預防約談制度的實踐與理論審視

及時懲罰犯罪是維護社會秩序的下策，有效預防犯罪才是社會治理的上策。可以說，一定意義上預防犯罪比懲罰犯罪更重要。將職務犯罪防患于未然，既能有效避免職務犯罪造成的嚴重后果，又能節約懲治職務犯罪所耗費的大量司法資源。職務犯罪的本質表現就是權力的不正當行使，而“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。隨著經濟的飛速發展和社會轉型的加劇，我們將逐漸迎來職務犯罪的“浪潮”。因此，職務犯罪預防將是一項伴隨權力存在和行使的長期而艱巨的任務。職務犯罪預防約談制度是加強預防效果的創新之舉，本文擬對該制度的實踐探索進行探究，并試圖從理論上對該制度的意義、實踐中的困難及其完善進行審視。

一、職務犯罪預防約談制度實踐探索簡介

自1992年10月檢察機關在全國開展預防職務犯罪工作以來，職務犯罪預防的主要工作措施至今未發生根本性變化，加之預防工作效果本身缺乏有效的測評指標，導致預防工作很大程度上仍然處于一種弱勢之中，在不少基層院職務犯罪預防“單兵作戰”，“路徑不明”，進而效果不明的現象很大程度存在。為了克服“預防工作大而化之，缺乏針對性和可操作性”的弊病，在用好職務犯罪預防各種傳統方法、措施的基礎上，拓展預防工作的廣度和深度，武漢市江岸區檢察院緊緊圍繞社會管理創新主題，創建了職務犯罪預防約談制度。下面，筆者對該制度內容及其實踐情況進行簡要介紹。

（一）約談制度內容

結合預防工作實踐，江岸區檢察院于2008年7月出臺了《武漢市江岸區人民檢察院檢察約談工作辦法（試行）》。該《辦法》規定：檢察約談是指檢察機關依據法律監督職能和檢察機關在懲治和預防腐敗中的責任分工，定期或不定期地約請存在職務犯罪隱患的單位或個人進行警示談話，促使談話對象及時進行整改，落實內控防范機制建設，預防或減少職務犯罪案件的發生；約談主體為江岸區檢察院，必要時商請約談對象上級主管單位紀檢監察等部門參加；約談地點一般在檢察機關，必要時在有關單位部門；約談方式分個別約談和集體約談兩種，對存在個別問題的單位進行個別約談，對行業存在共性問題的單位進行集體約談；適用集體約談的對象為江岸區直國家機關、國有企業事業單位、人民團體、行業協會的負責人和個體私營業主等；適用個別約談的對象為：管理制度明顯缺乏，管理松散，存在發生職務犯罪隱患的單位或部門負責人、職務犯罪發生較多的領域和行業的單位負責人、群眾意見很大或負面影響強烈或舉報數量較多的單位負責人或相關人員、其他應當適用個別約談的對象。此外，還規定了約談報批程序、約談后處理措施、注意事項等。總之，該辦法對職務犯罪預防約談制度從概念、主體、對象、程序等各方面都作了較詳細的規定。

（二）預防約談的實踐操作及成效

1.對職務犯罪高危單位責任人，由預防部門以平和的方式進行咨詢性約談。權力集中、資金密集、壟斷性強等易發職務犯罪單位的領導班子成員、主要業務部門負責人等，是加強職務犯罪預防的重要對象。針對這些主體，采取集體座談和個別走訪的形式，指出易發生職務犯罪的環節，幫助制定防范措施，促使其健全制度加強管理。在個別走訪過程中，根據實際情況靈活選擇約談地點，從而使約談對象能夠在輕松的氣氛中接受檢察機關的建議，增強自我抵制腐敗免疫力。如在重點工程武漢二七長江大橋三年建設時間中，通過對施工單位的領導班子成員、重點部門人員和項目負責人進行咨詢性約談60余人次，發檢察建議5份，督促新建改建規章制度11項，實現了廉潔工程的良好效果。

2.對職務犯罪發案單位責任人，由預防部門聯合相關職能部門進行警示性約談。對已經發生職務犯罪案件的單位的領導班子成員、中層干部，檢察機關預防、自偵部門聯合相關職能部門進行約談，對案件發生的動機、作案手段等相關情況進行通報，對領導班子和相關責任人發出警示，督促其深刻剖析制度、機制和管理方面的漏洞，找準案發原因，幫助制定相應防控對策。如針對2010至2011年期間，江岸區城中村改造征地拆遷過程中被立案查處的村官有24人之多的情況，江岸區檢察院聯合區委、區政府對全區28個村的村委會領導班子成員270余人進行了集體約談，并對正在進行改造的村進行個別約談。2012年至今，城中村改造中沒有發生職務犯罪案件。

