對近幾年來興起的“撤村并社”運動的幾點思考

摘 要：近年來，在國務院“土地增減掛鉤”政策的推動下，全國多地紛紛開展了以“撤村并社”為核心內容的農村城鎮化建設。“撤村并社”運動的主要做法是將相鄰的幾個村莊合并到一起，統一蓋樓。這場大規模運動在取得了較大成績的同時也暴露出了政府行為的很多問題，如片面追求城鎮數量和規模、對城鎮化動力機制認識上的偏差、缺乏以農為本的思想、忽視農民的參與管理權等。這種政府行為的偏差應該盡快予以糾正，否則會造成社會的不穩定。

關鍵詞：“撤村并社”；農村城鎮化；以農為本

中圖分類號：F321 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）07-0025-03

近些年，山東、河北等地在國務院“土地增減掛鉤”政策的推動下開展了大規模的以“撤村并社”為核心的城鎮化建設，這場大規模的農村建設取得了較大成績，但過程中也產生了很多問題。本文就“撤村并社”中政府行為的偏差提出自己的看法。

一、從城鎮化發展目的上看：片面追求數量和規模

城鎮化水平是衡量一個地區經濟發展狀況的重要指標，它的內涵十分廣泛，因此城鎮化水平的衡量標準要包括社會、經濟、人口素質、人民生活、基礎設施、環境等各個方面。然而，至今我國在衡量城鎮化水平時，仍僅僅以城鎮化率來作為衡量標準，即通常以城鎮人口占該地區總人口的比重來衡量。這種單純地以城鎮化率來衡量城鎮化水平的認識是極其片面的，它直接導致了地方政府在推動城鎮化進程中重數量輕質量，片面追求數量和規模，大拆大建，認為單純地拆農村建樓房就完成了新農村的建設，新農村就是農民住樓。這種認識具體體現在現在有些地方通過“撤村并社”、“農轉非”等形式提高城鎮化率來加速推進城鎮化，引發了一系列問題。一些地方政府為了提高政績，擴大城鎮規模和數量，強制征用農民土地，大量的農民一夜之間變成了三無農民（無土地、無工作、無社保）。大規模的撤村并社后，從表面上看城鎮的數目增多、規模擴大，但實際上搬進社區的農民的生活質量并沒有很大的提高，不少地方的農民雖然名義上成了城鎮戶口，可實際上還是過著農民的生活。很多調查發現，盡管一些地區農民搬上樓，但是還在務農，仍以第一產業為主，這導致農民務農很不方便，一些農機具沒地方放，只好自己另搭棚子放，結果使得小區城不像城、鄉不像鄉，人居環境反而退化。

事實證明，“撤村并社”并不適合當前的很多農村地區，它有其自身的規律和條件。本文綜合各種考慮，將村改居的條件總結為五點：第一，城鎮化的進程要與當地的經濟發展水平相適應，當地的經濟結構應以二、三產業為主。第二，農民大多從事非農產業，即二、三產業，農業只是副業，農民對土地的依賴性弱。第三，各項基礎設施和社會保障與城市的市政服務相當。第四，當地人口的人口素質、價值觀念、生活習慣、思維方式以及行為方式已逐步向城鎮人口轉化。第五，要征求農民意見，在農民接受這種改造的前提下才能實施。滿足這些條件的村莊實施“撤村并社”也未嘗不可，但必須進行有效的規范和管理。然而現在一些條件不成熟的地區，不顧農村建設的客觀規律，不考慮農民的實際需要，跟風冒進，盲目照抄照搬城鎮建設的模式，運用政府強制力強行推進這場運動，已經暴露了很多的問題。我國發展農村城鎮化需要量的增加，但更應注重質的提高。農村城鎮化建設是一個過程，它不可能在短期內完成，要遵循循序漸進的原則，不能急于求成，不能片面追求數量的增加和規模的擴大，要對農村城鎮化的內涵作全面、準確的把握，注意質和量的統一。

二、從城鎮化動力機制上看：對城鎮化動力機制的片面認識

所謂農村城鎮化發展的動力機制，是指推動農村城鎮化發展所必需的動力的產生機理，以及維持和改善這種作用機理的各種經濟關系、組織制度等所構成的綜合系統。關于農村城鎮化發展的動力機制，歸納起來有以下幾種觀點：第一，“推拉理論”；第二，工業和第三產業；第三，“政府推動”和“市場拉動”的雙重動力機制；第四，多元動力機制理論。

在這些分析城鎮化動力機制的理論中，雖然這些都是推進城鎮化的重要因素，但并沒有指出真正的動力機制，即誰才是農村城鎮化的主體，到底依靠誰來推進農村城鎮化。人民是歷史的創造者和推動者，農民是農村的主人，農村城鎮化的主體應該是農民，農村城鎮化的發展根本上也要依靠農民。很多地方政府在新農村建設時沒有認識到這一點，忽略城鎮化發展的內在動力，即根本動力——農民，而只是用一些外在的動力（包括政策環境、制度變遷等）等來推進城鎮化，這樣的城鎮化是畸形的、不穩定的。健康的城鎮化必須從各個方面調動農民的積極性。

