淺議我國行政復議制度的缺陷及完善

摘 要：行政復議制度是我國在建設依法治國的進程中形成的重要制度之一。隨著經濟、文化、政治制度的不斷完善。行政復議制度成為行政機關的內部監督，以及行政相對人可選的行政爭議解決方式之一。它在糾正違法行政行為，維護公民、法人和其他組織的合法權益，促進社會和諧穩定等方面發揮了積極的作用。然而由于規范本身的缺陷和立法技術的不成熟，我國的行政復議制度在許多方面均存在不足之處，亟待解決。

關鍵詞：行政復議；行政相對人；行政行為完善

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）07-0123-02

自1991年1月1日《行政復議條例》實施以來的二十多年間，行政復議工作在我國大部分地區的施行存在許多障礙，由于行政復議的特殊性質及作用，導致復議工作長期以來處于被冷落的狀態。對于行政復議，許多的老百姓并沒有一個清楚的概念，甚至作為復議重要主體的行政機關本身亦對其模糊不清。而見諸媒體和報端的更多的是司法的判決，行政復議工作則很少提及。對此，我們不得不發出這樣的疑問：行政復議的真正作用是什么？它是不是正在消亡？可以肯定地說，當然不是！行政復議制度作為行政內的救濟方式，對于及時保障行政相對人的合法權益，監督行政機關依法行政，節約司法資源等方面發揮著巨大的作用。

一、行政復議制度在我國的發展現狀與不足

行政復議制度由于其及時性和不可替代性，必須得到貫徹和實施。但是，行政復議制度在我國的現實實踐遇到許多困難，使得行政復議制度無法發揮其應有的作用，這些問題主要體現在以下幾個方面：

(一)專職行政復議人員缺乏，復議經費不足，工作人員法律素質偏低

首先，行政復議案件最少有兩名行政復議工作人員辦理，但在中國的基層行政機關，人數卻遠遠達不到這樣的最低要求，雖然設立了政府法制機構作為復議機關，但大多人員編制較少，且有些行政復議工作人員還是臨時兼任。這樣嚴重影響了行政復議工作的開展，使這樣一個行政救濟程序形同虛設。

其次，行政復議案件以書面審查為主，但在必要時也需要聽取當事人的意見，在基層情況尤其突出。在中國的基層，復議的調查取證工作有很大難度。在實際工作中，由于經費落實不到位，行政復議的調查取證工作無法順利開展，行政復議案件的辦案周期長，行政復議案件的數量和質量都受到了限制。

再次，行政復議工作專業程度高、法律性強，要求從事復議工作的人員需要有較高的法律素質。但由于上述原因導致行政復議工作人員的法律素養不夠，出現對法律現象理解不深刻、法言法語運用不當等不應出現的錯誤，致使行政機關受理的行政復議案件得不到及時有效的審查。

（二）行政復議工作無法達到預期救濟目標

在我國的行政復議制度的實踐中，大多數復議機構無法正確發揮作用：首先，這些行政復議機構并沒有擔當起糾紛“裁判員”的角色，害怕上法庭敗訴承擔責任，同時行政機關領導人為了政績和政府的形象，也十分忌諱被涉及司法程序中，因此行政復議工作也是草草作出維持決定了事；復議機關的這種行為根本無助于糾紛的解決，反而可能使糾紛更加復雜化；其次，行政復議機關與作出具體行政行為的行政機關一般都具有隸屬關系，屬于涉議行政機關的上級部門，這就不得不讓行政相對人產生懷疑，復議機關作出的裁決是否公平、公正。

（三）承擔行政復議工作的機關和部門繁冗，缺乏統一

根據我國的相關法律規定，承擔行政復議工作的機構分屬于各級政府及其部門。各級地方人民政府和工作部門都可以設立專屬的行政復議機構，行使行政管理權的我國行政機關涉及社會生活的方方面面，其組織設立復雜繁多，行政復議機構也可謂是多種多樣，行政復議機構缺乏統一的體系，無法開展獨立統一的工作。由于行政機關的特殊職能，實行首長負責制的行政機關，對行政首長保持絕對的服從，設立在行政機關內部的復議機構往往也不能例外，必須聽命于行政首長的要求和批示，作出符合行政機關利益的選擇，行政復議裁決自然無法公平、公正。同時，行政復議缺乏獨立統一的制度設計，復議機構繁冗臃腫，必然增加行政成本，影響行政效率。

二、造成我國行政復議制度諸多缺陷的原因

造成我國行政復議制度諸多缺陷的原因是多方面的，有制度上的，也有存在于人們觀念之中的，但總體來說，可以歸結為以下幾條。

（一）非正式途徑正逐漸成為民眾首選的行政爭議解決方式，復議制度由于其局限性逐漸被淡忘

行政機關依照國家法律、法規(規章)的授權，獨立行使行政管理權，不受其他組織和個人的干涉。也就是說，行政機關行使的行政行為具有公定力，一經作出就應當受到尊重。對于已經做出的行政行為，公民、法人和社會組織相對于行政機關處于明顯的弱勢地位。因此，一旦行政機關濫用職權損害相對人的合法權益，而救濟渠道的不暢又勢必造成相對人逆反情緒的積壓，危害社會穩定，破壞社會和諧。行政救濟程序的初衷就是試圖通過行政復議或行政訴訟這樣一個相對穩定的、公正的、程序性方式來解決因行政機關的過錯導致相對人合法權益受損并為其提供救濟。由于行政復議本身的特殊性，和行政訴訟有著許多的相似之處，甚至被稱為“準司法”程序。而在實踐中，復議工作與司法工作存在著太多的局限性，以至于對政府有意見，老百姓經常陷入“告狀無門”的窘境。因此，老百姓為了解決實際問題，不得選擇“有事找上級”的信訪方式，或者采用更為極端的方式，引起新聞媒體的注意，用社會輿論施壓從而達到解決問題的目的。可以看出，在我國現階段，信訪和媒體輿論已成為老百姓最有效的糾紛解決方式，正規化的救濟渠道反而被逐漸忽視。