3.對輿情反映突出單位責任人，由預防部門聯合相關單位進行調查性約談。針對社會輿論反映強烈、存在職務犯罪隱患單位的領導班子成員、主要責任人，預防部門聯合區紀委進行調查性約談，了解其在工作中和“8小時外”廉政制度的執行情況、廉政建設責任制的落實情況等，約談結束后針對存在的問題發出檢察建議，限期整改。2009年，江岸區檢察院針對社會反映強烈的稅務人員在行政執法過程中存在濫用職權、徇私舞弊現象，先后深入區地稅、國稅等部門，對76人次進行調查性約談，從中發現一起職務犯罪線索，經初查后轉立案1件1人，對該區稅務系統起到了很好的警示教育作用。

4.對新提拔的領導干部，由預防部門聯合組織部、紀委進行宣教性約談。針對區轄組織部門新提拔副處級以上領導干部，預防部門主動與組織、紀檢監察部門聯合對其進行預防職務犯罪的宣教性約談，使他們充分認識到有權必有責、用權受監督、違法受追究的責權統一理念，通過約談及時掌握思想動態，為談話對象建立廉政檔案，提前打好“預防針”。自2008年以來，江岸區檢察院聯合區委組織部、紀委每年對新提拔的行政機關黨政一把手進行宣教性約談70余人次，建立廉政檔案200余份，起到了較好的預防效果。

據統計，近四年來，該院先后對轄區內的行政執法單位、建筑單位、城中村改造的村干部以及新提拔的領導干部等進行了167次個別或集體約談，發出檢察建議236份，建立廉政檔案389份，幫助和督促相關單位新建完善規章制度54項，營造了職務犯罪預防的良好氛圍，開創了職務犯罪預防新局面。

二、職務犯罪預防約談的法理屬性及價值分析

（一）預防約談的法理屬性

職務犯罪預防約談是檢察機關結合職務犯罪預防實踐探索的新興預防手段，屬于檢察改革的范疇。一項檢察改革是否有正當性？或者說是否有法理上的依據，是我們檢察改革必須回答的首要問題。筆者認為，職務犯罪預防約談具有法律監督屬性，這是其法理基礎所在。

1.從檢察機關法律監督的本質和目的來看。檢察機關是憲法規定的法律監督機關，其主要職責是保障法律的統一和正確實施，維護社會主義法制的統一、權威和尊嚴。這也是檢察機關法律監督的本質和目的所在。為此，檢察機關通過開展職務犯罪偵查活動、訴訟監督活動、職務犯罪預防活動等來履行法律監督職責。筆者認為，所有這些活動都是為了預防違法行為的發生，從而最終保障法律的統一和正確實施，只不過有事先預防、同步預防和事后預防的區分而已。可以說，監督的本質和價值也是預防。長期以來，檢察機關法律監督活動主要集中于訴訟領域，以至于理論界和檢察機關自身許多同志把法律監督等同于訴訟監督。但隨著國家法治進程的推進，檢察機關法律監督的領域不斷拓展，方式不斷創新，檢察機關法律監督的價值不僅體現在訴訟領域，在非訴訟領域同樣可以實現更大的價值。職務犯罪預防就是新時期拓展檢察機關法律監督范圍、創新檢察機關監督途徑、增強監督實效的探索和有效實踐。曹建明檢察長在全國檢察機關第三次預防職務犯罪工作會議上的講話中明確指出，預防職務犯罪工作是檢察機關查辦案件職能的必然延伸，是法律監督的重要內容。敬大力檢察長在今年召開的檢察長會議上也指出，預防是檢察機關的重要職能，預防刑事犯罪、職務犯罪和訴訟違法都是法律監督工作的應有之義。當前和今后一個時期，開展預防工作總的思路是，整合三項預防職能，構建檢察機關預防違法犯罪工作大格局。

