加快哈爾濱市保障性住房建設的對策研究

摘 要：保障性住房是社會保障體系的重要組成部分，是民生工程的關鍵環(huán)節(jié)，有利于解決哈爾濱市中低收入家庭住房缺位的問題。促進城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，加快哈爾濱市保障性住房建設，對新戰(zhàn)略的實施及經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。通過對哈爾濱市保障性住房建設現(xiàn)狀、存在的主要問題及面臨的形勢的深入分析，提出了加快哈爾濱市保障性住房建設的對策建議。

關鍵詞：哈爾濱；保障性住房；城市精細化管理

中圖分類號：F29 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）07-0018-03

保障性住房作為社會保障體系的重要組成部分，伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展及住房制度改革進程的加快，越來越引起人們廣泛的關注。特別是在哈爾濱市實施“北躍、南拓、中興、強縣”發(fā)展戰(zhàn)略中，必將促進城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，由此而引發(fā)中低收入家庭住房問題解決的缺位。因此，加快哈爾濱市保障性住房建設，對新戰(zhàn)略的實施及經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、哈爾濱市保障性住房建設現(xiàn)狀分析

1.哈爾濱市保障性住房的概念界定。近年來，哈爾濱市社會保障工作隨著改革開放的深入而不斷發(fā)展，社會保障制度正日趨完善，但在醫(yī)療、養(yǎng)老、低保等社會保障取得重大進展的同時，保障性住房還沒有納入社會保障體系中，其發(fā)展滯后于整個社會保障制度。保障性住房是與商品性住房相對應的一個概念，保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，由廉租住房、經(jīng)濟適用住房和政策性租賃住房構成。與商品房相比，保障性住房制度還很不完善，因此，加快哈爾濱市保障性住房建設步伐是進一步改善民生的重要前提條件。

2.哈爾濱市保障性住房建設得到有效推進。哈爾濱市自1999年開始保障性住房建設以來，至2010年共建設保障性住房約2000萬平方米，解決了數(shù)萬戶家庭的住房困難。隨著城市的發(fā)展，哈爾濱市雖然逐年加大對保障性住房的建設，但仍有相當部分住房困難居民還需要享受保障性住房的政策。2010年底，哈爾濱市提出了“做主人、敢擔當、謀發(fā)展、惠民生”，加快保障性住房建設是改善民生、抑制房價的有力舉措，改善城市中低收入居民的居住條件，是重要的民生問題。為此，2011年哈爾濱市將改造棚戶區(qū)360萬平方米，規(guī)劃建設10000套公共租賃住房，提供4000套經(jīng)濟適用住房，新增廉租房受益戶2000戶，特別是將進一步加大保障性住房建設，住宅建設總規(guī)模達1700萬平方米，城市人均住房建筑面積達到34平方米。2011年可提供保障性住房42000套，保障性住房堅持限定套型、面積和租金標準，向中等偏下收入住房困難群體提供保障性政策，保障對象家庭人均月收入標準由372元提高到432元，保障范圍擴大到城鎮(zhèn)低收入住房困難居民，符合條件的城鎮(zhèn)低收入住房困難居民通過租賃住房補貼方式實現(xiàn)保障。或者是家庭年人均可支配收入低于12289元和現(xiàn)有家庭人均住房建筑面積低于16平方米，可以申請經(jīng)濟適用性住房或貨幣補貼，除提供4000套經(jīng)濟適用住房外，還將為1000戶低收入家庭發(fā)放經(jīng)濟適用住房貨幣補貼4000萬元。2011年哈爾濱市將以征儀路花園小區(qū)三期、群力宜居家園三期、河山街項目和群力西區(qū)異地安置配建項目為載體，提供建筑面積26萬平方米的經(jīng)濟適用性住房。據(jù)有關部門統(tǒng)計，參照經(jīng)濟適用住房政策中低于人均可支配收入和人均住房政策中低于人均可支配收入和人均住房面積兩個70%的準入原則，再向上適當放寬作為公共租賃住房準入門檻，初步按現(xiàn)有經(jīng)濟適用住房資格家庭數(shù)量向上倍增統(tǒng)計，目前，哈爾濱市現(xiàn)有經(jīng)濟適用性住房資格家庭23000戶。