（二）從西方國家引進的行政復議制度，在我國面臨諸多“水土不服”

我國的司法制度雖在一定程度上對西方國家有所借鑒，但與西方國家相比還是大有不同的。比如，西方國家的“司法最終監督”原則，我國經借鑒吸收之后，改叫做“訴訟終局”原則。很顯然，在我國的行政復議制度中，除國務院的復議是終局裁定外，其他的都不是終局裁定。行政糾紛經過復議后，如不服，行政相對人還可以經過法院的一審、二審程序才能終局。在形式上，法院的二審行政判決應當終局，但這樣的終局判決并不能真正地解決糾紛，行政判決之后，雙方不履行義務的情況十分多見，法院執行難的問題屢見不鮮。在中國的廣大民眾看來，與政府打官司，顯然是吃力不討好的行為，官司打贏了也不一定能解決問題，不如通過非正當途徑，如信訪程序、新聞媒體等等；這樣不僅能在短時間內解決問題，而且能防止陷入無盡的訴累。

從社會意識來看，中國千百年封建傳統形成的君臣思想、官本位思想在中國的社會意識形態中根深蒂固，中國民眾自我權益的保護意識不高，法治觀念十分落后。在處于社會轉型期的今天，現代的法治觀念和落后的世俗觀念產生了激烈的沖突；全國人大常委會在《中華人民共和國行政復議法》立法調研中將1990年12月24頒布的《中華人民共和國行政復議條例》實施后存在的問題歸納為：“老百姓很怕官，在對行政機關提起行政復議的問題上往往是不敢告、不會告、不愿告”，就是這種觀念沖突的真實寫照。在行政程序或救濟程序中，行政機關和行政相對人往往很自覺地將自己處于一個雙方并不對等的位置上，當雙方發生糾紛時，行政機關是居高臨下，不容置疑；行政相對人是唯唯諾諾，低聲下氣。這樣就導致，復議機關作出行政復議決定，復議申請人不服并向人民法院提起行政訴訟，這種陷入訴訟的局面會讓復議機關十分尷尬。為了避免這種尷尬，復議機關在作出裁決時，往往會選擇維持原具體行政行為而草草了事。所以在我國，行政復議制度缺乏一個良好的社會基礎和文化氛圍，所以在實踐過程中困難重重也就不足為奇了。

三、關于完善我國行政復議制度的幾點建議

在了解行政復議制度在我國的現狀以及產生這些現實問題的原因之后，筆者認為，完善我國的行政復議制度可以從以下幾個方面著手。

第一，設立獨立而統一的復議機構著手全國的行政復議工作。比如在我國設立統一的行政復議委員會等其他獨立機構，這樣，復議委員會制度的構建可以消減人員繁雜、過于臃腫的行政機關及其工作部門，使行政機關提高行政效率、節約行政資源。更重要的是，復議工作不再依附于行政機關，不受行政機關的影響，獲得相對獨立的地位，可以獨立開展行政復議工作。

第二，確立行政復議的審理方式。行政復議的方式可以包括書面審查和聽證兩種方式。聽證可以使行政機關充分聽取行政相對人的意見，增加雙方的溝通和交流，使復議工作公平、公正，合理解決行政糾紛。在確立以聽證為遵循原則的審理方式時，我們還可以進一步明確正式聽證和非正式聽證的適用界限。可一定程度上賦予復議申請人選擇權。當然，復議也可以使用書面審查的形式。此外，筆者認為復議審理在程序上的完善還應增加回避、代理等制度，使復議工作更加人性化，行政相對人更容易接受。

第三，使行政復議機關更多地坐上被告席，參與司法程序。如前所述，法律規定的局限性對于居高不下的行政復議案件維持率具有無法推卸的責任，相關條款對行政復議機關不輕易作出改變原具體行政行為的決定起了推波助瀾的作用。筆者認為，若行政相對人對復議決定不服，無論復議機關是否改變原具體行政行為，只要經過行政復議程序，復議機關都可以被列為行政訴訟中的被告，從而增加復議機關的責任感和使命感。

第四，行政復議和行政訴訟必須劃清界限，必須在行政領域堅持貫徹訴訟終局原則。首先，法律必須作出規定，即經國務院作出的行政復議裁決，行政相對人如不服仍然有向法院起訴的權利。其次，可以調整部分行政訴訟的受案范圍，使其更為寬泛。也就是說，除了具體行政行為外，還可以審理因抽象行政行為導致的行政糾紛。最后，若是復議機關的復議結果確實存在不妥之處，法院也應可以認為其失職存在過錯而作出判決。使行政復議工作更好地被納入司法的視野，真正實現訴訟終局和司法對行政的監督。

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