2.從職務犯罪預防約談的內容來看。職務犯罪預防約談的本質目的是通過和相關主體進行談話，進而促使約談對象及時進行整改，落實內控防范機制建設，最終從源頭上防范和減少職務犯罪現象的發生。總體上講，約談的對象可以概括為兩類：一是已經發案的單位，二是未發案但屬易發多發的單位或個人。對前者進行約談，目的是防止二次犯罪，對后者則是防止初次犯罪，不管是防止初次犯罪還是二次犯罪，都是為了減少和防止職務犯罪。這與職務犯罪偵查的預防警示功能、目的具有本質一致性。在約談后，對管理制度不完善，管理松散，存在職務犯罪發生隱患的單位、行業，向其發出《檢察建議書》。這也是同紀檢監察部門的廉政談話（約談）本質區別的重要標志之一，更具有針對性和強制性。因此，從職務犯罪預防約談的目的、對象和處理手段等內容上看都是法律監督屬性的體現，是檢察機關為了進一步強化職務犯罪預防效果在預防手段上的一種自覺創新，具有法理上的正當性。

（二）預防約談的價值

1.有利于深入推進社會管理創新。加強和創新社會管理，事關鞏固黨的執政地位，事關國家長治久安，事關人民安居樂業，對繼續抓住和用好我國發展重要戰略機遇期、推動黨和國家事業發展、實現全面建設小康社會宏偉目標具有重大戰略意義。職務犯罪預防工作和社會管理創新工作具有內在的聯系，是深入推進社會管理創新工作的重要方法和手段，體現了社會管理創新工作的內容要求。職務犯罪屬于社會矛盾的一種，職務權力的不當行使又會引發、激發其他社會矛盾，甚至導致百姓上訪或其他不穩定因素。事實上，近年來發生的諸多重大群體性事件背后都可以發現職務犯罪的現象。因此，通過努力預防、減少職務犯罪，進而避免引發其他社會矛盾，無疑是社會管理的重要內容。職務犯罪預防約談通過對各種存在職務犯罪隱患的對象進行約談，及時提出堵塞漏洞、健全制度、強化管理的建議，在實踐中產生了良好的效果，有利于最大限度地從源頭上消除不穩定因素，推動體制機制完善，推進社會管理創新。

2.有利于從源頭上治理職務犯罪。從近十年來中央一系列治理腐敗的綱領性文件可以看出，我國預防腐敗工作已經不能停留在傳統的宣教層面，必須要探索新的工作手段，讓預防工作真正能夠和懲治工作并駕齊驅。作為國家懲治和預防職務犯罪的重要主體，檢察機關認真貫徹執行中央反腐敗方針，在查辦和預防職務犯罪工作上取得明顯進展。然而，職務犯罪具有其特殊性，屬于一種對合犯，典型的如受賄與行賄之間，兩者是相互對應的關系，無行賄自然無受賄。職務犯罪預防約談制度是預防措施的創新，其著力于警示有職務犯罪隱患或可能性的對象，使其及時消滅或遏制犯罪的念頭，以達到從源頭上減少腐敗犯罪的發生。從另外一個角度講，約談制度也適用于國有企業及非公有制企業，對他們進行約談警示教育，在很大程度上有利于規范企業的經營管理行為，避免為求不正當利益，不擇手段，拉攏、腐蝕國家工作人員，從源頭上有效減少職務犯罪發生。

3.有利于促進市場經濟的健康發展。市場經濟是法治經濟，法治追求的價值是公平正義，這也是市場經濟健康發展的重要保障。企業是市場經濟的細胞和主體，企業的健康發展關系市場經濟的發展壯大。檢察機關執法辦案要服務于市場經濟的發展，為市場經濟發展創造良好的法治環境。這是政治服務于經濟的應然之義。然而，在檢察機關查處職務犯罪案件過程中，因企業負責人被查處而導致企業經營倒閉的現象時有發生，這對市場經濟的發展顯然不利，但不查處又破壞了社會主義法制的統一。隨著職務犯罪預防領域的拓展，當前預防領域已經擴展到各類國有企業及非公有制企業，如湖北省檢察機關就與湖北省工商業聯合會聯合出臺了《關于共同做好涉及非公有制企業的受賄、行賄犯罪預防工作的指導意見》，其他一些省份檢察機關也出臺了類似措施。職務犯罪預防約談制度作為職務犯罪預防的有力措施，有利于促進企業加強管理，提高經濟效益，達到事前監督和過程監督，確保監督關口前移的目的；還有利于督促企業不斷加強廉政文化建設，建立健全現代企業制度，避免案件查處完畢企業倒閉風險的發生。通過事先有效的預防約談，也有利于營造公平競爭的市場環境，強化規則意識對市場主體的導向作用。從這個意義上講，約談制度有利于促進企業的健康發展，最終推動我國市場經濟的健康發展。

