞動和社會保障行政部門、社會保險經辦機構和地方稅務機關，這種多頭管理的模式，勢必造成責任不清、各自為政，甚至互相推諉，問責困難。

同時，這種多部門共同負責的模式，也易造成操作層面上的低效率。不僅不利于參保人員的繳費，也增加了管理的成本和操作失誤的概率。

3.監督管理機制不健全

根據《社會保險費暫行條例》的規定，全國社會保險費征繳的管理和監督檢查工作由國務院勞動保障行政部門負責，縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本地區的社會保險費征繳的管理和監督檢查工作。由于社會保險費征繳包含從核定到欠費追繳，甚至劃撥發放多個環節，在整個過程中必然會涉及多個部門，也就意味著同管理過程相關的社保部門、財政部門等多個部門具有監管責任，同時，專門的審計、監察等部門的監管責任自然也不能免除。但事實上，這種共同監管模式的效果并不盡如人意。信息不暢通，不僅會影響效率，還會造成監管的職責交叉重復，造成資源的浪費，而弱化了監察的效果。

4.激勵機制和懲處機制不完善

激勵機制對政策的執行所產生的影響越來越受到行政人員的重視，行之有效的激勵機制所產生的正外部效應是不容忽視的。而針對違規行為所作出的處罰規定，也是一項完整的政策體制所不能缺少的部分。

從上文的分析可以看出，我國現行的社會保險費用的征繳體制中，激勵機制和懲處機制都處于被忽略的地位，僅有的規定也過于陳舊，而未能與制度的改革與時俱進，從而喪失了作為配套措施本應發揮的正效應。

四、完善社會保險費征收體制的構想和建議

1.完善立法，實現有法可依

以《社會保險法》為依據，在中央層面修訂《社會保險費征繳暫行條例》，或出臺更高層次的社會保險費征繳方面的法律法規，明確并統一社會保險費征繳方面的各項規定，并盡快制定與之相配套的系列條例和文件，保證社會保險費征繳的法治化和規范化。進一步健全我國社會保障法律體系，是從根本上解決目前我國社會保險費征繳過程中面臨的諸多問題的必然要求。

2.盡可能地理順和規范現行征繳體制，逐步過渡到社保部門完全負責的征收體制

對于社會保險費征繳體制的爭論，從根源上離不開社會保險經費的“稅費之爭”。二者各有利弊，但從目前我國社會保險發展的現狀來看，筆者認為我國開征社會保險稅的時機尚未成熟。體現在社會保險費的征繳上也就意味著不能將征繳模式完全過渡到由稅務機關負責的模式。社會保障部門征繳社會保險費是有著顯然的優勢的，簡單而言，征繳社保費是其主要職能職業，工作人員熱情較高，同時對于專業法規較為熟悉等，都有利于征收的效率。相比之下，對于稅務部門來說，代征社會保險費意味著為其增加了額外的負擔，出于自身利益的考慮，如果沒有一定的可實現的利益的存在，他們是不會“心甘情愿”地完成工作任務的。除此，將社保部門的本職工作轉移到稅務機關，不利于政府工作人員勞動力的優化配置，會增加額外的行政成本，造成行政資源的浪費。

鑒于以上分析，筆者傾向于在一定時期內維持現狀的前提下，逐步過渡到由社保部門完全征收的征繳模式。

3.建立完善的監管稽查機制

堅持經常性監督、全過程監督和體制內外監督并存的綜合監督機制要盡快建立和完善社會保險費征繳的監督機制。

首先，堅持經常性監督。社保行政部門、經辦機構以及各監督部門要各司其職，將對保費征繳的監督作為一項經常性的工作。其次，要對社會保險費的征繳進行全過程的監督，將監管貫穿于整個征繳活動中，堅持事前、事中、事后監管。第三，不僅要發揮體制內各職能部門的監督作用，還要充分發揮體制外主體（如社會輿論監督、被保險人監督等）的監督作用，內部監督與外部監督相結合。

4.制定合理有效的激勵和懲處機制

基于“理性經紀人”的假設，無論是企業還是個人，都具有自利性，以追求自身利益最大化為其行為選擇的根本目的。因此合理適當的激勵機制將會有助于企業和個人作出對政策有正向效應的選擇行為。因此，對企業或個人的繳費給予一定限度內的激勵，不僅會減少征收工作的阻力，同時還會增加企業和個人對社會政策的認同感，從而提高其繳費的自覺性。

除此以外，鑒于我國目前繳費率過高的情況，適當調整繳費水平，通過嚴格的測算，確定科學合理的繳費比率也是勢在必行的。

除了給予正面的鼓勵以外，當違規行為發生時，也要有相應的懲處機制予以懲罰，同時起到一定的警示和威懾的作用。這也是維持公共政策執行力的必要保證。從我國目前的狀況來看，在“雙重征繳體制”還將在一定時期內存在的前提下，要賦予地方稅務機關與其擔負的征繳權力相適應的懲處權力，從而保證其權力的權威性和有效性。同時，對于嚴重的違法行為，應在《刑法》中加以規定，使其上升到犯罪的層面，增強約束的威懾性。

總之，在社會保險費征繳體制的設計中，要堅持事前的激勵和事后的懲處相結合的原則，完善影響主體制度效用發揮的各項配套措施。

參考文獻：

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