行政法視野下我國非政府組織合法性危機及其矯正

摘 要：隨著經濟和社會紛紛步入轉型期，我國社會的權力結構發生了變化。非政府組織的興起改變了原來政府——市場的二元治理結構，推動著我國治理理念的轉變以及民主法治的進步。然而，非政府組織蓬勃發展的同時也面臨著內外交困的局面，從而引發了一系列的危機，尤其是合法性危機：一來其權力的來源缺乏明確的法律依據，二來缺乏代表性，再來獨立性也受質疑。從行政法的視角分析了我國非政府組織合法性危機，并試圖探索出解困之策。

關鍵詞：行政法；非政府組織；合法性危機

中圖分類號：D632.9 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）13-0043-02

近年來，我國的非政府組織的發展十分迅速，逐漸代表著政府、市場以外的第三種力量登上多元治理的舞臺。非政府組織推動了公民社會的培育和民主法治建設，并且在彌補政府、市場的雙重失靈方面起到了至關重要的作用，也促進了我國向民主化、法治化國家的轉變。

隨著我國人均GDP已經超過3000美元的階段性標線，人們對公共物品的需求將會有極大的增加，而當前我國政府的供給能力遠不能滿足這些需求，這就形成了公共物品供求關系的緊張態勢，而非政府組織的蓬勃興起正可以緩解政府與公民之間的矛盾。于是，非政府組織有了生存和發展的理由和空間。由于非政府組織的發展，人們對于權益的主張也就有了新的途徑。在經濟發展優先的情況之下，政府和市場之間的利益關系往往要比政府和社會的關系更緊密，從而使得人們對自己權益的主張缺乏途徑，并被弱化了。而非政府組織作為第三方力量的代表，其壯大無疑為政府和市場之外的各方提供了堅實而有力的支撐。同時，它還溝通了政府和公民之間的對話，化解了雙方的矛盾，輔助政府克服了合法性危機。非政府組織快速發展的同時也面臨了許多質疑，尤其是其合法性受到了巨大的挑戰。

一、我國非政府組織合法性困境

在我國，非政府組織的權力來源缺乏法律的依據。盡管非政府組織與政府之間建立了合作關系，但事實上這并未解決非政府組織權力來源合法化的問題。非政府組織具有的獨立法人資格是其權力來源得以合法的前提。在我國，非政府組織在成立之初必須經過業務主管部門的批準，在不違反《憲法》和《行政許可法》的有關規定的情況下才能獲準成立。在嚴格的登記管理制度下，一部分非政府組織獲得了合法性，擁有法人資格，而一部分則因不符合成立登記的很多條件，或因難以找到為自己承擔責任的業務主管等無法獲得法律的認可游離于社會團體的邊緣。

非政府組織的代表性不足的問題在我國十分突出。在批準成立之前，組織的業務主管單位及登記管理機關除了審查其名稱、章程草案、發起人等事項之外，還必須對其政治合法性、代表性和必要性進行審查。由于非政府組織自身結構比較單一，其內部管理或是由其上級主管部門作出指揮，抑或是采取私部門管理模式，往往缺乏民意表達的機制，與民主選舉扯不上關系。若不實現民主化管理就意味著組織代表的民眾或者其中的一部分人的利益將遭到懷疑，從而動搖了他們代表的合法性。

由于我國的非政府組織在經費方面更多地依賴于政府和私人的捐贈，因此引來了人們對它獨立性的懷疑。經費作為組織生活開展的物質基礎，過多依賴外部的輸入，意味著其有可能因此違背其成立的初衷來“迎合”資金提供者的意愿，這一點也影響到了組織的代表性，更破壞了其合法性。

二、我國非政府組織合法性探求

非政府組織是轉型時期治理主體多元化的產物。治理主張以相互協調、聯合行動的方式解決各種社會主體的利益矛盾，在非政府組織面臨合法性危機的情況下，非常有必要找到其合法化的理論支持。