三、職務犯罪預防約談制度的實踐難題

如上文所言，職務犯罪預防約談制度在實踐中發揮了其重要作用，但是作為一項檢察改革舉措，它也并非輕而易舉就能與實踐無縫對接，充分發揮制度的應然效果。我們看來該制度仍然面臨一些難題，需要進一步進行反思，經歷一個漸進式完善的改革邏輯過程。具體有以下幾個方面：

（一）約談常態化難以保障

實踐中，檢察機關參與約談的人物一般都是檢察長或主管預防的副檢察長。雖然領導出面約談可能更加突出檢察機關對約談的重視程度，強化約談的預防效果，但職務犯罪預防具有長期性和對象上的廣泛性，而檢察機關領導通常公務繁忙。作為一個檢察機關的領導，其主要職責是決策，對檢察活動進行領導、管理、指揮，而不是對具體業務進行操辦。顯然，通過檢察長或副檢察長出面約談，是將其領導決策角色置于決策實施角色，本質上是發生了角色混淆。這種角色混淆雖然在一定程度上有利于預防約談效果的強化，但從常理上講，其不可能常態化。在此情況下，約談制度常態化何以保障，便不得不引起我們深思，該制度是否會僅僅作為“亮點”“一閃而過”？

（二）制度的剛性難以保障

一項制度是否有剛性，一方面取決于其是否有嚴格的懲戒措施，另一方面也取決于其效力位階。從各地建立的職務犯罪預防約談制度看，大部分都規定了約談對象不配合的懲罰措施，即對于拒絕約談者，記錄在案，抄報組織、紀檢部門及約談對象上級主管單位，這在一定程度上有利于保障約談順利進行，但幾乎都沒有規定約談之后，被約談對象不采取整改措施時檢察機關如何處理。雖然有的規定了回訪制度，但回訪若發現沒有整改，則未規定檢察機關可以進一步采取的措施。約談后被約談者不整改，顯然約談的效果為零，從本質上講也是否定了約談制度的效力。另一方面，還可以發現，該制度幾乎都是由基層院創建，然后一些地方逐步推廣到地市級范圍。改革既可以從下而上，也可以自上而下，顯然約談制度的創新走的是前者路線。自下而上的改革有利有弊，其弊端在于改革舉措的效果可能不強，因為其缺乏高層的權力和位階作效力保障。約談制度同樣面臨此命運，雖然該制度有多年的實踐積累，但目前高檢院、省院都沒有對該制度作出相關規定。

（三）約談對查處職務犯罪案件可能造成障礙

從約談目的看，它是立足于預防職務犯罪，減少職務犯罪的發生，講究的是“防患于未然”，對象具有廣泛性。這一方面可以使想進行職務犯罪的或可能實施職務犯罪的人不去犯罪，但另一方面因為約談帶有“廣撒網”的性質，就可能導致在此過程中給那些已經實施了職務犯罪的人造成一種心理壓力，進而在檢察機關還沒有對其采取偵查手段之前就已經轉移了贓款贓物或采取了其他反偵查手段，這無疑給后續查處職務犯罪案件帶來了阻力。

（四）約談制度配套措施不健全

約談雖然具有“廣撒網”的特點，但并不是“盲人摸象”，仍然具有一定針對性，否則不僅精力不夠，效果也將大打折扣。約談的主要對象是有職務犯罪隱患的對象，那么何以判斷有職務犯罪隱患？這就需要借助其他力量來掌握相關信息，如需要有健全的行賄人檔案查詢系統，需要加強與紀檢監察部門的協調配合，需要加強與檢察機關內部自偵部門的協調配合，需要加強與被約談對象上級主管部門的配合，以共同來做好預防約談工作。實踐中，與上述外部力量的協調配合機制并未有效健全。這在很大程度上，也影響了預防約談的開展。

當然，除以上問題之外，還存在諸如職務犯罪預防隊伍人員少，專業化程度不高，預防工作缺乏法制化保障等一系列問題，這些問題都直接或間接地影響到約談制度的效果。

四、職務犯罪預防約談制度的理論展望

為了使職務犯罪預防約談制度能夠在實踐中長期堅持下去，發揮其應有價值，避免“曇花一現”，筆者認為，我們有必要進一步從制度本身以及制度運行的環境加以完善：

（一）厘清角色分工，確保制度常態化運行

基于檢察長或副檢察長與職務犯罪預防部門干警在分工上有明顯界限，我們有必要在具體的檢察業務活動中深刻認識并嚴格遵循此規律。偶爾的角色突破可能會收到意想不到的效果，但長此以往實際上損害的是整個檢察管理活動的正常秩序，不利于檢察業務的健康發展。預防約談效果的強弱并非根本上取決于代表檢察機關進行約談的主體的官位高低，因為約談是以檢察機關的名義進行，而非檢察首長個人名義。應當擯棄依靠檢察首長個人影響力來開展約談的做法，代之以職務犯罪預防部門或聯合其他相關內設機構的干警，由他們代表檢察機關，以檢察機關的名義開展約談活動，唯有如此才能逐步使約談活動常態化，此過程也是在社會公眾中不斷樹立檢察權威的歷程。