3.哈爾濱市保障性住房步入城市精細化管理。經(jīng)營城市，就是以城市發(fā)展、社會進步、人民物質(zhì)文化生活水平的提高為目標。一是哈爾濱市從城市發(fā)展與民生工程相兼顧的原則出發(fā)，將進入保障性住房受益戶的存量逐步提高實物配租比例。截至2010年末，哈爾濱市存量廉租住房受益戶共計14972戶，其中，租賃補貼13442戶。對租賃補貼家庭以輪候制的形式轉(zhuǎn)為實物配租，提高廉租保障的質(zhì)量。二是實施四環(huán)以內(nèi)棚戶區(qū)改造項目，總拆遷面積837萬平方米，涉及居民8.05萬戶，2011年完成被拆遷棚戶區(qū)居民回遷2.6萬戶，通過建設安置住房，可以將在拆遷范圍內(nèi)具有保障資格的9400戶家庭的住房困難直接解決到位。其中，解決廉租住房資格家庭1100戶，解決經(jīng)濟適用性住房資格家庭8300戶。三是建設帶裝修公租房優(yōu)先租給外來打工者等群體。公租房是由政府提供政策支持的保障性住房，其中，在道里區(qū)清河灣、群力西區(qū)、道外區(qū)陶瓷小區(qū)、香坊區(qū)構件廠等棚改項目和松北區(qū)、南崗區(qū)哈西、平房區(qū)、呼蘭區(qū)、阿城區(qū)集中建設6000套。在全市新建住房項目中統(tǒng)一配建4000套，配建的公租房政府按規(guī)定成本價向建設單位回購。公租房優(yōu)先租賃給勞模、英模、建國前企業(yè)退休老軍人、榮立二等功以上復轉(zhuǎn)軍人、外來務工人員、新就業(yè)大學畢業(yè)生等群體，租金標準低于市場價，在廉租住房裝修標準上，增加地板、節(jié)能燈飾、排煙罩等設施，實行即租即住，進一步保證需要優(yōu)先照顧人員住房困難的解決。

二、哈爾濱市保障性住房建設存在的主要問題

1.保障性住房公共財政支出不足。從哈爾濱市2011年各類保障性住房建設上看，其中建設棚改回遷安置房26000套，占各類保障性住房的62%，新增廉租房受益戶只占5%，經(jīng)濟適用房建設社會效果不很明顯。而沈陽市2011年各類保障性住房建設53995套，年內(nèi)竣工率60%，其中，公共租賃住房38700套，是哈爾濱市的3.87倍。與此比較，哈爾濱市保障性住房公共財政支出明顯不足，哈爾濱市的保障性住房中也只有公共租賃住房以公共財政資金為主，其他涉及保障性住房的資金還未納入財政預算中。

2.保障性住房建設土地劃撥不足。2010年哈爾濱市房地產(chǎn)開發(fā)投資360.7億元，占全社會固定資產(chǎn)投資的比重為13.6%，商品房施工面積2911萬平方米，而哈爾濱市保障房建設截至2010年總共也只有2000萬平方米，因此說，保障性住房建設歷史欠賬較多，原因是，按照現(xiàn)行的政策，用于經(jīng)濟適用性住房建設土地政府必須減免土地出讓金，并配套基礎設施建設等一系列優(yōu)惠政策，這就很容易誘使政府在財政利益驅(qū)動下，縮減保障性住房土地的劃撥，與商品房建設用地能收取巨額的土地出讓金相比，保障性住房建設用地就顯得明顯不足。

3.保障性住房建設管理主體失位。這是造成保障性住房質(zhì)量問題的重要因素，從目前哈爾濱保障性住房建設來看，有很大一部分是由開發(fā)企業(yè)來完成建設的，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)出于對利益最大化的追求，在施工管理中也是以利潤最大化為目的，在政府將保障房建設管理職能交給開發(fā)企業(yè)的過程中，很多開發(fā)企業(yè)就利用這個管理權限進行利潤擴大的嘗試，這樣就很難保證保障性住房建設的質(zhì)量，而政府作為保障房建設管理主體處于失位狀況，從而也就造成保障房建設施工監(jiān)管失控。因此，很多保障性住房的質(zhì)量都無法與商品房的質(zhì)量相比。

4.保障性住房的退出機制不完善。哈爾濱市10多年間為眾多住房困難居民解決的保障性住房到目前為止很少有退出保障性住房市場的，還有將保障性住房轉(zhuǎn)租、出借、調(diào)換的現(xiàn)象發(fā)生。因此，這些居民占用了保障性住房的公共資源，不利于實現(xiàn)對其他住房困難群體的保障。

5.保障性住房對“夾心層”缺乏政策支持。在經(jīng)濟適用性住房與廉租房之間，存在著一部分既買不起經(jīng)濟適用住房，又無權享受廉租房或公租房的所謂“夾心層”，這部分居民的住房困難問題還有待通過相關政策給予解決，這部分居民在哈爾濱市占有相當大的比重，如果不能很好地解決這部分居民的住房需求，勢必影響整個保障性住房建設的順利進行。

