南京市行賄犯罪及行賄行為專題調查報告

近幾年查辦職務犯罪案件中，賄賂犯罪一直占據很大比例，數量上呈現出逐年攀升趨勢。行賄是誘發受賄犯罪、滋生腐敗的直接原因。為從源頭上進一步遏制和減少賄賂犯罪發生，南京市人民檢察院在全市范圍內組織開展了行賄犯罪和行賄行為專題預防調查。

一、全市行賄犯罪和受賄犯罪相對行賄行為的發生情況

（一）行賄犯罪的發生情況

2010年至2011年，南京市檢察機關立案查處行賄犯罪案件16件16人，其中，法院判決6件6人，作相對不起訴1件1人，其他案件尚在處理中。從法院判決罪名上看，單位行賄罪1人，介紹賄賂罪1人，其他均為行賄罪。判處結果上，被判緩刑二人，被判實刑四人，刑期均在10個月至2年6個月之間。

案發環節和主體上，發生在征地拆遷領域達11人，占被查處行賄犯罪嫌疑人的67.8%，其中七人是無業人員，充當“拆托”或“被拆遷戶”，兩人是包工頭，長期掛靠其他有資質公司承攬房屋拆除工程，其他兩人分別為國企管理人員和私企“一把手”；發生在組織人事環節一人，該公務人員向上級領導行賄以謀求職務晉升；發生在行業監管審批環節兩人，分別為無業人員和私企“一把手”；發生在物資采購環節兩人，均是私企負責人。從中看出，行賄犯罪主體以無業人員和私企負責人為主，占87.5%。

（二）行賄行為的發生情況

2010年至2011年，全市已判決受賄犯罪案件138件140人，判決書認定行賄人579人，其中被以行賄罪立案查辦11人，僅占1.9%。判決認定的行賄行為具有以下特點：

1.行賄主體涉及面廣，以非公企業和個體人員為主。就南京地區受賄案判決中認定的行賄人，非公企業人員329人，占總人數56.8%，個體人員147人，占總人數的25.4%，但國家機關工作人員和國有企事業單位人員行賄現象也不容忽視，國家機關工作人員63人，國有企事業單位人員40人，兩者共占17.8%。行賄人中既包括單位負責人、中層干部，也包括一般工作人員和普通群眾，涉及面廣泛。

2.發案領域普遍化，工程建設領域行賄現象嚴重。工程建設因投入巨大、利潤豐厚且潛規則盛行而行賄現象最為嚴重，并突破傳統建筑行業向高校、郵政、街道、排水等行業領域滲透。該領域行賄人336人，占行賄人總數的58%，是目前行賄發生的“重災區”。行賄領域正日益廣泛化，不僅存在于工程建設等經濟領域，而且已向政治、人事、教育、醫療、交通、傳媒、化工、電力等多領域、多行業滲透擴散，黨政機關、行政執法機關、經濟管理部門、國有企事業單位等正成為行賄犯罪的主要目標。

3.行賄次數多、金額高，行賄手段多樣化。“一人行賄多人、多人行賄一人”相互交織，單人行賄次數最多的是一對一行賄82次，行賄累計次數最多的是63人向一人行賄248次，單人行賄金額最高達525萬元，人均行賄金額達十萬余元，行賄金額巨大特征明顯。行賄方式突破以金錢行賄的模式，既有購物卡等代幣券、高檔煙酒、保健用品、治療床等，更有房屋、汽車等高價商品，股份投資、支付“勞務”報酬、給予商業“回扣”和低價售房等新型行賄，還包括代為支付和幫助報銷相關費用等方式。

4.行賄多呈連續狀態，節假日行賄現象突出，具有長期性、溫和性、隱蔽性。行賄行為呈現出多次連續的特點，如改變以往有事相求時再送大禮的方式，以逢年過節、婚喪嫁娶、子女出國、購買住房為由“以禮代賄”，以此淡化、掩蓋權錢交易的關系，甚至將行賄之手伸向受賄人家庭，配偶、子女、兄弟、朋友等都成為行賄對象。行賄人根據受賄人需求或嗜好有針對性地行賄，如行賄人以美元、歐元、港幣、澳幣等外幣行賄，大多由于受賄人或其子女即將出國，甚至用于在澳門賭博。還有的通過“入股”、“打借條”等合法行為施以掩蓋，謀求與受賄人建立長期、穩定的交易關系，只要受賄人仍“手中有權”，在受賄人職務調整之后仍亦步亦趨、“長相追隨”。節假日行賄現象非常突出，如劉某某向玄武區住建局副局長劉某行賄16次，其中14次發生在2003年至2011年的中秋節前或春節前，八年間堅持不懈、從未間斷。

