社會主義新農村建設中農民權益保障問題研究

摘 要：農民群體在數量上是我國的主要群體，在社會地位和力量上卻是我國的弱勢群體。當前，我國農民的權益正遭到嚴重的侵害，農民群體無法享受與其他社會群體同等的社會服務和發展成果。而我國現有的法律規章和政策在農民權益的保障力度上遠遠無法滿足現實的需求，從農民土地權益的保障和農民政治參與權及農村公共服務、公共產品供給三方面對農民權益保障加以論述，淺要解析了農民權益保障的重要性及我國農民權益保障的思路。

關鍵詞：農民權益；公共基本服務；農民組織

中圖分類號：D619 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）13-0104-02

農村是農民生產、生活的聚集地。雖然自改革開放以來，我國的城市化進程明顯加快，但是不容置疑的是，我國依然是一個農業大國，農業生產是我國國民生產的主要產業之一。據第六次全國人口普查的數據顯示：大陸31個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口中，居住在城鎮的人口為665 575 306人，占49.68%；居住在鄉村的人口為674 149 546人，占50.32%[1]。很明顯，農村人口仍然占據全國總人口的一半以上，“三農”問題依然是關切我國經濟發展的重大問題。作為“三農”問題的一個重要方面——農民權益保障的問題也尤為重要。不少三農學者都認為農民問題的實質是農民利益問題。保護好農民權益不僅有利于社會主義新農村建設的推進，也是響應和實踐十六大精神的重要行動，是全面建設小康社會的必要手段。

一、關于農民權益概念的理解及其范疇的界定

權益的廣義理解是權力和利益的整體，在許多的法學家眼中，權利在某種意義上可等同于利益，即權利是法律所承認保護的利益，也可理解為“資格”[2]。對于利益，我們可直接將其理解為對人們未來有好處的事物。不同的學者對于農民權益的理解因思考的角度和層次相異也有不一樣的論述，如：有學者認為農民權益是指農民作為社會成員、國家公民應享有的權利和應得到的利益[3]。盡管對此概念的定義不一致，但是總體而言，所討論的方向和內容是大同小異的。農民的權益可理解為包括從政策和法律上關涉農民生產、生活的各項權利及由此產生的屬于農民的利益。此文章討論的農民權益保障主要從農民土地權益的保護和國家事務管理的參與權及農民享受基本公共服務、公共產品的權利三方面加以探討論述。

二、我國農民權益保障缺失的現狀

1.農民土地權益保障的現狀

中國農村土地承載了許多功能，概括地說，主要有作為農民生產要素的經濟功能、作為農民生活保障的社會功能以及作為農村社會穩定器的政治功能[4]。隨著城市化進程的加速，我國農民土地的價值日益顯現。大量的農地被征收、征用，而這其中不乏大量的征收、征用行為存在違背農民意愿、侵害農民利益的違法情況，主要表現在：非法將農用地轉為建設用地、違法征占農民的承包地、隨意調整農民承包地和不按合法標準補償農民土地等方面。統計數字顯示，隨著我國工業化和城市化的不斷推進，農地越來越多地被征用。1997—2004年，全國耕地平均減少1 425萬畝，2005年再減少540萬畝，總計減少11 940萬畝[5]。農民的土地權益遭到不同的利益群體侵犯，由此導致現實中上演的“農地爭奪戰”，許多農民因此而喪失了作為農民所擁有的最基本的生產資料，嚴重損害了農民群體的利益，影響了農村的和諧穩定和農業生產的持續性、穩定性，也釀造了一個重大的社會問題。

2.我國農民國家事務參與權的實現現狀

我國《憲法》規定：國家的一切權利屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務。這是我國國家根本法對農民參與國家事務管理權的直接規定。參與國家事務管理權是公民政治參與權的權能之一，在我國農村主要以農民的選舉權與被選舉權、知情權和信訪權體現。而現實中，我國農民的政治參與權要么流于書面規定，要么流于形式和程序。例如筆者所在的村鎮選舉，大量村民被候選基層干部“接見”，甚或部分干部明目張膽地向村民提出花錢買選票（即賄選）。嚴重干預了村民選舉權的自由行使。而大部分村民有的則認為選誰做領導都一樣和自己沒有多大關系；有的則只看到眼前的利益：誰給錢我就將選票投給誰；有的則迫于部分干部的權勢，作出非自主的選舉行為。這些由于村民民主法制意識淡薄所導致參與國家事務管理權的缺失也是我國農村民主法制建設迫切需要改變的現狀。又例如，去年媒體所報道的村民行使信訪權而在信訪局內被打的事件：2010年11月30日，67歲的吳大爺和66歲的黃大爺，代表50余位村民在溫州市信訪局信訪時，遭遇一群年輕人的毆打，經醫生鑒定多處軟組織受傷[6]。不難看出，我國農民的政治參與權在很大程度上得不到正常有效的行使。長此以往，將因為農民權利不能依法行使、利益訴求不能正常表達而導致社會矛盾擴大、激化，影響社會穩定和諧。