三、哈爾濱市保障性住房建設面臨的形勢

1.政策要求的影響。住房體制改革的不斷推進，保障性住房建設已經(jīng)成為經(jīng)濟社會穩(wěn)定的重要因素。我國2011年政府工作報告明確提出要擴大保障性住房建設，我國2011年計劃建設保障性安居工程1000萬套。這些政策和要求，為哈爾濱市保障性住房建設提出了新要求。貫徹落實中央精神，大量增加保障性住房的有效供給，對于改善民生，促進社會和諧穩(wěn)定，進而從根本上解決中低收入家庭住房困難問題，將產(chǎn)生重要推動作用。

2.發(fā)展理念的影響。保障性住房投資力度加大，將有利于控制高房價，有利于更好地落實房價調(diào)整的政策目標，減少來自剛性需求的恐慌性需求。保障性住房的大量推出，還可以釋放出更多的消費力，有利于擴大內(nèi)需。保障性住房建設，不僅是一項民生工程，也是住房制度的有效調(diào)整，不僅關系到哈爾濱市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還將影響到經(jīng)濟結構、金融市場，甚至于經(jīng)濟社會發(fā)展理念。因此，可以說，保障性住房建設是經(jīng)濟發(fā)展、社會文明最基本的目標，也同醫(yī)療、養(yǎng)老保障等共同構成了社會保障體系。

3.城市化進程的影響。哈爾濱市“北躍、南拓、中興、強縣”發(fā)展戰(zhàn)略的實施，必將加速城市化發(fā)展，因此而帶來的人口流動必將加大保障性住房的需要。特別是城市化發(fā)展時期人口大多向中心城市流動，中低收入人口增多是一個社會問題，但從住房需求來看又是一個社會問題，二者是相輔相成的。目前房價的快速上漲，政府雖然出臺多項調(diào)控政策，但問題的根本是社會保障的不到位，房地產(chǎn)市場的失靈必將由社會保障來彌補，才能順應城市化發(fā)展的進程。

4.政府保障能力的影響。保障性住房建設涉及政府的承受能力，只有政府具有保障性住房建設能力足以承擔中低收入住房困難居民所需要的保障量時，保障性住房需求量才可以實現(xiàn)有效保障。因此，可以說保障性住房建設受到經(jīng)濟社會發(fā)展水平的影響。同時，中低收入住房困難居民對于支付保障性住房費用的能力也是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的標準、規(guī)模、保障程度與保障方式等呈現(xiàn)動態(tài)變化的。哈爾濱市2011年一季度實現(xiàn)GDP655.2億元，同比增長10.7%，投資完成55.3億元，同比增長10.8%，其中，房地產(chǎn)開發(fā)投資實現(xiàn)完成5.6億元，增長57.6%，城市居民人居可支配收入4664.4元，同比增長9.5%，財政一般預算支出103.0億元，增長72.1%。從哈爾濱市經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢來看，保障性住房建設也將處于一個調(diào)整階段，也為保障性住房建設以及住房保障對象提出了新要求和發(fā)展目標。

四、加快哈爾濱市保障性住房建設的對策建議

1.要拓寬保障性住房建設融資渠道。從哈爾濱市保障性住房的需求來看，單純從保障性住房供給財政支出無法根本解決問題。因此，可以通過政府財政投入、土地出讓金提成、住房公積金余額移用、社會融資、金融和稅收等多種措施給予支持，同時，也可以采用立法形式明確保障性住房建設的承擔責任，包括稅收政策，以及對中低收入居民的購房貼息辦法等。逐步實現(xiàn)完善的保障性住房建設融資渠道，金融機構要在防范金融風險的前提下，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，改進金融服務，對保障性住房建設實施優(yōu)惠利率，延長貸款期限積極向符合貸款條件的保障性住房建設項目提供貸款支持，在項目管理上，保證貸款資金全部用于所確定的保障性住房建設項目。金融部門要重點支持具有市場化運作條件，能夠?qū)崿F(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的有機結合的保障性住房建設項目，以此實現(xiàn)保障性住房建設政府引導和市場化運作手段有機結合，形成保障性住房建設項目運作的新模式，對于公共租賃住房項目凡是具備償還貸款本息能力的開發(fā)企業(yè)，建設金融部門應積極給予支持性貸款的發(fā)放，并跟蹤此項貸款運作中存在的問題，給予及時解決。用這些方式建立起穩(wěn)定的保障性住房建設自己的保證性機制。