5.單位行賄比例大，公款行賄現象愈加突出。不少企業為了在激烈的市場競爭中占得先機，為了單位利益經單位負責人同意，以單位名義行賄的情況普遍，行賄款項基本是從單位小金庫中支取，后以銷售提成、食堂開支或接待費用等名義平賬。也出現一些機關、企事業單位的負責人為了達到自己的個人目的，利用手中權力動用公款進行行賄。此外，工程建設企業行賄的財物被行賄人計入了工程建設成本，由財政承擔其行賄支出。

6.行賄行為普遍化、群體化趨勢明顯，窩串案十分突出。行賄對象現已不局限在一兩名關鍵人物，而是擴大到了權力核心周圍的人員，以及具體經辦人員。在某些地區、領域和環節，行賄已成為“潛規則”，成為相對“正常”現象，不行賄反而成為個例，這在近兩年已判決的二十余起窩串案中表現尤為明顯。如江蘇省印刷物資公司受賄窩案中，行賄的十余家造紙企業規模不一，有資本雄厚的上市公司，也有中小型造紙廠，行賄企業的管理者、業務員在業務擴張中形成了行賄的慣性思維：將行賄作為一種營銷手段，相反，不給對方“好處費”、“感謝費”，業務就無法開展。受這樣的思維方式影響，長期以來，企業人員通過各種手段不斷地拉攏、腐蝕國家工作人員，導致腐敗現象高發、多發、屢禁不止。

二、行賄犯罪和行賄行為發生原因分析

1.市場經濟體制不健全是產生行賄的體制性原因。我國正處于建立和完善社會主義市場經濟體制時期，由于改革政策上的不配套、不協調，加之管理制度的不完善、監管政策上的漏洞，市場化配置資源等市場經濟規律沒有完全發揮作用，行政干預經濟、政府插手企業事務等現象依然存在，行政手段常能超越市場手段。在正常的經濟活動中，行賄、受賄、收受回扣、請客送禮、高消費之風有增無減，導致工程建設、行業監管、物資采購、產權交易、后勤服務保障等領域或環節行賄嚴重。如在工程建設領域，由于國家對城鎮建設給予了政策優惠和資金扶持，工程建設領域成為公認的高利潤行業甚至是暴利的熱點領域，但當前的建筑市場良莠不齊，國有企業、集體企業、合資企業、獨資企業、私營企業等紛紛參加競爭。這其中既有取得國家級資質企業，又有無資質的企業或個人掛靠；既有實力較強、素質較好的企業，又有技術含量較小，實力不強、素質較差的企業。調查顯示，南京建筑行業進行注冊和擁有施工許可證的企業約1700家，具備一、二級資質的施工企業900余家，很大一部分企業只有三級資質和等外資質，掛靠在有資質單位名下的工程隊、個體包工頭則更多。這種無序的競爭擾亂了工程建設市場，腐蝕黨員干部，損害國家利益。

2.行賄行為刑事追訴率低是行賄日益猖獗的又一因素。行賄人僅1.9%被立案查辦，且還存在判決率低、判處實刑率低、判處刑期低的“三低”現狀，高贏利低風險無疑是對行賄犯罪的縱容，使行賄人在比較犯罪成本和行賄收益后行賄活動更加猖獗。分析行賄行為刑事追訴率低的原因，主要有以下幾點：

一是法律規定的滯后性。《刑法》對“不正當利益”未作出明確界定，實務界和理論界、檢察機關和審判機關對此均有爭議，為減少辦錯案率，多采取不對爭議案件立案查辦。除此之外，現行法律未將一些“非物質利益”納入到行賄范圍中來，導致現行法律難以涵蓋所有行賄類型，對一些行賄行為難以定罪處罰。實際上，人的一切需求都可能成為賄賂的手段或媒介。

二是執法中存在“重打擊受賄輕打擊行賄”的失衡現象。一方面強化了行賄者的僥幸心理，另一方面使那些已受刑罰的犯罪分子心中不平，難以認罪服法，削弱了刑罰的預防功能。造成問題的原因主要在于行賄者搜集受賄證據成本較低，檢察機關在查辦賄賂犯罪中過于依賴行賄人的證言，對行賄者一般實行“將功贖罪”的原則，常將行賄人作為“污點證人”而非犯罪嫌疑人。

三是個人以單位之名行賄導致無法受到刑事責任追究。579名行賄人中個人以單位名義行賄占六成多，《刑法》關于對單位行賄罪、單位行賄罪的立案標準一般為20萬元，這就使得許多單位及其主管人員、直接責任人員免于被追訴。

