開發小產權房中的職務犯罪調查

近幾年來，隨著房價的一路飆升，各地違建小產權房泛濫成災。為了遏制這一勢頭，今年2月，國土資源部再次發文要在全國范圍內清理小產權房。奉化市人民檢察院順勢而動，積極響應上級院要求，嚴厲查辦小產權房背后的職務犯罪。截至2012年10月底，總共查處該類案件10件12人，占全年查辦職務犯罪案件總數的60%，其中包括五名現職副局級以上領導干部，引起了強烈的社會反響。本文通過對這系列案件的調查分析，找尋小產權房背后職務犯罪的成因，并提出預防對策。

一、小產權房職務犯罪的表現特征

1.行賄受賄金額較大。小產權房因為不用繳納土地出讓金和相關稅費，只需要支付建筑成本，所以銷售價格十分低廉，只有正常商品房的三分之一甚至更低，但這種低價仍然能給開發商帶來滾滾暴利。為了實現這樣的暴利，開發商往往一擲千金，不惜一切代價搞定相關領導，而相關領導也深諳其道，常常獅子大開口，行賄受賄金額都較大。比如我院查辦的十件系列案中，行賄受賄最少就有10萬，最多的一筆賄賂款達38萬，總計達到200多萬。

2.官商勾結現象突出。小產權房開發商往往通過送錢、送房、邀請入股或干股分紅的方式拉攏相關領導；而相關領導為了自己的切身利益，往往和開發商勾結在一起，甚至有的領導還積極入股，在本職工作之外開辟第二職場，把自己打造成“幕后開發商”。比如我市城管局執法大隊常務副大隊長袁某某，多次收受開發商王某某的賄賂，并通過王某某的公司入股至我市數個地方聯合搞小產權房開發。

3.雙料腐敗同時并存。不少領導干部被開發商糖衣炮彈擊中之后，都怠于履行監管職責，對群眾舉報無動于衷，更有甚者，有的領導干部還濫用職權對小產權房進行非法審批。比如我市國土局國土資源監察大隊原大隊長王某某，預先收受了小產權房開發商王某某20多萬以后，群眾多次舉報，下面國土隊員也多次向他匯報，他依然穩如泰山，被法院以受賄罪和玩忽職守罪判處有期徒刑七年半。還有我市規劃局原副局長李某某，收受開發商汪某某25萬元之后，濫用職權，將汪某某上報的集體土地擅自以工業用地規劃審批。

4.窩案串案特征明顯。小產權房的實質就是“違章建筑”，對這種違建行為，鎮（街道）、規劃、國土、建設等多個部門都有監管職責。很多開發商為了順利開工建設，會采用各種方式向不同部門領導行賄，最終形成整條“利益鏈”，一旦東窗事發，極易形成窩案串案。比如我市小產權房開發商王某某被查處之后，相繼牽出城管局局長、規劃局副局長、建設局黨委委員等八名干部，引發了我市一場不小的官場地震。

二、開發小產權房中的職務犯罪原因探討

1.小產權房開發商長袖善舞、多頭行賄是重要的誘因。不少的小產權房開發商本身就擁有一定的職位，比如人大代表、村書記、企業主等，再加上同學、朋友、親戚等人際關系和高超的溝通能力，通過請吃請喝、送錢送物等方式將不同主管部門的領導干部“搞定”。比如王某某、斯某某兩人。王某某早在1984年因犯流氓罪被寧波市中級人民法院判處死緩，2012年行賄案發前擔任尚田鎮許家村黨支部書記、奉化市第十七屆人大代表；斯某某案發前擔任岳林街道斯張村黨支部書記。王某某充分利用村書記和人大代表的身份之便，廣泛接觸各級領導干部，并通過各種方式與他們建立了良好的私人關系，2010年初陳家嶺小產權房動工之前，王某某就開始大肆行賄，從而使得各監管部門集體沉默。

2.監管部門的“集體沉默”，將小產權房的“層層監管”變成了“層層不管”。目前，在村集體土地或工業、商業用地上違法建造小產權房，并沒有一個統一的機構進行查處。現行的建設工程審批流程是：首先應當向國土部門取得土地使用權證，然后向規劃部門申領規劃許可證，最后到建設部門申領建設工程許可證。當然，用水、用電、消防、質檢等環節還得通過自來水公司、供電局、消防大隊等部門審批。因此，一個小產權房要想順利建成，必須通過各部門的“層層監管”，但由于相關領導的私心，本該“層層監管”卻變成了“層層不管”，各審批環節大開綠燈。比如我市步云服裝廠內的小產權房就沒有經過任何審批。

3.臨聘人員擔任執法單位中層干部，嚴重缺乏法紀意識和責任意識。不少執法單位由于公務員編制和事業編制人員不多，聘請了大量的合同工充斥到執法一線，有些臨聘人員通過多年的經營，被提拔為中層干部，但由于他們本身沒有正式的編制，膽子大、顧慮少，江湖習氣較重，法紀意識淡薄，工作作風粗暴，經常以權謀私。比如袁某某，本是城管局的臨聘人員，經過多年鉆營，2009年被提拔為行政執法大隊常務副大隊長，成為城管局中的“二號人物”（局長徐某某為大隊長）。權力大了，貪欲也更大，三年里利用對本市市容市貌、臨時建筑物等進行管理、查處的職務之便，累計收受賄賂60多萬元。更為甚者，2011年7月，他還利用職務之便，在未出資也未參與工程經營管理的情況下，以與舒某某等四人共同投資做奧特萊斯商業廣場土方工程的名義，分得干股紅利38萬元。除此以外，他還親自參與我市多起小產權房建設，利用股東身份分紅。