2.要保證保障性住房建設的土地供給。土地財政是一些發(fā)展中城市經(jīng)營城市的一項重要手段。因此，在保障性住房建設用地供應上要在綜合考慮社會效益的基礎上，才可以考慮經(jīng)濟效益，在優(yōu)先保障其用地供應的同時，還要探索完善土地出讓方式，比如，可以設定合理的土地上限價格，當競標報價達到合理土地上限價格時，就不再報價了，以此確定競標項目。這種方式可以控制土地價格的過高，最根本的目的是可以增加保障性住房建設土地的供應量，切實把保障性住房建設納入城市基礎建設規(guī)劃中，同路橋建設、交通等城市基礎設施建設用地等同起來，把保障性住房建設提高到產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的高度去認識，實施保障性住房建設用地配套投入，優(yōu)先供給。

3.要完善保障性住房建設監(jiān)管機制。目前，哈爾濱市保障性住房建設應該建立有效的監(jiān)管制度，從多個方面進行全方位的監(jiān)管、指導，此項制度可以對違反保障性住房建設初衷的事件按照制度或法律去處理。建議相關領導牽頭，由財政、建設、科研、國土、規(guī)劃、稅務、民政等部門參與聯(lián)合成立哈爾濱市保障性住房領導小組，并委派相關部門對保障性住房開發(fā)建設、安置等事項全責監(jiān)管，確保科學決策、監(jiān)管到位，防止在保障性住房建設管理中主體失位現(xiàn)象的發(fā)生，真正承擔起保障性住房建設是惠及廣大困難群體的民心工程的監(jiān)管重任。關于保障性住房建設監(jiān)管機構人員，相關部門要抽調(diào)政治素質(zhì)高、責任心強、具有扎實的專業(yè)技術知識和管理的復合型人才進入監(jiān)管機構，以此創(chuàng)新保障性住房建設監(jiān)管的方式和方法，不斷提高哈爾濱市保障性住房建設管理規(guī)范化水平。

4.要建立保障性住房進出機制。保障性住房是城鎮(zhèn)住房制度改革不能回避的問題，建立保障性住房合理的供應體系，即低收入居民承租廉租房，中低收入居民購買經(jīng)濟適用房或公共租賃房，這種保障性住房的供應體系其目的是建立與居民支付能力相適應的社會住房保障機制，保障住房困難群體的住房問題，加大社會保障的覆蓋面。因此，保障性住房分配要公平、合理，體現(xiàn)出的是民生工程。所以，保障性住房要建立進入和退出機制，建議相關管理部門要盡快制定標準和原則，規(guī)范什么標準的居民可以入住保障性住房，并對這部分入住保障性住房的居民在一定時間內(nèi)要進行檢查，看一看是否可以達到了退出的標準。檢查退出保障性住房的原則是檢查原本入住保障性住房居民的收入狀況是否發(fā)生了改變，隨著收入狀況的改善，一定時間都有比較穩(wěn)定的收入，對這部分居民可采取不斷提高租金的標準，或以優(yōu)先回購的方式解決住房問題。因收入狀況的改變而需要退出保障性住房居民的出現(xiàn)，就可以把這部分公共資源重新利用發(fā)揮功效。保障性住房的進出機制的建立，是把需要保障的目標，以及公共政策和效率性有機地結合。

5.要對保障性住房的保障群體進行合理確定。目前，社會保障認定的中低收入標準并享受最低生活社會保障的居民，其最低生活保障線的概念是指為維持人體生命延續(xù)所必須消費的商品和勞務的最低費用，以此為根據(jù)，低收入居民的社會保障應是絕對的貧困，所保障的范圍只是吃飯問題，基本上沒有考慮到住房保障的問題。中低收入居民有些雖然有住房公積金作為保障，但在目前的房價面前也只是杯水車薪。因此，建議有關部門對保障性住房保障群體進行分類保障，除現(xiàn)行的政策外，還可以采用貨幣直補的方式替代實物性補貼，可根據(jù)不同的人群給予不同的補貼范圍，從而使保障性住房的保障方式更加靈活多樣，盡量減少買不起經(jīng)濟適用房的住房困難居民的產(chǎn)生，這部分居民的可支配收入分配中的住房保障應得到合理的界定，要科學動態(tài)地劃分納入保障性住房居民的保障范圍，解決保障性住房保障范圍和“夾心層”范圍變換之間的矛盾，實現(xiàn)保障性住房建設的有序發(fā)展。