政府公共政策的價值選擇芻議

摘 要：政府在制定和實施公共政策的過程中總是強調技術和經濟路線，卻常常忽略公共政策的價值選擇和導向。公共政策的制定、實施以及評估離不開價值的引導，分析公共政策和價值選擇的關系，通過闡述政策的基本價值向度以期在公共政策活動過程中追求效率和公平的整合，對公共政策進行合理的價值選擇。

關鍵詞：公共政策；價值選擇；效率與公平

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）13-0035-02

公共政策是政府為了解決公共問題、實現公共利益、達成公共目標而在政治過程所選擇和制定的方案，它是強制性的行為準則、也是權威的行動方案、更是具有目標性的利益指南[1]。公共政策作為政策過程，其制定和執行必須遵循政治原則與程序，但是在強調技術的年代，很多情況下忽略了價值的重要性。

一、公共政策的選擇離不開價值

戴維·伊斯頓在1951年出版的《政治體系——政治學狀況研究》一書中對“公共政策”是這樣定義的“公共政策是對一個社會進行的權威性價值分配”[2]。由此可見，我們可以以公共政策的價值取向為切入點來理解和執行公共政策，因為它是公共政策的核心關鍵所在。政策主體價值選擇深深影響著公共政策的價值選擇，使其具有公平、效率、民主、秩序等多元化形態。政策選擇的主體和客體在某種意義上來說也是一種價值關系，由此來看政策選擇也是一種價值選擇，它是任何一種公共政策制定和出臺的依據，有其特定的標準。我們一般把公共政策界定為：為了解決社會問題調整利益關系而制定的對策，因此在政策制定的過程中遵循“以事實為中心，以結果為導向”的標準，為了獲得體現政策問題的客觀事實，引入實證分析的技術和工具，包括“研究設計、對結果的監測、應用抽樣技術收集數據，以及建立具有預測能力的因果關系模型”[3]。這種以技術為導向的公共政策模式在美國表現的尤其明顯，美國公共政策研究在20世紀70、80年代曾一度陷入了“技術分析中心論”和“技術專家治國論”的誤區，此后在公共政策發展的過程中，不斷有學者對這種純技術導向的公共政策方法提出質疑，通過辯論，逐漸地意識到價值目標對政策制定的重要性。

同時，公共政策是政府部門通過整合不同利益群體的利益需求制定出來的，是基于客觀問題的主觀產物，制定者、執行者、受益者都是實實在在的社會人，因此不能用純技術的手段來考量這些個體，必須引入價值導向，不管是政策的制定還是執行，只有基本的價值導向貫穿其中，政策才不會失衡，效果才能更佳。

二、政策的基本價值向度

1.公共性

公共性是公共政策的元屬性，作為其問題建構的價值基礎及其后續活動的精神內核，具有理性取向，在“中文”語義中經常被理解為多數人共同擁有或公用，具有公有性、共享性和共同性，而非私有性、排他性和差異性。我們可以從以下幾個層面展開對公共政策“公共性”本質的分析：首先，從價值取向上來看，公共價值作為公共政策的基本靈魂和根本目的，它的實現是衡量公共政策效果的最佳標準。公共性作為公共政策的核心目標和價值向度，是公共政策執行的基礎，在此視角下，一切政策問題才能得以解決，并保證公共利益的增進與合理分配。其次，從目標選擇上來看，公共政策的出發點和歸宿是維護公共利益，其目標是為國家、領導和社會服務，使其利益最大化，這關系到公共政策制定者、領導、群眾等千千萬萬人的利益，是公眾選擇的結果。因此，公共政策制定者要聚合各種層次、各種性質的利益要求來確定公共利益，并在此基礎上形成政策方案。

2.民主性

林德布洛姆是一名政治學者，他這樣認為，在民主國家中，決策過程面臨著兩方面的要求:一是追求效率，二是提高對民眾控制的反應能力[4]。公共政策的民主性就是要在政策制定的過程中，決策者能夠根據民眾的意愿、要求和主張，制定出科學的政策，體現民眾的利益，使其既民主又合理，并在執行的過程中能夠接受民眾的監督，能夠接受民眾的批評，能夠接納民眾的建議。理解現代公共政策的核心是民主，它是現代社會的標志，其含義主要在建構政策問題中體現出來。政策問題建構過程主要包括以下環節：政策相關者明確闡釋他們的政策訴求、通過相應的渠道和途徑傳遞政策訴求到決策者手中、決策者考慮政策訴求并給予回應。這些環節都是民主的政策制定過程的基本要素，也是實現公平正義的必要條件，也有利于監督政策制定者，促使他們更好地履行公共責任。

3.回應性

公共政策的制定是回應社會政策訴求的需要，是政府對于社會民眾利益要求和愿望作出的反應，要求公民的良好參與，促進社會公共問題的順利解決，暢通利益表達的渠道。在政策制定過程中，決策者要增強政策的認同感，提高政策問題的真實性及科學性，要多聽取各方面的意見和建議，積極推進政策目標的順利實現，有利于節省國家資源和社會成本，也有利于民主政治的建設，建立現代責任政府。