3.目前我國農村地區的公共服務、公共產品需求得不到滿足

有句形容我國城鄉發展狀況的話叫做：中國的城市像歐洲，中國的農村像非洲。這樣的形容雖然有些夸張，但是也反映出我國城鄉發展的差距是何等的懸殊。黨的十六大提出，“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”，統籌城鄉的目的就是縮小我國城鄉的發展差距。就目前而言，我國農村基本公共服務和公共產品供給是限制農村發展、建設的一個重大瓶頸。基本公共服務體系和公共產品供給體系是兩個內涵豐富的體系，在有的學者看來，兩個體系的內涵可以等同。如學者邢思雅和高存玲認為：農村基本公共服務是指農村居民所共同享有，滿足農業、農村發展和農民生活共同需要的具有非排他性和非競爭性的產品和服務[7]。

在我國，從城市特別是大城市走進鄉村，兩種不同生產、生活環境會給人留下鮮明的反差感和對比結果。農村的落后具體體現在：交通設施的落后影響農民的出行；廣大農村的衛生狀況令人擔憂；農民的受教育程度普遍不高，教育資源、設施欠缺且落后；農村的醫療資源非常有限且落后，影響農民的身體健康；農民的社會保障體系不健全等諸多方面。總之，我國廣大農村的基本公共服務和產品供給相比城市非常欠缺、不健全。

三、我國農民權益保障缺失的原因

1.我國的農業立法不夠完善、缺乏具體的操作性且農民群體的民主法制意識普遍較低

從立法層面上看，我國有關農業及相關法還停留在原則和綱領層面的規定，在現實可行性和實際操作性上不夠具體。相比西方發達國家，我國的農業立法還非常欠缺。例如同為亞洲國家的日本、韓國早在20世紀60年代就制定了《農業基本法》。而我國的農業立法相當滯后，無法滿足現實農業生產關系的需求。對農村土地保護的規定只有《農業法》、《農村土地管理法》兩部法律，而對于農民權益保護的法律規定主要就是《農業法》第九章的規定，缺乏一部全國統一的《農民權益保障法》的支持。在這方面，現在有不少三農學者和法學界人士紛紛向全國人大建議盡快制定一部統一的《農民權益保障法》法典。

由于經濟條件和農村教育資源的匱乏，農民群體的文化素質、民主法制意識普遍較低。不清楚自身享有什么樣的權益，更不善于利用法律手段維護自身的權益。這是農民權益遭受侵害的一個重要原因。

2.相關執法部門缺乏嚴格的監管體系

近年來，全國進行了幾次力度較大的土地違法案件的查處行動，有效打擊了不法利益體和相關政府部門的違法用地行為。但是所查處的大多是城市用地，對農村地區的土地違法違規現象查處的力度不夠。我國農村土地違法案件在近年的城市用地擴張的過程中日益嚴峻，守護18億畝耕地紅線的任務日益嚴峻。

3.國家財政政策向農村傾斜的力度不夠

導致農村基本公共服務供給不足的根本原因在于我國現有的城鄉二元結構體制，在提出“工業反哺農業、城市帶動農村”的政策之前，我國的政策（無論是財政支付和稅收）都傾向于城市和其他產業建設。因此，長期以來，我國的財政政策和稅收政策對農村經濟的發展的支持力度不大。

4.農民缺乏代表自身群體的高層次的組織作為代言人

消費者權益協會、婦聯等社會組織都是代表該社會群體的全國性社團組織，是這部分弱勢群體的代言人，他們在為所代表的群體爭取權力和利益訴求的表達方面都有著不可忽視的力量。同樣作為我國社會的弱勢群體——農民卻沒有一個能代表該群體整體利益和訴求的高層組織。這是我國農民群體利益保護的一個重大缺陷。

