我國鄉鎮服務型政府對行政生態環境變化的回應

摘 要：隨著我國城鎮化進程的推進，鄉鎮政府所處的行政生態環境發生了深刻的變化，突出體現在鄉鎮經濟、政治、文化和社會環境的變化。其變化對鄉鎮服務型政府作用的方向、方式、范圍和程度提出了挑戰。鄉鎮服務型政府對此積極作出回應，以保持鄉鎮行政生態的動態平衡。

關鍵詞：鄉鎮服務型政府;行政生態環境;城鎮化

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）13-0009-02

一、研究背景

行政生態學出現于19世紀末20世紀初，是公共行政學新興的分支學科，應用生態學的理論和方法研究行政管理學提出的新問題。1947年，美國學者約翰·高斯發表《政府生態學》一文，提出了行政生態問題。1957年和1961年，里格斯分別發表了《比較公共行政模式》和《公共行政生態學》，隨后又發表了相關論著，確立行政生態學的基本思想。行政生態環境是指“由行政組織和行政人員組成的、具有活力的行政現象和行政過程。行政環境是行政系統賴以存在和發展的外部條件的總和”[1]。與行政系統比較密切的是國內的和國際的行政環境。國內行政環境包括社會和自然兩大領域，具體而言包括經濟環境、政治環境、文化環境和社會環境。國際環境包括國際社會環境和國際自然環境。

隨著我國城鎮化進程的加快，我國城鎮化水平不斷提高。在這一過程中，鄉鎮政府所處的行政環境發生了巨大變化，鄉鎮政府不得不回應行政環境的變化。因此，我們有必要運用行政生態分析法，對城鎮化進程中行政生態環境的變化進行分析，進而指出這些變化對鄉鎮服務型政府的要求和挑戰，使鄉鎮政府對城鎮化進程中行政環境的變化作出回應，進而實現二者的動態平衡。

二、新中國成立以來我國城鎮化進程概述

1949年新中國成立時，城鎮化水平僅為10%左右，遠低于當時世界平均水平28%。新中國成立后隨著社會主義建設的展開和工業化進程的不斷推進，城鎮化水平也隨之不斷提高。一般認為我國城鎮化大致可以劃分為四個階段：

（一）1949—1957年，城鎮化短暫健康發展階段

此階段主要是對東部沿海原有城市加以改造和利用，在內地建設一大批新的工礦城市。城市個數由1949年的136個增加到1957年的176個，城鎮化水平由1949年的10.6%上升到1957年的15.4%[2]。總體來說，城鎮化速度較快，并初步改變了我國城市偏于沿海一帶的狀況，呈現良好的發展態勢。

（二）1958—1965年，城鎮化大起大落階段

1958年由于“大躍進”的緣故，農村人口大量涌進城市，城市人口聚集膨脹。城市個數由1957年的176個增加到1961年的208個，城鎮化水平由1957年的15.4%上升到1960年的19.8%[2]。城鎮化水平大幅度提高。但1960年以后，由于“大躍進”期間的國民經濟發展嚴重失衡、嚴重的自然災害和國際局勢惡化，國民經濟發展進入困難時期，城鎮化水平也一度由1960年的19.8%跌落到1965年的18.0%，出現了城鎮化水平幅度回落。

（三）1966—1977年，反向城鎮化發展階段

1966年開始的“文化大革命”是我國社會經濟發展全面遭受挫折，城鎮化進程也隨之停滯不前。這階段城鎮建制工作基本陷于停頓，城鎮化水平長期徘徊不前，1978年僅為17.9%[3]。

（四）1978年改革開放后至今，城鎮化進入快速正常發展階段

十一屆三中全以后，黨的工作重心轉移到經濟建設上來，城鎮化也重新步入健康的增長軌道。具體來說，一是1978年—1984年農村體制改革推動城鎮化階段。此階段城鎮人口年均增長5.67%，城鎮化水平由17.9%上升為23.01%[4]。二是1985—1992年城市體制改革推動城鎮化階段。此階段城鎮人口均增長率3.8%，城鎮化水平由1984年的23.01%上升到1992年的27.63%[4]。三是1993年至今，社會主義市場經濟體制推動城鎮化空前活躍階段。2010年7月29日，中國社科院發布的名為《中國城市發展報告》藍皮書稱，截至2009年，中國城鎮化率為46.6%，城鎮人口達6.2億，城鎮化規模居全球第一。