三、公共政策的最終價值追求

公共政策具有公平和效率雙重價值取向。公平取向著眼于各類公共政策對社會價值進行的權威性的合理分配，效率取向則趨向于公共政策對資源的有效性配置。

1.公共政策的效率取向

效率至上的政策價值目標發軔于20世紀初，即力求以經濟有效的方式取得公共效益的最大化，實現以最少的投入獲得最大的產出。公共政策的本質是社會利益的集中反映，出于對社會利益的考量，強調公共政策的效率取向就顯得至關重要。公共政策的權威性根源于它以效率為前提，如果公共政策缺乏效率，政府就不能對社會進行有效的管理，將導致社會資源的浪費和公眾的信任危機[5]。由此可見，效率作為行政系統的基礎目標，是現代公共行政的一項原則。體系完整、分工明確、職責分明的政府系統，使得政府的公共政策在承擔責任的同時，也更加具有效率性。效率作為公共政策的價值取向，主要是指有效地配置政策資源。掌權者制定公共政策的過程，實際上就是配置政策資源的過程。若政策資源配置有效，不僅可以發揮公共政策的積極作用，也能在很大程度上抑制其消極作用。

公共政策的效率取向主要體現在以下三個方面：第一，實現政策目標的效率。政策目標的實現需要行政主體發揮主觀能動性，對政策資源進行合理配置。合理的配置需要合理的規劃，只有對政策目標有適當的衡量，才能確定怎么做、做多少。衡量實現政策目標的程度，必須科學地確定政策目標，并以此作為行政依據。第二，政策的社會整體效率。公共政策是社會利益的反映，是社會價值觀的體現。因此，考察公共政策對整個社會生活的影響也在一定程度上考察著政策資源配置的現狀。公共政策如果可以提高社會全體成員的生活品質，得到公眾的普遍認可，促進人與自然、經濟、政治、社會的和諧發展，即達到了社會整體效率的最大化。第三，政策投入產出效率。政策資源投入與政策產出之間的比率關系，是衡量有效配置政策資源的重要指標，公共政策無論何種程度地實現了政策目標，若資源投入太多，沒有充分發揮政策資源的應有作用，那么在一定程度上，是不能認為這種政策配置是有效的。

2.公共政策的公平取向

公平在本質上是一種平等，允許人與人之間存在差別；并且反映出某種利益傾向，表現為一定社會中占主導地位的評價公平與否的基本標準。公平為主的政策價值目標發端于20世紀40年代的西方工業革命新階段，這一時期企業管理中的民主思想、公平分配理念蘇醒，提出了以公平為核心的基本價值目標。在現代公共行政中，恰當地運用公平原則，統籌短期利益和長期利益、微觀和宏觀等因素，兼顧個人、集體、國家等不同主體的利益訴求，平衡與之相關的利益沖突，可以博得公眾的信任、支持和配合，取得良好的行政效應[6]。可以說，公平是公共政策價值取向中最為核心的一項標準。實現和諧社會理念下的公共政策價值取向，必須把公平作為公共政策制定的價值依據和基礎，把公平精神貫穿于公共政策的評估過程。

現代意義上的社會公平的具體內容主要表現在四個方面：第一，公平即每個社會成員的基本權利應得到保證，它旨在從底線的意義上保護每個社會成員的基本權利。公平是公共政策功能得以充分發揮的基本前提，構成了民主政治的實質性內容。第二，公平是社會主義和諧的重要特征。公共政策的公平價值取向也是社會主義的本質要求，我國是人民當家做主的社會主義國家，在建設中國特色社會主義和諧社會的進程中，只有樹立公平正義的理念，才能真正維護好、實現好和發展好最廣大人民群眾的根本利益，促進社會和諧。第三，公平是現代市場經濟體制的根本特征，是市場經濟充滿活力、發揮效率的前提條件。公共政策的公平價值取向是這些諸多方面的實質性要求，必須重構以公平為導向的政府公共政策。

3.公平與效率的有機統一

公共政策協調功能的有效發揮，必須把公平取向和效率取向統一起來，才可以建立和諧的社會利益關系。一方面，效率的水平決定公平的程度，沒有效率，充其量只是低水平的公平，公共政策的主要價值取向應是效率基礎上的公平；另一方面，效率又依賴于公平，沒有公平，就不可能最大限度地調動人們的積極性，也就難以提高效率。一項有效率的公共政策，其資源配置、管理體制、運作機制應該是合理的、公正的，其資源一定能得到合理的配置，人的積極性、創造性能得到最大限度地發揮[7]。

因此，效率的提高有助于公平的實現，社會的公平也有助于效率的提高。在處理公正與效率的問題上，不能千篇一律，公共政策應當從中觀的角度將宏觀、中觀與微觀結合起來，統合效率與公平問題。行政主體在進行決策的過程時，必須根據公共政策的背景情況作出權衡，在公平與效率之間，尋求一個公平與效率的最佳契合點，考慮統籌協調可持續發展，保證效率與公平的和諧統一。不管公共政策情境的差異發生何種政策價值變遷，還是因政策周期和社會制度創新而促成的政策價值的變遷，都不能簡單地否定公平與效率的價值指導和追求，在不摒棄價值追求的情況下，運用技術分析路線解決實際的政策問題。

參考文獻：

[1]寧騷.公共政策學[M].北京:高等教育出版社，2003：185.

[2]戴維·伊斯頓.政治體系——政治學狀況研究[M].馬清槐，譯.北京：商務印書館，1993.

[3]弗蘭克·費希爾.公共政策評估[M].北京:中國人民大學出版社，2003：67.

[4]梁麗萍.公共政策與公民參與:價值、困境與對策[J].山西大學學報：哲學社會科學版，2008，(04).

[5]陳振明.從公共行政學到公共管理學[J].政治學研究，1999，(1).

[6]占紹文，林凇.公共行政范式的雙重轉換[J].華中科技大學學報：社會科學版，2004，(4).

[7]周慶國.公共政策的核心價值向度[J].鄭州大學學報，1999，(10).