新疆農產品政府采購程序問題研究

摘 要：新疆維吾爾自治區是我國農產品的重要產區。政府采購是新疆農產品銷售的重要渠道，充分發揮了節約資金、穩定市場、促進繁榮的重要作用。但是在目前新疆農產品政府采購的具體操作程序上，存在諸多問題和弊端。通過分析新疆農產品政府采購程序的現狀、存在不足，提出相應解決措施，重建了新疆農產品政府采購程序，以期促進政府采購在新疆農產品市場中發揮更大的作用。

關鍵詞：新疆；農產品；政府采購；程序

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）13-0086-03

一、新疆農產品政府采購概述

（一）農產品政府采購優勢

政府采購（government purchase），也稱為公共采購，2003年1月施行的《政府采購法》第一條規定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金，采購依法制定的集中采購目錄以內的或采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為?！鞭r產品政府采購，即政府為了促進農業發展、滿足人民群眾日常生活的需要，以法定的程序和方式，利用財政資金，從農業生產單位和部門直接或間接采購農產品的經濟行為。根據自治區公布的《2012年—2013年政府采購目錄》顯示，農產品作為采購對象被納入到政府采購的物資范圍。

1.有利于維護市場穩定和繁榮。近年來，“豆你玩”、“蒜你狠”、“蘋什么”等現象層出不窮，就是市場經濟的盲目性、滯后性的表現。農產品政府采購可以在第一時間，將政府采購的農產品迅速投向市場。由于政府采購的農產品價格比較低，通過價格優勢，迅速平抑物價，保障市場的穩定性。2011年12月中旬，新疆羊肉零售均價44.92元/公斤，牛肉39.90元/公斤，分別比上年同期上漲了9.7%、5.6%，南疆三地州羊肉價格甚至超過了50元/公斤，商務部、財政部動用中央儲備凍牛羊肉投放新疆，投放價格為凍胴體羊肉每公斤27元，凍牛肉每公斤26元，有效維護了新疆肉類市場的穩定。

2.有效保障農民利益。目前，農產品采購方隨意壓低價格，損害農民利益的現象屢見不鮮。采購方壓低收購價格，甚至以低于成本價格收購，再通過多個流通環節以高價售出，通過“剪刀差”獲取巨大利益。農產品政府采購克服了這個弊端，政府采購時，按照法定程序，遵循市場規律，規避市場風險，以公平、公開、公正為原則，通過合理定價、補足差價等方式，進行公平交易，切實維護農民權益。2011年國家啟動棉花收儲托底收購價，新疆棉花政府收購價格為8.7~9.35元/公斤，高于國家收儲的最低收購價，大部分棉農對棉花價格較為滿意。

3.維護國家安全和社會穩定。農業是國民經濟的基礎，而以糧食為代表的農產品更是重中之重。農產品不僅關乎市場，更關乎國家經濟安全。一旦我國在農產品生產中不能自給，就會受制于人。政府通過統一采購農產品，對涉及國計民生的農產品，國家統一采購、加工、運輸、儲備，一旦發生突發公共危機事件，政府可以迅速將農產品作為救災物資發放到受災群眾手上。2010年1月新疆塔城、阿勒泰地區雪災，自治區政府采購調運飼草料4747噸和價值50萬元的棉衣被、棉鞋等御寒衣物，并采購大量面粉、大米、食用油等生活物資調運災區，妥善安排受災群眾基本生活。

（二）現行新疆農產品政府采購程序概述

農產品政府采購，無論采取什么方式，也無論涉及多大金額，都要按規定的步驟進行。從世界各國的經驗和我國現行政府采購程序看，不同的采購方式，會有不同的程序步驟差異，但是不同的方式都包含著一般政府采購程序。這在《中華人民共和國政府采購法》和《新疆維吾爾自治區區級采購管理暫行辦法》中已明確規定。目前新疆農產品政府采購程序包括以下六個階段：

1.準備階段。在這一過程中，由采購人和代理機構確定標的并發出邀請，發布招標公告，并對供應商進行資質審查。同時，采購方要對采購方案進行科學考察、規劃設計，并結合專家的意見最終確定總體方案。

2.招標階段。成立招標小組、制定招標文件。成立招標小組主要負責對招標單位進行資格審查、標書接受評審打分以及中標廠家的初選推薦等工作。制定招標文件：包括招標邀請書、投標須知、合同條款、項目要求、系統功能、技術指標以及工程測試驗收和售后服務等各類指標和要求。

3.投標階段。由若干個投標人依據采購方發布的公告及所提出的交易條件（如技術、質量、供貨或建設工期等標準），在固定的場所和時間進行公開的投標，整個過程具有明顯的競爭性和公開性。

4.開標階段。采購方召開開標大會，宣布評標原則、評標標準、評標紀律和評標小組組成情況；將所有的投標單位的系統報價等情況進行公布，由投標單位代表進行現場確認。

5.評標、定標階段。一是組成專門班子，具體負責談判工作。二是嚴防談判內容泄密。三是公平對待每一個供應商。四是遵循“同等質量看價格，同等價格看質量”的科學評標標準。對于價格相近的產品，著重比較產品質量、公司業績、工作經驗和公司資質。