三、城鎮化進程中鄉鎮行政生態環境的變化

從我國城鎮化的進程可以看出，城鎮化的推進是隨著我國經濟體制和政治體制的改革不斷推進的，因而隨著城鎮化的推進，鄉鎮行政系統賴以存在的鄉鎮行政環境也發生了很大變化，主要體現在以下幾個方面：

（一）鄉鎮經濟環境的變化

鄉鎮經濟環境的變化，首先體現在農村經濟環境的變化。家庭聯產承包責任制在農村的推行，解放了農村生產力，提高了農業生產率，激活了農村市場。農村大量剩余勞動力涌入城市打工、經商、創業和從事服務，有力地推動了城鎮經濟的復興。其次是城鎮經濟環境的變化。隨著城市經濟體制改革的推行，使得鄉鎮企業異軍突起，獲得了突飛猛進的發展，大量鄉鎮市場主體崛起。伴隨城鄉經濟體制改革和城鄉經濟的繁榮，社會主義市場經濟體制在最廣大的鄉鎮基層社會得以逐步確立。在這種市場化背景下，鄉鎮政府必須對管理體系作出相應的調整，這是我國鄉鎮生態環境所發生的最為深刻、最為根本的變化。

（二）鄉鎮政治環境的變化

鄉鎮政治環境的變化體現在農村委員會、城市居民委員會和企業職工代表大會的建立。《中華人民共和國村委會組織法》第四條規定：鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。這是基層民主制度得以運行的法律保障。

（三）鄉鎮文化環境的變化

隨著義務教育的普及以及高等教育規模的不斷擴大，城鄉居民受教育的程度和文化程度大幅度提高，加之市場經濟的發展和市場利益主體的多元化，城鄉居民對精神文化的需求更是強烈。現代社會是信息化社會也是知識經濟時代，隨著微電子、光電子和電子學的發展，衛星通訊、全球定位系統、寬帶高速數字綜合網、信息壓縮與傳播技術、人工智能等信息前沿技術的發展和應用，對鄉鎮政府的管理方式提出了挑戰。

（四）鄉鎮社會環境的變化

社會環境的變化主要體現在人口、民族和歷史傳統方面的變化。依據2010年11月人口普查的結果，在年齡結構方面，同2000年第五次全國人口普查相比，0-14歲人口的比重下降6.29個百分點，15-59歲人口的比重上升3.36個百分點，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點[5]。從年齡結構方面的變化可以看出，我國社會老齡化的趨勢加快。在城鄉人口比重方面，同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮人口增加207 137 093人，鄉村人口減少133 237 289人城鎮人口比重上升13.46個百分點[5]。人口流動率也明顯提高。

四、城鎮化進程中鄉鎮服務型政府對行政生態環境變化的回應

鄉鎮政府面對在城鎮化進程中行政生態環境在經濟、政治、文化和社會各方面的巨大變化，以及由這些變化帶來的挑戰，創新政府管理模式已迫在眉睫，而建設鄉鎮服務型政府是其迎接挑戰、沖出重圍的必然選擇。

（一）城鎮化進程中鄉鎮行政生態環境的變化對鄉鎮服務型政府的挑戰

1.社會主義市場經濟體制對鄉鎮服務型政府的挑戰。社會主義市場經濟體制的確立，是經濟環境領域最深刻、最根本的變化。市場經濟的發展要求鄉鎮政府切實轉變政府職能，合理界定職位范圍，切實把鄉鎮政府職能轉變到市場監管、公共服務和社會管理上來，退出微觀經濟活動領域，做好裁判員的角色，為鄉鎮經濟的發展創造公平公正、井然有序的市場環境，促進鄉鎮企業的二次騰飛和城鎮化進程。