農民群眾不僅是農村社區建設的直接受益者，也是推進農村社區建設的主體和基本力量。因此，要充分發揮農民參與社區建設的積極性和主動性，切實尊重并保障農村社區居民在社區建設中的主體地位。但是，在這場“撤村并社”運動中，農民一直處于附屬地位，農民群眾在農村社區建設中的主體地位難以獲得切實保障。在這種政府“自上而下”的行政動員下的農村社區建設中，一些地方利用行政命令強制農村遷村并社，并對農民住房樣式、面積、風格統一標準、統一規劃、統一施工，導致了“一刀切”的鄉村建設模式。甚至有些地方政府在利益驅使下利用社區開發的名義下鄉“圈地”，侵害農民土地利益及合法權利，引起了社會矛盾和沖突，不利于農村社區的穩定與可持續發展。

三、從指導思想上看：偏離以農為本的思想

以農為本是科學發展觀的核心思想以人為本在農村城鎮化過程中的體現，農村城鎮化本質上是使農民轉移到城鎮，轉變為市民。所謂的農村城鎮化，說到底都是農民的問題，因此，推進農村城鎮化必須以農為本，尊重農民的意愿，應該將以農為本作為制定和實施城鎮化戰略的基本方針。

現實中，地方政府偏離以農為本具體體現在：

第一，“撤村并社”運動直接導致了農民生活、耕種不便的問題。根據調查，很多進行“撤村并社”運動的農村，實際上仍然以農業為主。這直接導致了農民生活、務農極不方便。很多農民抱怨，農具、手扶拖拉機、糧食和牲畜都無處可放，集中居住地和承包地離得遠，務農不方便。三農問題專家、中國城郊經濟研究會副會長顧益康指出，農民集中居住首先要尊重農民意愿，便于農民的生產、生活，要因地制宜地推進農民集中居住，對于不以農業為生活基礎的農民可以考慮集中居住，但純農區則不一定適合，“撤村并社”不宜搞一刀切。

第二，在“撤村并社”過程中，大部分農民無力承擔購買、搬遷、裝修樓房費用。很多地方普遍存在著農民買房價格高于或遠高于建房成本的問題。甚至有些地方政府在“撤村并社”中“賺”了農民的錢，導致農民得到的補償遠遠少于預期。根據調查，在濟寧市邵莊寺社區，政府以160~550元每平方米的價格拆了當地的房子，再讓農民以800~1000元的高價購買樓房，一套24平方米的生產用房需要14000多元，還要買車庫來存放農用三輪等。這樣算下來，一套最小的80平方米的房子加上雜項，農民就要負擔約8萬元債務。這樣的狀況，在邵莊寺村是普遍現象。在山東省，待拆除的農民房產估值一般為每平方米300~400元，地方政府組織開發的樓房一般是每平方米600~700元或更高一些。農民要住同樣面積的樓房就需要每平方米倒貼300~400元或更高，再加上裝修費和其他雜項，每家村民身上都要背六七萬的債，使大部分農民背上沉重的經濟負擔。

第三，多地地方政府為了政績和經濟利益強迫農民“上樓”，各地暴力拆遷案時有發生。很多省市為了鼓勵基層政府積極參與到“撤村并社”運動中，對縣鄉政府出臺了很多激勵措施。例如山東省市級政府對縣鄉政府的激勵措施是每從農村農民住房中騰出1畝地，補貼20萬元，這里面有巨大的經濟利益。一些基層政府在這些政策的激勵下，積極推進“撤村并社”，在一些地區出現了地方政府強拆民房，強迫農民“上樓”的案例。根據國土部的試點管理辦法，“增減掛鉤”嚴禁違背農民意愿大拆大建。但在一些地方，強迫農民“上樓”的事例已有發生。在江蘇、山東等地已發生多起暴力拆遷事件。類似的暴力強拆還在不斷上演，如不慎重處理，會給社會的穩定埋下禍根。

第四，社區配套設施不完善的問題。很多地方政府認識上出現誤區，以為“撤村并社”就是拆農村建樓房，拆完建完就完成任務。實際上，“撤村并社”運動的開展需要一系列的配套設施，包括基礎設施建設、公共服務和社會保障等。很多地區的農民“上樓”后，發現政府承諾的基礎設施建設和公共服務沒跟上、社會保障制度沒兌現。

四、從農民的權利上看：忽視了農民的參與管理權

農民是農村的主人，農村是農民的農村，因此，政府在處理農村問題時，應該有“農民”意識，要站在農民的立場上，以農為本，從農民的角度來解決問題。現代的政府是有限政府，傳統的行政模式已不再適應時代的需要，農村問題的解決只能是在政府的指導下由農民來完成，其他任何主體試圖包攬和代辦都是不允許的。我國憲法作為我國的基本大法，明確規定“國家的一切權利屬于人民”和“人民當家做主”，因此，農民作為“人民”的重要組成部分享有參與管理自己事務的權利是應有之義。

