“以小犯大”的拆遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件剖析

一、犯罪的基本特點(diǎn)

1.“小部門大問題”。查處的案件主要集中在街道土管所和拆遷辦等部門。這些部門從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，可謂“小部門”，但查處的問題卻不小，且是發(fā)現(xiàn)一個(gè)線索后越挖越深，從一個(gè)案件牽出一窩串案。

2.“小職務(wù)大實(shí)權(quán)”。被查處的犯罪嫌疑人，并非居于高位要職，大都是一般工作人員，甚至只是街道聘用人員。但其手中的權(quán)力不小，一定程度上說，他們?cè)诓疬w確權(quán)、調(diào)產(chǎn)安置方面有著決定他人利益大小的權(quán)力。因此被拆遷戶視為“能人”、“紅人”，請(qǐng)托送錢物的很多。而這些人收受錢物后，就濫用職權(quán)為請(qǐng)托人謀取非法利益。

3.“小賄賂大影響”。拆遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪的直接后果是給國家造成了損失，被拆遷戶獲得了利益，且多數(shù)是不合法利益。從查處的各案來看，犯罪嫌疑人每次受賄數(shù)額并不大。鄭某某在為羅某夫婦幫忙確權(quán)調(diào)產(chǎn)中受賄2.3萬元，在這些案件中單筆受賄數(shù)額算是高的。其他人每次受賄基本都是幾千元，高的也就1萬元。但就是這幾千元的賄賂，對(duì)應(yīng)所造成的國家損失卻是以十萬元為單位計(jì)算的。

二、主要作案手段

1.拆遷期間違規(guī)買賣房產(chǎn)和分戶確權(quán)。為了保證拆遷補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行，防止謀取非法利益，按規(guī)定拆遷期間禁止買賣房產(chǎn)和分戶確權(quán)。但一些工作人員明知違規(guī)，仍徇私枉法予以辦理。如原洪塘街道拆遷辦辦事員邵某某、原洪塘土管所土管員王某某受賄案中，吳某某為使他的410平方米房屋都能調(diào)產(chǎn)，向邵某某行賄一萬元，開出分戶證明，得以和其兒子、女兒分戶并把部分房產(chǎn)贈(zèng)予兒子、女兒；向王某某行賄5000元，將410平方米房子分別確權(quán)到其本人及其子女名下，致使多調(diào)產(chǎn)房屋面積近140平方米，國家為此損失42萬多元。

2.對(duì)沒有土地證的房屋進(jìn)行確權(quán)。拆遷安置中，沒有土地證的房屋不能確權(quán)調(diào)產(chǎn)。在原莊橋街道房管所所長(zhǎng)洪某某受賄案和原江北國土分局地礦處副處長(zhǎng)周某某受賄案中，王某某有近100平方米的房屋沒有土地證，洪某某在受王某某請(qǐng)托后，轉(zhuǎn)托周某某將這些房屋全部確權(quán)。事后，洪某某收受王某某現(xiàn)金一萬元，國家為此直接損失20萬多元。

3.違法提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在房屋拆遷中，拆遷補(bǔ)償數(shù)額的核算都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。一些拆遷戶為多得到些賠償款，就向有關(guān)工作人員行賄，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如原莊橋街道房管所所長(zhǎng)洪某某受賄案中，洪某某將陳某家、楊某某家房屋從“磚混三級(jí)”標(biāo)準(zhǔn)違規(guī)提高到“磚混二級(jí)”標(biāo)準(zhǔn)，使二人多得幾萬元的補(bǔ)償款；將陳某無土地證的違章建筑從附屬房變?yōu)閭}庫賠償，陳某為此多得幾萬元的補(bǔ)償款。

4.將違章建筑確認(rèn)為合法建筑。農(nóng)村建房過程中，經(jīng)常出現(xiàn)村民在批準(zhǔn)用地面積基礎(chǔ)上擅自擴(kuò)大建筑面積，拆遷時(shí)又想把違章建筑面積調(diào)產(chǎn)安置。于是出現(xiàn)審核時(shí)明知房屋屬于違章建筑，卻違反規(guī)定將違章建筑確認(rèn)為合法建筑予以補(bǔ)償，此類屬拆遷中最多的一種違法操作行為。如原洪塘土管所土管員王某某在收受李某某5000元后，將李的42.59平方米違章建筑調(diào)產(chǎn)安置，造成國家直接損失13萬多元。如周某某受徐某某請(qǐng)托，將徐的近12平方米違章建筑確權(quán)為合法建筑，國家損失2萬多元。

