基于機制設計理論的農村公共服務運營機制的設計

摘 要：按照機制設計的理論，合理的機制設計可以避免公共物品供給中政府失靈和市場失靈。農村公共服務機制主要包括農村基礎設施供給機制、農村公共事業服務供給機制。根據機制設計理論設計的農村公共服務機制確定了政府與企業主要是債權債務關系、規制被規制關系，用戶和企業利益一致的關系，從而消除在農村公共物品供給中存在的政府失靈和市場失靈問題，其本質是通過供給關系、方式的制度規定，綜合考慮各主體的利益，使各主體在一個組織框架內，都實現各自的最大化的利益或成本的最小化。

關鍵詞：機制設計；農村；公共服務

中圖分類號：F328 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）07-0063-03

一、問題的提出

我國農村發展存在的問題根源于農村公共物品供給不足，歸根結底是農村公共服務機制不合理。通過優化經濟機制設計可以解決農村公共物品供給中政府與市場的失靈問題，可以實現政府與市場的“雙贏”。因此，要在新農村建設中，改革不合理的體制，設計科學的運轉機制，解決農村公共物品供給中政府與市場的失靈問題。

經濟機制設計理論由美國科學院院士利奧·赫維茨在30多年前創立。它所討論的問題是，對于任意給定的一個社會目標，能否并怎樣設計一個經濟機制，以達到既定的社會目標。經濟機制設計理論表明：在公共物品的供給中，政府、企業（或個人）雙贏或多贏是可能的。經濟機制設計理論為我們解決公共物品的供給問題，提供了一條新的思路。首先，經濟機制的核心是政府與市場的關系。政府可以構造一個介于市場和計劃之間的混合經濟機制，使企業（或個人）在實現自利目標（營利）的同時，不知不覺地實現了社會目標，例如發展農作物保險，穩定農業經濟。對于農業保險這類公共物品的市場失靈，如果完全靠政府，也存在著監督成本高和信號扭曲的問題；當政府主導、并與市場聯手來解決時，就出現了希望。其次，雙贏或多贏的經濟機制建立，重要的是信息和激勵（主要是經濟激勵），即政府對市場的信息和激勵服務，可以有效促進雙贏或多贏的經濟機制建立。再次，要素的構成、關系及其功能是機制的本質內涵。從公共物品供給的機制看，規劃、政策、法律、法規及其落實服務的供給，決定了公共設施及公共服務的供給。按照機制設計的理論，合理的機制設計可以避免農村公共物品供給中政府失靈和市場失靈。農村公共服務機制主要包括農村基礎設施供給機制、農村公共事業服務供給機制。農村公共服務機制設計就是消除在農村公共物品供給中存在的政府失靈和市場失靈問題，其本質是通過供給關系、方式的制度規定，綜合考慮各主體的利益，使各主體在一個組織框架內，都實現各自的最大化的利益或成本的最小化，從而使農民付出最小的成本而得到最完善的農村公共物品，同時也使政府付出最小的支出，供給最完善的農村公共物品。

二、農村基礎設施運營機制設計

根據規制經濟學基本理論，私人企業的組織機制在歷史上雖然是自發形成的，但卻是由政府規制確定下來的，在市場中，一個企業要采取什么樣的機制，由政府以《企業法》《公司法》等法律、制度的形式進行明確的界定。企業根據自己的目標和需要選擇適合自己的組織機制。科學、合理的企業機制對于保證企業的合法、高效運行提供了保證。現代企業的法人治理機制保證了相關主體總體目標的一致。對于農村公共物品而言，其供給機制不同于一般企業。因此，必須設計科學、合理的機制，以保證公共物品的有效供給。在新農村建設中，農村基礎設施分為經營性基礎設施和公益性基礎設施。對于公益性基礎設施，如圖書館等，一般由政府供給，采取政府調控下的事業單位運作機制，本文對此不作過多的闡述。對于經營性基礎設施，應采取政府調控下的企業化運作機制。