2.基層民主和鄉村治理危機對鄉鎮服務型政府的挑戰。雖然基層民主制度已推行多年，但并未真正發揮作用。首先，長期以來，行政命令式的強權管理使得鄉人大形同虛設，由此導致民眾參政的政治熱情匱乏，鄉村的基本公共服務無人問津，國家基本的教育、醫療衛生、社會保障和計劃生育等公共政策在農村無法得到落實，鄉村治理困難重重。其次，目前村委會已經實行直接選舉，但在選舉過程中不斷出現賄選、甚至群體斗毆爭權的現象，鄉鎮政府必須在這一過程中做好監督和引導，推進基層民主的不斷完善，這也是服務型鄉鎮政府的本質要求。

3.基層民眾精神文化需求對鄉鎮服務型政府的挑戰。隨著鄉鎮經濟的發展、城鎮化進程的推進以及新農村建設的展開，城鄉居民的精神文化需求日益多樣化和現代化，僅“文化三下鄉”活動已不能滿足他們的需求。需要更多的文化書屋、電子閱覽室和村民娛樂活動室等公共文化服務設施進駐農村，滿足農民的精神文化需求。在這方面城鄉差距日益加大，很多鄉鎮政府提供的公共服務既缺乏質又缺少量。

（二）城鎮化進程中鄉鎮服務型政府對行政生態環境變化的回應

1.合理界定鄉鎮服務型政府職能，凸顯公共服務職能。在城鎮化進程中，隨著社會主義市場經濟體制的確立，鄉鎮服務型政府不再是下場踢球的運動員，而是裁判員。具體而言，鄉鎮服務型政府職能體現在：促進鄉鎮企業和非公有制經濟健康發展；加快農業市場化和產業化進程；大力推進農村工業化進程；加大對農村、農業和農民的信息化服務；完善農村基礎設施建設；統籌城鄉發展，加快推進新型農村社會保障制度的完善。

2.創新管理方式，積極推進鄉村治理。積極培育鄉村社會組織的發展。社會組織是鄉村治理不可缺少的力量，只有大力培育鄉村社會組織的發展，才能有效地發揮鄉村社會組織在供給公共服務方面的力量，才能推動鄉村治理。依法推進農村基層民主自治，落實村民選舉權、知情權、決策權、參與權、監督權、受益權，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督制度，保障農民群眾的民主權力。加快推進鄉鎮政府管理體制改革。加快鄉鎮服務組織機構的改革，切實改變鄉鎮組織機構“七站八所”的現狀。強化醫療、衛生、教育等公共服務機構建設。設立農業信息服務機構，提供高效、便捷的信息化服務。

3.傳承農村民間藝術，大力發展農村文化事業。農村民間藝術是最貼近農民自己生活的文化，農村文化事業的發展是滿足農民精神文化需求最基本的途徑。引導農村文化事業發展走產業化道路，發揮文化產業的力量。運用現代科技提升傳統文化產業；運用信息化引導文化產業發展方向。加強村級文化大院建設，讓農民不出家門就可以欣賞到原汁原味的本土文化，為群眾的文化生活增添樂趣。建設鎮中心文化站，列入市區項目建設，配套興建公共圖書館、文娛活動中心；建設鎮中心文化廣場，配套健身設施；從財政上給予支持。

五、結論

隨著我國城鎮化進程的推進，鄉鎮服務型政府所處的經濟、政治、文化和社會環境發生了深刻的變化，對鄉鎮服務型政府作用的方向、方式、范圍和程度提出了挑戰，鄉鎮服務型政府積極作出回應，通過轉變政府職能，創新管理方式和大力發展農村文化事業，保持了鄉鎮行政生態環境的動態平衡。

參考文獻：

[1]夏書章.行政管理學[M].廣州:中山大學出版社，2003.

[2]胡順延，周明祖，水延凱，等.中國城鎮化發展戰略[M].北京:中共中央黨校出版社，2002.

[3]王建芬.中國農村城鎮化發展研究[D].咸陽：西北農林科技大學，2007.

[4]薛秀春.我國城鎮化道路這樣走過——訪國務院研究中心研究院、經濟學博士劉勇[N].中國建設報，2003-01-14.

[5]袁悅.2010年第六次全國人口普查主要數據公報[DB/OL].

http://politics.people.com.cn/GB/1026/14506836.html.