四、完善農民權益保障體系的幾點思路和建議

1.完善、健全農業立法，建立、穩固農民權益保障的法律基礎

從立法層面來講，對農民財產權利和利益保護的法律規定在立法層面就存在先天不足的問題。依法治國、建設社會主義法治國家是我國的基本治國方略和目標。將農民的各項利益規范化、制度化，特別是農民財產權利，從制度和法律根本上為農民權益的保障提供強有力的支撐，做到有法可依，這是依法保障農民權益的前提。關于農民權利的賦予和實現方面，許多學者提出來值得借鑒的建議。如山東社科院的研究員楊望遠就提出在各級人民代表大會和政協會議中增加農民代表的名額，代表農民參政議政；賦予農民長期而有保障的土地使用權；探索新型農地專用制度等措施?？偟膩碚f，必須加強農民權益的法律支撐，并嚴格執法和司法程序。

2.務必提高農民的民主法制意識和法律維權意識

農村地區公共服務和產品落后導致農民受教育程度低，本身文化素質不高。大多數農民的時間都投入到農業生產活動中，加之農村的信息化程度低，與其他社會群體的接觸少，權利意識淡薄是這個群體的普遍特征。太多的農民不熟悉與自己的生產生活息息相關的法律政策，不清楚自身享有哪些權利，更別提用法律維護自身權利。建設社會主義新農村的一個重要任務就是培養新型農民，這里的新型農民應當是一個具有較高的生產技能，同時也具有較高文化素質和民主法制意識的農民群體。對比當前，培養我國農民的民主法制意識和法律維權意識任重道遠。

3.加大政府對農村公共服務和產品供給的支持力度，完善農村公共服務體系

針對農村公共服務體系不健全的問題，（下轉108頁）（上接105頁）學者韓倩、居占杰指出一是要完善財政支農的政策體系，規范財政支農行為；二是加快農民基層民主法制建設，實現農村公共產品供給決策從“自上而下”向“自下而上”轉變；三是要推進農村公共產品融資機制創新[8]。我國學者遲福林指出，城鄉公共服務非均等化的根源之一是沒有形成公共服務可持續的財政支持體制，財政功能性支出比例最大的仍然是經濟建設性支出。因此，要建立完善的農村公共服務體系和公共產品供給體系就必須加大政府的支持力度，主要是財政支持。

4.探索建立代表農民群體的社會團體組織

農民作為我國社會的弱勢群體，農民群體與其他社會群體之間不可避免地會產生不同類型的利益矛盾和沖突。而分散的單個的農民人微言輕，在這些矛盾沖突中處于不利的地位，利益遭到損害且利益訴求無力反映和實現。我國現存的許多社會團體都是代表不同的社會弱勢群體，如消費者協會和全國婦女聯合會都是這個弱勢群體的代言人，他們在為所代表的群體爭取利益訴求的表達方面發揮著重要作用。比較國外的農民組織發展狀況，日本的農協，起源于第二次世界大戰前功能單一的“同業組合”，而如今已發展成為無所不在、無所不能的綜合性合作經濟組織[9]。我國現有的農村集體經濟組織現已基本喪失了保障農民利益的功能。因此，要形成農民利益的保障體系和較高層次的利益訴求表達機制，就必須提高我國農民的組織化程度，建立一個專屬農民群體的社會團體組織。這也是農村建設發展的新趨勢。

小結

農民問題的實質是農民利益問題。保護農民權益就是保護農民群體現有權利和利益不受侵犯，同時要提高農民群體現今較低的社會地位，更要為農民群體謀求與其他社會群體同等的社會服務和產品。當前，我國農民利益受到來自眾多利益群體的侵犯，嚴重影響了農民生產的積極性和農村社會的穩定。保障好農民權益不僅關系農業生產的持續性，也關系農村地區的經濟發展、和諧穩定，更是我國實現建設社會主義新農村和全面建設小康社會偉大戰略目標的必要過程和途徑。

參考文獻：

[1]http://www.chinanews.com/gn/2011/04-28/3004638.shtml.

[2]蘇曉宏.法理學基本問題[M].北京：法律出版社，2006.

[3]李小云，左停.中國農民權益保護研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2007：23.

[4]王頡.多維視角下的農民問題[M].南京：江蘇人民出版社，2007：143.

[5]齊中熙，李明.2005年我國耕地面積減少540萬畝[N].新華社，2006-03-08.

[6]http://news.xinhuanet.com/politics/2010-12/03/c_12842663.htm.

[7]邢思雅，高存玲.基本公共服務均等化——縮小城鄉差距的一條路徑[J].中國集體經濟，2010，（10）.

[8]韓倩，居占杰.完善農村剛剛產品供給機制的思考[J].南方農村，2010，（5）.

[9]張翠鳳.國外農民合作經濟組織的發展經驗及啟示[J].理論探討，2010，（1）.