5.將非住宅作為住宅調(diào)產(chǎn)安置。如原洪塘土管所土管員王某某受賄案中，村民李某某有一間牛舍，約30多平方米，按規(guī)定不能調(diào)產(chǎn)安置，只能給予經(jīng)濟(jì)賠償。王某某在受李某某請(qǐng)托后，將這間牛舍直接作為了住宅房調(diào)產(chǎn)安置。

6.虛報(bào)面積。因拆遷立法不完備和涉及拆遷的地上物情況復(fù)雜等因素，拆遷面積通常按照房產(chǎn)證上的面積加上測(cè)繪拆遷用地面積綜合計(jì)算，并以此核算補(bǔ)償費(fèi)用。在此過程中，拆遷人員擁有較大的自由裁量權(quán)，以少充多的情況時(shí)有發(fā)生。如原莊橋街道房管所所長(zhǎng)洪某某受賄案中的行賄人陳某某，其父親陳某的房屋面積按土地證計(jì)算只有358平方米，但最后確權(quán)時(shí)直接虛增到430多平方米，調(diào)產(chǎn)安置時(shí)就是按430多平方米計(jì)算。

三、犯罪主要原因

從案件分析看，征地拆遷領(lǐng)域中具體實(shí)施、監(jiān)督、管理等多方面存在的不規(guī)范問題，是發(fā)生職務(wù)犯罪的客觀原因。

1.權(quán)責(zé)不明，管理混亂。拆遷工作復(fù)雜而艱難，上級(jí)主管部門為了拆遷工作能順利進(jìn)行，賦予拆遷部門較多的職權(quán)，大多數(shù)崗位具有一定的自由裁量權(quán)，而且拆遷辦一般為臨時(shí)機(jī)構(gòu)，容易出現(xiàn)以下問題：一是權(quán)責(zé)不明。臨時(shí)機(jī)構(gòu)沒有相對(duì)明確的職能界定和分工，崗位職責(zé)變化隨意性較大；二是管理混亂。街道的拆遷辦、土管所工作人員多屬街道聘用人員，來源復(fù)雜，素質(zhì)參差不齊，且管理權(quán)屬一般在街道。區(qū)拆遷辦、地方國土分局并無具體管理職權(quán)。

2.監(jiān)督空白，缺乏制約。從案件情況看，上級(jí)主管部門過度注重拆遷安置效率，對(duì)工作的公正性及透明度沒有形成規(guī)范的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。主要有：一是群眾與主管部門之間缺乏有效的溝通渠道，使政府的陽光政策遭遇“玻璃門”，監(jiān)督乏力；二是政策制定不夠細(xì)致，缺乏可操作性，漏洞較多，為徇私舞弊提供機(jī)會(huì)；三是拆遷補(bǔ)償認(rèn)證、核價(jià)環(huán)節(jié)監(jiān)督不力。原始資料的保留不充分，對(duì)大量復(fù)核數(shù)據(jù)資料的真實(shí)性缺乏審查監(jiān)督措施及審核責(zé)任人。如在第一次實(shí)地丈量被拆遷的房屋調(diào)查時(shí)，沒有用拍照等方式固定被拆遷房屋的外觀、室內(nèi)整修和附屬建筑等原貌；四是在拆遷工作中，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，征地拆遷補(bǔ)償款的使用缺乏深層次的監(jiān)督制約。

除制度和監(jiān)督缺位等原因外，分析犯罪嫌疑人的工作經(jīng)歷和心路歷程后發(fā)現(xiàn)，之所以走上犯罪道路，還有其自身的原因和環(huán)境對(duì)人的影響。

1.拆遷工作者依法行政意識(shí)不強(qiáng)。一方面拆遷工作人員長(zhǎng)期在基層工作，家長(zhǎng)作風(fēng)嚴(yán)重，習(xí)慣于工作中運(yùn)用人格魅力、人情關(guān)系的方式開展工作， 忽略了依法行政的重要性，忘記了法律對(duì)其工作和個(gè)人行為的約束，以為有些行為僅僅是“朋友”間的人情往來，不構(gòu)成犯罪。

2.傳統(tǒng)人情社會(huì)、關(guān)系社會(huì)產(chǎn)生的不良影響。征地拆遷主要集中在城郊或農(nóng)村這樣的熟人社會(huì)地區(qū)，人情關(guān)系因素是這里的關(guān)系紐帶，也是一柄雙刃劍，在促進(jìn)動(dòng)遷工作開展的同時(shí)也會(huì)給動(dòng)遷工作造成一定阻力。部分群眾法制觀念淡薄，想方設(shè)法找拆遷負(fù)責(zé)人，要求為其違反規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償，使得人情關(guān)系成為了滋生腐敗的土壤。