本文根據中國的國情，借鑒國內外相關企業樣本，設計了我國農村經營性基礎設施運營機制（如圖1所示）。圖1表示了，政府負責農村經營性基礎設施建設的資金籌集和政策、法律法規的制定，其中資金籌集的方式主要有：政府財政撥款；政府向企業貸款；由政府向社會發行債券。企業或合作社負責運營和管理。政府與企業主要是債權債務關系、規制被規制關系。由用戶民主選舉產生企業的董事會，這樣可以確保價格的確定一般都能充分考慮既維護用戶的利益，又能有利于企業的長遠發展。當董事會對確定的價格意見分歧很大時，還可召開有更多用戶參加的價格聽證會，廣泛聽取更多人士的意見，所以嚴格地說，這種機制下的價格基本是由用戶確定的。董事會將討論后所定的價格提交政府價格部門即公用事業管理部門批準后實施。所謂政府審批主要是看價格確定的程序是否合法，是否能保證企業按時償還貸款、債券和滿足企業的長期發展。這種機制，相對于目前的市場化機制，具有更多的福利性，兼顧了公平性和效率性。這種企業機制有效地避免了由于公共物品如水、氣等產品需求彈性小，供給企業在追逐利潤最大化的目標下，操縱價格的弊端；有效避免我國當前監管無力，凡價格聽證，價格必漲，聽證流于形式，群眾反映強烈的問題；有效避免信息不對稱下，政府尋租，廠商與政府勾結等腐敗問題的產生。董事會聘任經理，負責企業的生產管理，負責制訂經營計劃和償還政府借款、貸款計劃并經董事會同意，具體實施經營管理。通過這種機制的建立，為解決我國農村基礎設施建管一體的弊端，提供了一種可以借鑒的參考。在保證農村基礎設施供給的前提下，使政府的資金投入最有效地被利用，也使廣大農民在使用這些基礎設施中付出最小而得到的社會福利最大。

上述機制設計，只是為新農村建設公共物品運營機制設計，提供一種可借鑒、參考的思路，具體實踐中，應當根據實際具體設計。在新農村建設中，我國各地大膽創新，在農村基礎設施供給機制上有許多創新。只要這些機制能夠提供完善的讓農民滿意的公共物品，只要這些公共物品供給是高效率的、合理的和科學的，同時也是讓政府滿意的，那么，就實現了機制設計“雙贏”的目標，那么它就是一個合理的機制。

三、農村公共事業服務機制設計——以“新農合”為例

農村基礎設施主要為農村、農業發展提供物質基礎。與農村基礎設施不同，教育、衛生、醫療、農技推廣等，都屬于農村公共事業范疇，其主要功能是為農村、農業提供服務。傳統農村公共事業供給，政府和事業單位在性質上基本上不存在區別，政府撥款給事業單位，事業單位提供服務。這種機制帶來的問題是，政府失靈演變成為事業單位的失靈，表現為農村科技推廣等事業單位服務質量差、水平低，對政府負責，而不是對農民負責。

農村的公用事業的外部性十分突出，因此，政府必須確保公用事業的投入。在保證農村公用事業投入的前提下，必須設計合理的機制，確保投入效率。即政府投入水平合理有效，事業單位服務的質量和水平得到保證，不存在資源的浪費，不存在服務的低質量和短缺。按照公共物品供給與生產相分離的理論，在新農建設中可以設計政府購買服務的機制，即政府出資供給，事業單位負責提供服務（生產），政府購買事業單位的服務。這種機制改變了事業單位的行政化的性質、政府的從屬化的地位。政府和事業單位成為市場中平等交易的主體，雙方是合同與契約的關系。按照合同約定的指標和要求，事業單位完成合同的約定，則獲得政府的資金支付，事業單位沒有完成合同的約定，則不能或少獲得政府的資金支付；政府可以選擇、支持供給服務水平高的事業單位，淘汰改造落后的事業單位。

在農村公共事業中，以農村合作醫療的機制設計最為復雜，簡單的服務購買機制，不能適應和滿足農村合作醫療健康發展的要求。近些年國內外不同機構的研究報告，曾多次提到我國農村合作醫療改革并未成功，盡管這些報告結論還有待于推敲和驗證。但是，農村新合作醫療機制設計欠缺仍是問題產生的基本原因。

從歷史上看，我國農村醫療服務機制主要有三種形式（參見表1），第一種為市場型醫療服務機制，即患者—醫院機制。患者得病，去醫院治病，醫院按市場價格收取費用，費用由農民全部負擔。這種機制在中國存在很長時間（1949年以前）。它的最大弊端是，使大量的患者不能得到有效的治療，農民的就醫問題得不到應有的保證。第二種是國家統包型機制，即政府—醫院患者型。醫院的費用全部由國家負擔，患者的費用基本由國家全部負擔。其弊端主要是國家負擔沉重，醫療服務差，患者過度消費，醫療資源浪費和資源短缺嚴重。第三種是合作醫療機制，即政府、農民、企業—保險機構—患者—醫院機制，由于合作醫療機制設計得不盡完善，仍然會存在衛生費用上漲和合作醫療制度難以可持續發展等問題。合理的醫療機制可以有效避免這些問題。

通過對國內新型合作醫療現狀和存在問題的分析，在借鑒國外醫療服務機制的基礎上，本文給出了中國農村醫療服務的可參考機制。此處引用和參考了國內外的研究成果。這種自我管理的機制，可以有效解決農村衛生醫療服務機制存在的缺陷，及其帶來的一系列問題，具有較明顯的優點。