6.簽訂合同階段。在競爭中，根據相對固定的評審程序而確認中標者，最終達成中標合同。

二、新疆農產品政府采購程序的優勢和弊端

（一）新疆農產品政府采購程序的優勢

1.提高資金效益，降低管理成本。新疆自2000年開始推行政府采購制度，每年為政府節約大量財政資金。2008年全疆政府采購規模共完成87.23億元，節約資金7.52億元，資金節約率達7.94%。2009年，全疆政府采購規模共完成95.23億元，節約資金9.23億元，資金節約率為8.84%。

2.集中有效采購政府所需農產品?！缎陆S吾爾自治區區級2012—2013年度政府集中采購目錄》顯示，作為“物資”采購的農產品包括：救災物資、農業物資、儲備物資。采購農產品范圍全面，種類齊全。

3.有效體現公開、公平、公正和誠實守信的原則。農產品政府采購引入公開透明和公平競爭機制，為農產品供應商提供平等競爭機會，通過公平競爭，使所有符合資格的供應商都有機會參加競爭。在一定程度上，可以給供應商更多的中標機會。公開辦理各種手續、防止徇私舞弊，有利于公眾監督、減少腐敗。

（二）新疆農產品政府采購程序的弊端

1.指導思想沒有得到貫徹?！吨腥A人民共和國政府采購法》第一條規定：“為了規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，制定本法?！闭少彽闹笇枷刖褪强茖W發展觀和為人民服務。但在實際的政府采購中，卻存在著采購方置科學發展觀和為人民服務于不顧，在農產品政府采購的過程中，隨意安排政府采購資金，盲目采購。更為嚴重的是挪用采購資金，中飽私囊謀私利，采購偽劣、低質農產品，影響了政府在群眾中的公信力。

2.農產品政府采購程序本身的缺點。主要包括以下幾個方面：

（1）信息采集、發布不規范。政府未能通過多種方式廣泛地在社會上公布采購信息，造成采購方和農產品供應商之間信息不平等，增加采購風險和采購成本。

（2）目標不明確。采購主體過于注重節約資金，對農產品的品質、特點重視不夠、認識不清。

（3）計劃編制不規范。采購計劃帶有隨意性，人為因素變更計劃的現象較為普遍，事先沒有作出深刻的調查研究。只要有資金來源，能執行政府采購規定的程序，就隨意采購。

（4）預算和財務制度不完備。預算支出上違背預算程序，往往不經過人大部門批準通過，由領導直接拍板定論。財務制度方面，采用簡單的會計核算制度，很難從財政資金的使用效率方面對政府采購支出進行審查。

（5）組織體系混亂。目前自治區還沒有專門的統一機構來管理和組織政府采購機構。各地成立的政府采購中心主要職責僅僅是根據本地區的實際負責農產品采購，各自為政。

（6）采購方式選擇隨意性較大。農產品采購方式單一，主要采用招標投標的采購方式，采購中難免夾雜一些地方性和行政性的因素，使政府采購大打折扣。

（7）關鍵程序運作上不完善。目前，在執行采購方式、簽訂合同、履行合同方面過于流程化，從開始到結束只有幾天時間，程序的運作上可謂有名無實，缺乏真正執行中應有的程序，影響了政府采購的客觀性、公正性。

3.農產品政府采購程序相關的配套建設相對落后。

（1）與農產品政府采購有關的法律、法規不健全。雖然出臺了一些全國性的指導性法律，如《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》，自治區也頒布了《新疆維吾爾自治區政府采購暫行辦法》。但涉及農產品政府采購的具體法規，國家和自治區尚未頒布，緊靠規范性文件以及領導的支持來運作是不夠的。

（2）農產品采購人員的素質尚待進一步提高。新疆大部分采購單位的采購人員特別是基層采購人員對市場經濟條件下，農產品采購所必備的有關知識和技能知之甚少，管理隊伍的政策水平、理論水平以及專業管理能力整體上偏低，難以真正做到事前、事中和事后的全方位監督，影響了農產品政府采購效益和運作質量。

（3）農產品政府采購程序的監管和審計不足。目前，農產品政府采購程序上存在“暗箱操作”，很多單位沒有完全按要求參加采購，逃避政府采購制度的制約。有關部門對農產品政府采購的工作環節的檢查監督不夠，存在違規操作和采購質量不高的情況。政府財政部門對資金的監管不夠規范，資金審計的缺失，容易發生各種擠占、截留、挪用，造成國有資產的流失。監管不力已經成為政府采購人員尋租和腐敗的重要原因之一。

（4）政府采購的反饋和糾正不完備。政府采購程序在執行過程中一旦發生錯誤和偏差，往往是一錯到底。農產品政府采購在這樣的程序下，政府采購農產品的質量難以得到保證。發生執行程序的錯誤也說明在農產品采購過程中，缺失質疑和申訴機制。喪失了質疑和反饋機制的程序，早已注定錯誤不可避免。