（二）進一步增強約談制度的剛性

一是要完善約談制度的懲戒措施。任何制度如果懲戒措施不健全，那么制度的目標必將難以真正實現。因此，要進一步規定在約談之后，存在問題不整改，經回訪督促仍然不整改的，應將有關情況向上級主管部門以及同級組織、紀檢監察部門進行通報；有違法犯罪線索的及時啟動相關調查或偵查程序。通過這種“家丑外揚”的方式來迫使其進行自我“改良”。另一方面，建議高檢院或省院應當盡快將實踐中這種行之有效的制度以更高層次的規范性文件加以明確和推廣，通過賦予其更高的效力位階來增強其制度剛性。當然，從更高層次和長遠角度而言，有必要推動職務犯罪預防的法制化建設。在各種制度中，法律制度具有最高的效力，是預防、遏制和減少職務犯罪的有效武器和最終屏障。當前，我們還沒有系統、完備的預防職務犯罪法律體系，因此，有必要適時在現有省級人大制定的《預防職務犯罪工作條例》基礎上，向全國人大提出立法建議，力求從法律上對預防工作若干重大問題作出明確規定，賦予檢察機關履行各項預防職能，其中應涵蓋約談內容，使檢察機關預防職務犯罪工作有法可依，推動預防工作走向法制化軌道。

（三）完善相關配套制度

一是要進一步完善行賄犯罪檔案查詢制度。這主要是充實和完善檢察機關行賄犯罪檔案查詢系統，要在現有系統數據的基礎上進一步充實那些主動行賄、多次行賄，以及由于種種原因未被立案查處的行賄行為信息，擴大該系統的社會知曉度和公開度，逐步改變當前該系統查詢的被動、封閉狀態，讓公眾能夠便捷、有效地查詢到相關行賄信息，從而增強社會對貪腐現象的監督力度。二是要進一步健全官員財產申報制度、出入境管理制度、重大行為報告制度，有利于檢察機關及時有效掌握官員職務行為是否廉潔規范行使，也是有利于加強預防約談工作的及時性和針對性。三是要建立健全與相關部門的協調配合制度。首先要加強與組織、紀檢監察部門的協調配合。在當前我國預防腐敗體制下，檢察機關職務犯罪預防工作必須要堅持黨委統一領導下，加強與組織、紀檢監察的協調配合。其次要加強與金融、工商、稅務等部門的聯動協調。與這些部門建立完備的聯動協調制度，有利于準確掌握相關信息及時對官員進行監督。再次要健全與檢察機關內部自偵、控申部門的協調配合制度。因為，這些部門通過查處職務犯罪案件，受理相關投訴或控告，能夠有效地掌握存在職務犯罪隱患的信息，這也有利于預防約談有效開展。以上種種配套制度的建立健全都是為了增強約談的針對性和準確性，因為犯罪預防以犯罪預測為基礎，預測準確，犯罪預防就會有效。

（四）提升預防隊伍專業素質

職務犯罪發生的領域具有廣泛性，可以說職務犯罪幾乎存在于各行各業，只是有的部門或行業的發生率高，有的較低而已。而且現在職務犯罪手段越來越專業化、復雜化和智能化。因此，預防約談要想真正發揮遏制腐敗發生的關卡作用，約談的內容就不能泛泛而談，不能停留于宣講幾條法律規定和幾個案例的層面。負責約談的檢察干警應當加強學習，擴充知識面，如要盡可能掌握金融、會計、行政管理等知識，從而提高專業素質，使自己能夠針對約談對象所處的部門和行業提出有針對性的、專業性的問題、意見和建議。職務犯罪懲防和職務犯罪好比“獵人”與“獵物”的關系，兩者之間不斷斗智斗勇，因此，提高“獵人”，即檢察干警的素質便成為關鍵之道。

（作者單位：武漢市江岸區人民檢察院）