村民自治是農民參與管理權的具體體現，是農民群眾當家做主的具體形式。現如今，村民自治已成為具有中國特色的農村基層民主最基本的形式。所謂的村民自治，就是廣大農民實行自我管理、自我教育和自我服務，由農民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情。村民自治具體體現在“四個民主”，即民主決策、民主選舉、民主管理、民主監督。這其中，農民的民主決策參與主要是指村民通過自己的代表機構——村民會議和村民代表會議來討論并決定本村內的重大事務。實際上就是按照有關法律法規，由全體村民按一定的戶數或人口比例選舉產生一定數量的代表組成村民代表會議，研究決定村中重大事項和群眾共同關心的問題，按多數人的意見作出決定，這是村民自治實踐過程中的制度創新[1]。這表明，凡是涉及村民切身利益的事項，必須由村民進行民主討論，并按多數人的意見作出決定。

這場“撤村并社”運動的運作方式是：各鄉鎮政府的“合村并點蓋樓計劃”經上級政府批準后，自行組織實施。鄉鎮政府在獲取批準后，在丈量村民住宅和評估村民房產價值后，在規定時間內拆除農民住房。蓋樓即新農村房地產開發權由地方政府授權相關人組織實施。從運作方式上看就會發現這場運動的推行缺乏與農民的溝通，完全沒有考慮農民的參與管理權。事實上，一些地方政府在推進“撤村并社”的過程中，主客體顛倒，政府和開發商成了主導，農民只能被動地接受，沒有任何互動，更不用提參與管理權。甚至在一些地方，農民在根本不知情的情況下被要求交出自己的宅基地，農民甚至缺少最基本的知情權。《憲法》規定農村土地屬于集體所有，農村宅基地集體所有、家庭使用，是農民的現實財產。讓農民交出自己的宅基地和自留地，這是關乎農民自身利益的大事，理應召開村民會議和村民代表會議來討論。新修訂的《村民委員會組織法》第二十四條規定，宅基地的使用方案須經村民會議討論決定方可辦理。然而，一些地方政府在實施時，只是經省國土資源廳批準，國土資源部審核同意，并未將這個決定向農民公開，也并沒有要求村里召開全體村民大會來征求農民的意見，更未公開所有的相關細節。這是一種完全“自上而下”的行政動員方式。這種“自上而下”的動員型鄉村建設機制日益凸顯出自身的弊端。盡管各地區在進行農村社區建設試點時明確提出要通過整合農村資源、依靠農村自身力量來推進社區建設，但是現實中還是以“自上而下”的行政方式為主。有村民反映，在村民簽訂拆遷合同時，村干部擋住門，讓村民一個一個進去，蓋住協議書的內容讓村民先簽字摁手印，然后再把協議書給村民。很多地方的農民就是在這種不知情的情況下同意交出自己的宅基地和自留地的。農民缺乏與政府交流的平臺，有問題也不知道去哪里能解決，農民因為土地問題上訪成功的案例也不多，大部分情況下都不予受理，有的甚至因此遭到恐嚇和威脅。我國是農業大國，該運動涉及千千萬萬農民的根本生活問題，如此重大的工程應該充分聽取村民的意見與建議，做好與農民的溝通協調工作，審慎進行。現實中的農民“權利貧困”現象必須盡快解決。在當前這種“自上而下”的行政動員的農村社區建設中，村民參與的有限與不足，不利于農村社區建設長效機制的培育以及鄉村社區的可持續發展。

總之，在當前城鄉二元結構的背景下，單靠行政權力來強行推進城鎮化，強迫農民交出自己的宅基地，忽略農民的意愿和想法，結果只會是損害到廣大農民的利益，埋下社會動蕩的根源。農民是農村的主人，村莊應該整治成什么樣，應該主要考慮農民的想法，一相情愿地認為搬上樓就是為農民好，那是以城里人的眼光來看待農民、看待農村，不是農民自己的想法，其所導致的社會矛盾會在農村、農民和農業等各個方面逐漸表現出來，并成為影響到全社會可持續發展的突出問題，必將影響到和諧社會的建設。我國是農業大國，農業是國民經濟的基礎。一些地方政府在當前的農村城鎮化進程中，尤其在“撤村并社”這項運動中行為出現的偏差如不及時糾正，必將導致政府失信于民，喪失民心。

這里必須說明的是，作者并不反對“撤村并社”運動，事實上在某種程度上是支持這場運動的。任何新生事物的發展都有一定的曲折性，成長的過程都會伴隨著各種問題，對于新生事物我們應該予以包容和支持。隨著城鎮化的不斷推進，農村走向城鎮化是必然趨勢，讓農民享受到現代城市文明帶來的益處，是功在當代、利在千秋的好事。本文之所以提出這場運動中出現的一系列問題，正是為了給這場運動提供一些意見和建議，以便使“撤村并社”運動能健康地發展下去。我國是農業大國，農村的穩定壓倒一切，相關部門應高度重視“撤村并社”中出現的各種問題，積極采取各種有力措施來推動我國農村建設健康穩定的發展。

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