三、完善和規范新疆農產品政府采購程序的基本思路

（一）貫徹政府采購指導思想

深入學習、貫徹、落實科學發展觀，領悟科學發展觀的精髓，使政府明確采購目的和宗旨，規范采購行為，提高采購資金的使用效率，維護國家利益和社會公眾利益。用科學的思維對政府采購程序中各個環節進行分析，作出合理的決策，用發展的觀點在具體實施政府采購程序中明確目標宗旨。

（二）建立標準化的農產品政府采購程序

1.確定采購項目。采購項目由各采購實體提出，報財政部門審核，只有被財政部門列入年度采購項目的農產品，才能執行。財政部門既要考慮采購預算的限額，同時還要考慮采購要求的合理性，從源頭上控制盲目采購、重復采購等問題。

2.預測采購風險。采購實體在采購開始之前，要充分預測采購風險。通過廣泛的市場調查和市場分析，掌握采購農產品的最新信息，了解農產品來源、價格、特性以及可靠性的依據。

3.選擇采購方式。在政府采購的過程中，必須根據農產品的性質、數量、時間要求等因素，以有利于實現公開、有效競爭和物有所值的目標為原則，選擇恰當的采購方式。對采購方式進行創新。例如：第一，推行采購卡制度，持卡在進行政府采購時，在劃卡的同時銀行資金也劃撥到供應商的賬戶上。第二，建立電子采購系統，提高采購效率。廣泛使用互聯網應用系統，通過利用互聯網及有關科技開發電子采購系統。

4.資格審查。農產品供應商的資格審查。資格審查標準主要有兩個：專業資格和財務能力。專業資格是按國際通用的標準來衡量的，要求農產品供應商提供其整體方面的情況及專業人員的構成等資料。財務能力指需要提供經過第三方審計的財務報表及銀行出具的有關證明，報政府財務部門核實。財政部門定期對農產品供應商進行資格審查，如發現業績不佳等情況，政府部門取消其采購資格。

5.執行采購方式。按照選定的采購方式進行具體采購：1）競爭性采購方式，成立談判小組、制定談判文件、確定邀請參加談判的供應商名單、談判、確定成交供應商。2）詢價方式采購，成立詢價小組、確定被詢價的供應商名單、詢價、確定成交供應商。

6.簽訂采購合同。采購合同只能給予具有向政府供貨資格的農產品供應商。供應商在簽訂采購合同時，需按標準交納一定數額的履約保證金，以保證其能夠按合同的規定履行其義務。

7.履行采購合同。合同簽訂后，采購進入了合同執行階段，合同的約定雙方即政府和農產品供應商不得單方面修改合同條款，否則就屬于違約，違約方必須按合同的規定向合同的另一方賠償損失。

8.驗收。在合同的執行和執行完畢后，政府要對合同的執行結果進行檢驗和評估。合同的驗收要由專業人員組成的驗收小組來進行，驗收結束后，驗收小組要作驗收記錄，并在驗收證明書上簽字。

9.結算。財政部門按驗收說明書和采購合同的有關規定，與農產品供應商進行資金結算。如果合同的執行情況基本上符合要求，在財政部門辦理結算后，應將事先收取的保證金退還給合同供應商。采購資金實行統一支付，是保證政府采購活動規范進行的重要保證，為此就要建立完善的國庫集中統一支付制度，財政部門根據采購合同將采購資金直接撥付給供應商。

10.效益評估。相關管理、監督部門對已完成的采購項目的運行情況及效果進行評估。檢驗項目的運行效果是否達到了預期目的，通過效益評估還可以判定政府的決策、管理能力及供應商的履約能力，以供采購相關部門參考。檢驗評估要貫穿于采購程序的始終。

（三）改善相關配套設施

1.進一步制定、完善相關法律法規。要制定涉及新疆農產品政府采購的相關法規，總結經驗，出臺一些對具體工作有指導性的操作辦法。立法要逐步形成完整的體系，內容要涵蓋農產品政府采購各個方面，保證政府采購過程都有法可依。

2.加強政府采購人才專業化隊伍建設。第一，造就高素質干部隊伍。重視政府采購人員的倫理問題，加強廉政建設。第二，借助專家智慧提升農產品采購質量。建立采購評審專家庫，做到公開征集，嚴格審核，擇優選用，專業齊全，素質權威。第三，要對采購人員實行職業認證，要取得農產品采購員職業資質。

3.強化政府采購的監督機制。第一，健全內部監督機制。合理設置機構，實行崗位責任制；合理安排人員，明確分工；強化內部稽核，做到相互牽制、相互監督，鏟除滋生腐敗的土壤。第二，接受社會監督。借助輿論力量來監督采購工作，將采購機構、采購人員、采購項目、招標結果向社會公布，杜絕不良行為的產生。對于違規采購現象不僅要嚴肅處理，而且要敢于公開曝光。

4.加大政府采購的質疑和申訴機制。設立質疑和申訴機制的主要目的，是及時、有效、公正地解決政府采購活動中的爭端，維護政府信譽，維持政府與供應商良好的關系，保證采購活動的正常開展。質疑和申訴機制要對政府采購過程中的每一個環節，每一步程序進行反饋和糾正，一旦出現偏差或錯誤，就要對采購過程進行追蹤決策，以保證政府采購得以順利進行。