三、減少和遏制行賄犯罪和行賄行為的預防對策

1.進一步加大行賄犯罪的查處力度，強化法律威懾力。近年來，中央紀委多次強調，要“加大對行賄行為的處罰力度”；2010年，最高人民檢察院印發了《關于進一步加大查辦嚴重行賄犯罪力度的通知》，2011年，全國被依法追究刑事責任的行賄人同比上升6.2%，彰顯了黨和國家懲治行賄犯罪的決心和行動。

一是要完善刑事立法。首先，擴大罰金刑的適用范圍，加重對行賄者的處罰。《刑法》對行賄罪的處罰，只規定了對單位判決罰金，沒有規定對個人判處罰金。如規定個人行賄犯罪亦判處罰金刑，可以使行賄人喪失因行賄行為而獲得的實質經濟利益。還可設立資格刑，限制行賄人在一定時期進入某些行業的資格，使其為行賄行為付出應有的代價。其次，對行賄犯罪的過程要件進行細化，對“不正當利益”概念做出明確界定，同時還應當對行賄的內容進行擴充，力求使立法涵蓋當前所有的行賄類型。

二是加強執法力度，做到查處行賄行為與受賄行為并重。辦案人員要轉變長期以來形成的“重打擊受賄輕懲治行賄”的辦案思維，積極創新和發展偵查手段和辦案方式，改變過于依賴行賄人言詞證據的辦案習慣，同時還要注重行賄和受賄犯罪審查的同步性。建議在查證受賄案件時，對行賄方一并立案查處，同步收集和固定行賄方“謀取不正當利益”的證據。這樣，不僅可以節約偵查成本，還可以有利打擊行賄犯罪。

三是與監察、行政執法等部門聯合建立對行賄者的懲戒機制。一要加強與執紀執法機關的合作，及時移交行賄犯罪線索，確保對行賄犯罪早發現、早查處，最大限度降低查處行賄犯罪的難度；二要將生效法律文書認定的行賄行為以檢察意見、建議或通報的形式向有關行政部門提出，有關部門將此記入不良行為人或單位的信用檔案并在一定期限內公示，以達到震懾行賄人的目的。

2.建立健全社會主義市場經濟體制，通過完善制度和加強監督減少和遏制行賄行為。市場經濟體制的建立健全是治理行賄行為的根本之策，只有建立健全公開、公平、公正的市場競爭機制，充分發揮市場規律作用，避免行政力量對經濟的不當干預，才能打破傳統的“人情網”、“關系網”和“潛規則”，使社會上那些托人情、拉關系和專搞行賄的“專業戶”無機可乘。同時，還要從制度和監督兩方面加強對權力運行的管理。案發單位在針對賄賂犯罪常發風險點建章立制的同時，要真正將規章制度落到實處，避免出現“制度上墻、嘴上講講”的局面。必須加強制度的執行力和權力運行的公開透明化。

3.充分發揮行賄犯罪檔案查詢系統的作用，加快推進市場誠信體系建設。行賄犯罪檔案查詢系統是積極推進市場誠信體系建設中的重要一環，南京市檢察機關自對外開展行賄犯罪檔案查詢以來，在預防賄賂犯罪、規范建設市場、招投標和政府采購，促進社會誠信等方面發揮了積極作用。但從查詢情況看，近幾年全市年均查詢量在一萬批次以上，但查詢處置年均僅十余次，且存在“有行賄犯罪記錄的個人或單位改頭換面繼續從事經濟活動，大量行賄人行賄金額特別巨大且多次行賄卻未受到刑事責任追究”的情況，無法充分釋放查詢工作的震懾力。因此建議在拓寬行賄犯罪檔案查詢范圍的同時，還必須與擴大“行賄人”的范圍齊頭并進，如此，才能讓“行賄人黑名單”真正發揮震懾潛在的行賄人和預防賄賂犯罪的作用。

4.加強對非公經濟組織的行賄犯罪預防。非公經濟組織是我國社會主義市場經濟的重要組成部分，對社會經濟發展起到了積極作用。但由于其經濟形式本身的缺陷及國家對之缺乏有效監督制約，非公經濟組織行賄現象嚴重，嚴重擾亂了社會正常經濟秩序。檢察機關應建立與行業協會的聯系制度，并在行政執法部門的配合下，在當前行賄高發的工程建設、政府采購、行業監管、醫療等關系民生的重點行業和領域，建立聯合監督點，一方面對非公經濟組織的經營活動進行有效監督；另一方面為企業提供優質的法律和政策服務，逐步引導其走上規范化、制度化的道路。目前，南京市檢察院正牽頭組建非公企業職務犯罪預防協會，將非公企業納入到全市大預防網絡中來，這既是構建預防職務犯罪人民防線的必然要求，對遏制和減少全市行賄行為的發生也具有重要意義。

（作者單位：南京市人民檢察院職務犯罪預防局）