四、預(yù)防對(duì)策建議

1.常設(shè)機(jī)構(gòu)，明確權(quán)責(zé)。臨時(shí)組織機(jī)構(gòu)是職務(wù)犯罪的多發(fā)地帶，拆遷安置部門也是如此。應(yīng)將負(fù)責(zé)拆遷的機(jī)構(gòu)常設(shè)化，按照工作流程設(shè)置相應(yīng)的崗位，明確各崗位相應(yīng)的工作任務(wù)，并應(yīng)將崗位之間的關(guān)系確定為平行關(guān)系，使后一崗位能對(duì)上一崗位進(jìn)行監(jiān)督。干部原則上也應(yīng)從城建管理內(nèi)部選派任用，以保持隊(duì)伍在管理上的相對(duì)穩(wěn)定。加強(qiáng)對(duì)“一把手”的管理，建立健全對(duì)“一把手”的任用、考核和調(diào)任的審計(jì)制度。

2.健全制度，“陽光”拆遷。拆遷過程須建立全面公開機(jī)制，在“陽光下”操作。一是建立拆遷政策通告制度，賦予群眾知情權(quán)，及時(shí)公開拆遷方案、拆遷范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、工作人員等信息；二是建立拆遷行為規(guī)范制度，制訂一系列行為規(guī)范要求，約束拆遷工作人員行為，防止權(quán)力濫用；三是建立測(cè)量評(píng)估公示制度，統(tǒng)一開展測(cè)量評(píng)估，公布每戶的拆遷面積、補(bǔ)償金額及確需政策照顧的困難拆遷戶；四是建立協(xié)議簽訂復(fù)核制度，根據(jù)測(cè)量評(píng)估結(jié)果，從嚴(yán)審查拆遷干部簽訂的拆遷補(bǔ)償協(xié)議，發(fā)現(xiàn)有增減的要查清原因，有問題的必須堅(jiān)決整改，嚴(yán)肅處理。

3.強(qiáng)化監(jiān)督，公平拆遷。預(yù)防征地拆遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪，核心是加強(qiáng)監(jiān)督，包括內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，形成全方位、寬領(lǐng)域的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。一是讓紀(jì)檢監(jiān)察部門參與監(jiān)督拆遷安置工作，由紀(jì)檢部門作為拆遷管理工作的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全程監(jiān)督。充分賦予執(zhí)紀(jì)監(jiān)督權(quán)，受理測(cè)量過程中“人情房”和補(bǔ)償過程中“人情錢”方面的舉報(bào)與投訴，并積極查處。二是注重群眾輿論監(jiān)督。向社會(huì)公布舉報(bào)監(jiān)督辦法，暢通舉報(bào)監(jiān)督渠道，讓拆遷工作廣泛接受社會(huì)各方面的監(jiān)督，鏟除藏污納垢的土壤，形成預(yù)防拆遷環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪的強(qiáng)大合力。

4.懲防并舉，注重預(yù)防。征地拆遷領(lǐng)域中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象是當(dāng)前職務(wù)犯罪的新動(dòng)向，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從服務(wù)大局的高度，將此納入預(yù)防職務(wù)犯罪的網(wǎng)絡(luò)格局中來。通過建立聯(lián)席會(huì)議制度等形式，密切與拆遷安置相關(guān)部門的聯(lián)系，形成長(zhǎng)效聯(lián)合預(yù)防機(jī)制，充分發(fā)揮檢察職能，將預(yù)防職務(wù)犯罪的觸角伸向拆遷安置工程的每一個(gè)角落，加強(qiáng)在職拆遷安置人員的法制教育，對(duì)重要的工作環(huán)節(jié)實(shí)施法律監(jiān)督，使拆遷安置工作在法治的軌道上健康有序地開展。

5.加強(qiáng)教育，提高素質(zhì)。強(qiáng)化隊(duì)伍的思想政治素質(zhì)建設(shè)，通過身邊人、身邊事開展形式多樣的警示教育，幫助樹立法律意識(shí)、法治觀念，增強(qiáng)防腐拒變的能力。對(duì)群眾反映多，素質(zhì)低下的聘用人員應(yīng)堅(jiān)決予以辭退，保持干部隊(duì)伍的純潔廉政。

（作者單位：江北區(qū)人民檢察院）

本欄目編輯：劉雁君 nina_lyj@yahoo.com.cn