1.通過建立有效的管理機制，解決醫療服務中存在的管理失控問題。第一，對患者醫療服務選擇權的管理。農民（病人）付保險費給新型合作醫療服務與保險管理組織，新型合作醫療服務與保險管理組織負責與供方協商價格，提供服務，或購買服務。病人不能隨意選擇醫療服務機構，其服務的價格、主體（由誰服務）、服務內容完全由新型合作醫療服務與保險管理組織負責。新型合作醫療服務與保險管理組織將合理確定包含什么醫療服務，什么情況下誰可以享受什么醫療服務，從而保證合作醫療資金分配到群眾需要的、合理的、具有成本效益的醫療服務上來，同時為降低患病率，減低費用，將會非常重視預防保健作用，改變目前輕保健預防，重醫療的不合理傾向，解決農民道德風險問題。第二，對醫生及醫療機構的資格管理。衛生醫療機構、醫生與新型合作醫療服務與保險管理組織簽訂契約，建立供方網絡。只有與新型合作醫療服務與保險管理組織簽訂契約的醫生和醫院，才能有資格為參加該組織的患者提供醫療和預防保健服務。第三，對醫生醫療服務的管理。主治醫生在進行手術等醫療服務過程中，其治療方案必須經其他醫生審查，只有其他醫生的意見與原來的意見一致時，方可進行手術等醫療服務；醫院在實施備選手術之前，必須得到保險公司的同意。第四，對病人的管理。很多術前檢查要求在入院之前的門診進行，以縮短住院時間；由病例管理護士定期對病人進行評估，以確定是否繼續住院或需要其他的檢查治療。保險公司代表通過審計，保證所有支付的費用都是實際發生的。

2.通過建立有效的市場機制，促進了醫療服務的效率供給。新型合作醫療服務與保險管理組織同各個簽訂契約的醫生和醫院進行討價還價，以較低的價格提供恰當的服務；新型農村合作醫療是以縣級行政區域為范圍的，縣級、鄉鎮醫療機構和村衛生室是衛生服務的提供者。與合作醫療簽訂定點服務合作對醫療機構至關重要，因為收入跟隨著病人走。這樣可以生成供方的競爭市場，使服務優良、價格低廉的服務提供者加入到合作醫療供方網絡。尤其在村一級，合作醫療可以只與符合條件的村衛生室簽訂服務合同，促使村衛生室降低成本、提高服務質量，從而改變過去由于村衛生機構的私有化、政府衛生行政部門難以對其服務質量和成本進行調控的局面，也有利于衛生服務質量的提高。

四、結論

1.對于農村公共物品而言，其供給機制不同于一般企業。因此，必須設計科學、合理的機制，以保證公共物品的有效供給。在新農村建設中，農村基礎設施分為經營性基礎設施和公益性基礎設施。對于公益性基礎設施，如圖書館等，一般由政府供給，采取政府調控下的事業單位運作機制。對于經營性基礎設施，應采取政府調控下的企業化運作機制。

2.對于農村經營性基礎設施采取政府調控下的企業化運作機制。這一機制設計的主要思想和思路是政府負責農村經營性基礎設施建設的資金籌集和政策、法律法規的制定，其中資金籌集的方式主要有：政府財政撥款；政府向企業貸款；由政府向社會發行債券。企業或合作社負責運營和管理。政府與企業主要是債權債務關系、規制被規制關系。由農村用戶民主選舉產生企業的董事會，這樣可以確保價格的確定一般都能充分考慮既維護用戶的利益，又能有利于企業的長遠發展。

3.農村基礎設施主要為農村、農業發展提供物質基礎。與農村基礎設施不同，教育、衛生、醫療、農技推廣等，都屬于農村公共事業范疇，其主要功能是為農村、農業提供服務。傳統農村公共事業供給，政府和事業單位在性質上基本上不存在區別，政府撥款給事業單位，事業單位提供服務。這種機制帶來的問題是，政府失靈演變成為事業單位的失靈，表現為農村科技推廣等事業單位服務質量差、水平低，對政府負責，而不是對農民負責。

4.農村的公用事業的外部性十分突出，因此，政府必須確保公用事業的投入。按照公共物品供給與生產相分離的理論，在新農建設中可以設計政府購買服務的機制，即政府出資供給，事業單位負責提供服務（生產），政府購買事業單位的服務。

5.本文設計的農村合作醫療的機制優點在于:設計了有效的管理機制，解決醫療服務中存在的管理失控問題。主要解決了對患者醫療服務選擇權的管理問題；對醫生及醫療機構的資格管理問題；對醫生醫療服務的管理問題；對病人的管理問題。設計了有效的市場機制，可以促進醫療服務的效率供給。

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