馬克斯·韋伯認為：“統治的合法性，也只能被看做是在相當程度上為此保持和得到實際對待的機會。”[1]這是“來自于對合法性的信仰”[2]。而哈貝馬斯則強調：“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”[3]那么由此我們可以找到我國非政府組織合法性的基礎。一方面非政府組織倡導公平和正義獲得了全社會的廣泛認可。如中國婦女發展基金會關注婦女素質的提高和其合法權益的保障，中華環境保護基金會倡導對于環境的保護，中國扶貧基金會以為社會搭建愛心傳遞橋梁和促進社會和諧發展為己任等等，非政府組織正以自己的實際行動致力于國家環境保護、減少貧困、消除社會矛盾、維護公民合法權益等等廣泛領域。在這過程中，非政府組織的一系列理念反映了民眾對利益的訴求，因而得到了社會的認可。另一方面，非政府組織的出現和興起確確實實彌補了政府——市場二元治理結構中公共服務供給不足的弱點。有人認為我國大多數非政府組織是否具有獨立性還值得商榷，但是在公共事務上其所發揮的作用是不可忽視的，這些都為非政府組織的合法性奠定了重要的基礎。盡管如此還不能為非政府組織的合法性提供全面的支持，因為從組織的內部成員到各捐贈者以及受助對象，均代表了不同的利益取向，那么他們中誰的利益排序應該怎樣安排？從非政府組織的屬性來看，其服務對象的利益應該是組織最先追求的，這同時也體現其存在的價值，符合公共利益的需要。但事實是這些組織有可能從自身發展的需要出發，為了維持其生存和發展、獲得盡可能多的捐助，將捐助者的利益放在最優先的位置，其次是自身的利益，最后才是服務對象，這嚴重影響了非政府組織的合法性地位。

三、非政府組織合法性危機的行政法治理路徑

在將來的國家治理中，非政府組織是必不可少的主體，因此如何為其合法性危機解困是文章的重點之一。

首先是使達到法律法規規定條件的組織應該獲得合法性地位。2003年8月27日全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國行政許可法》，并于次年7月1日起實施。根據該法第12條對須要設定行政許可的事項作出了規定，這包括了直接關系國家安全、經濟安全、公共利益、人身健康、生命財產安全等事項，但也限于為公眾直接提供服務的特定職業和行業，而間接提供服務，不需要設定許可。同時該法的第13條也規定了可以不設行政許可的事項：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場競爭機制能夠有效調節的；（3）行業組織或中介機構能夠自律管理的；（4）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。而正如前面提到，依據我國現行的《社團登記管理條例》，很多并不需要通過行政許可的組織卻被擋在了法律的大門之外。根據法律完整性和一致性原則，《社團登記管理條例》應該根據與《行政許可法》不適應之處作出修改。此外，對于非政府組織的成立也應采取《行政法》中的核準原則，即只要符合相關成立條件即可獲得合法的組織資質，企業的成立如此，民間非營利組織也應享有同等的待遇。長期以來對非政府組織的審批采取的是批準原則，也就意味著一個非政府組織是否獲得合法的地位取決于上級主管部門和行政審批部門意見，并且必須經二者都同意。因此，有必要對此作出相應的改變。

其次，由于非政府組織的存續與發展都要依賴各個利益方。一來對于非營利的非政府組織，經費無疑是其發展中至關重要的條件，因此不可無視捐助方的利益；二來服務對象是非政府組織存在的原因，沒有服務對象，組織就失去存在的意義；再來，組織也要對其上級業務主管以及其自身的組織成員負責。因此，他們必須協調好各方的利益，而要做到這點的有效途徑便是信息的公開透明。在政府——市場——社會互動過程中，非政府組織不僅充當提供公共服務、輔助和監督政府的角色，同時也要接受來自各方的監督。一方面，作為一個公共角色，非政府組織必須接受來自管理公共事務的政府的監督，確保其在相關法律法規的框架內有序運作。另一方面，隨著民主法治的呼聲日益高漲，非政府組織也應受到來自社會的監督。由此，政府、市場、社會之間才能建立起良性的互動關系，使得三者之間形成利益相關的鏈條，這也是實現良好而有效治理的前提條件之一。

無論是政府的監督，還是社會的監督，都要建立在利害方獲得相關知情權力的基礎之上。一個公開透明的運作過程讓利益主體獲得相關信息，既保證了非政府組織不會偏離其運轉的軌道，而且還順應了民主的趨勢，這對其合法性、民主性來說是一個增強的過程。對非政府組織的監督不應只是紙上談兵，還應通過制度化的方式來對其進行保障，也即建立起完善的問責制度，使組織在享有了權利的同時承擔相應的責任，讓他們真正成為代表和實現公共利益的組織。

參考文獻:

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