4.主管部門領導干部知法犯法，自身“官德缺失”。從查處的系列案件來看，絕大多數涉案領導干部平時不注重政治學習或者學習流于形式，不夠深入，不關心政治，放松思想改造，世界觀、人生觀、價值觀扭曲，拜金主義、享樂主義思想惡性膨脹，“官德”嚴重缺失。比如我市城管局局長徐某某，身為單位一把手，知法犯法，明知王某某建造小產權房，不但不去查處，反而伙同街道分管領導葛某某等人，以成本價向王某某訂購小產權房兩套。再如國土局國土資源監察大隊大隊長王某某、建設局原黨委委員單某某、規劃局原副局長李某某等，對行賄人送錢送物送煙票來者不拒。秉承“有權不用、過期作廢”的理念，千方百計地尋找機會將手中的權力“金錢化、物質化”。

三、開發小產權房中的職務犯罪預防對策

1.加強對各鎮（街道）村書記的民主選舉和紀檢監督。從我市已經查處的小產權房系列案件來看，絕大多數小產權房的開發商中都有村書記的影子。比如王某某原系本市尚田鎮許家村黨支部書記、斯某某原系本市岳林街道斯張村黨支部書記、舒某某原系本市岳林街道舒前村黨支部書記、楊某某原系本市岳林街道舒后村黨支部書記。這些人通常都是村里的能人，在鎮（街道）甚至在全市都有廣泛的人際網絡，能力強、膽子大、唯我獨尊、作風霸道是他們共同的特征，為了獲取暴利，擅自以村委會名義租售村集體土地搞小產權房建設。但另一方面，市政府、鎮（街道）還得依靠他們做好村里的工作，客觀上助長了他們驕橫跋扈的作風。為了改變這種狀況，應當借換屆選舉的機會，完善村書記選拔機制，擴大村干部人事工作中的民主，讓村民充分享有知情權、參與權、選擇權和監督權，要在堅持公開、平等、競爭、擇優的原則下，嚴格科學地考察村書記人選，同時還要充分發揮各鎮（街道）紀檢監察的監督作用。

2.加強對行政執法單位關鍵崗位的監督制約。要對一些權力比較集中的關鍵業務環節和高風險崗位，按照“事權分離、權力分解、相互制約、規范程序、公開透明”的原則，實行有效管理和監控。要建立干部定期交流機制，對中層以上領導干部以及重要崗位負責人，實行任期制，規定兩年或者三年，必須實行輪崗交流。輪崗交流之前還應當對該領導干部實行離任審計制度，促進各行政執法單位干部隊伍的廉政建設，防止個別領導干部在某一個關鍵崗位做大做強，從而形成各項監督制約機制對他無效的尷尬局面。比如我市國土局國土資源監察大隊大隊長王某某從2002年來一直在監察大隊擔任領導職務，長時間處于高風險實權崗位，內部監督形同虛設。

3.大力整頓行政執法隊伍，取消中層干部中的臨聘人員。目前我市不少執法單位臨聘人員占據了執法力量的絕大部分，其人數多、分布面積廣，大多集中在執法一線工作，在臨聘人員數目日益龐大的同時，其涉及的職務犯罪問題也日漸凸顯并成逐年遞增趨勢。從目前掌握的情況來看，除了已經查處的城管局袁某某以外，我市城管局、國土局、建設局、海洋與漁業局等行政執法單位還存在其他臨聘人員擔任中層干部的現象。這些臨聘人員一旦手握實權，便找機會濫用職權、收受索取賄賂，嚴重損壞了執法聲譽，玷污了執法部門以及政府的形象。對此，各單位要大力整頓行政執法隊伍，取消中層干部中的臨聘人員，平時還要加強對臨聘人員的法制教育和績效考核，加大監管力度，盡可能地避免和減少臨聘執法人員違法犯罪，促進依法行政。

4.加大對開發小產權房背后瀆職犯罪的查辦力度。小產權房在短短幾年中像雨后春筍一樣蓬勃興起，其背后必然涉及各相關監管部門的玩忽職守、濫用職權等瀆職行為，如果沒有他們的縱容甚至親自參與，小產權房不可能泛濫如斯。但是，瀆職犯罪查辦面臨著“三難一大”，即“發現線索難、調查取證難、立案查處難和受到干擾大”。換言之，如果領導干部沒有貪污、受賄等經濟問題，即使玩忽職守、濫用職權，在沒有造成重大傷亡或重大財產損失的情況下，也會不了了之，這也可以解釋為什么各地檢察機關每年查辦的瀆職犯罪案件總是少之又少。因此，為了防止小產權房在一片喊打聲中繼續發展壯大，關鍵要對小產權房背后各監管部門的瀆職犯罪行為毫不手軟，發現一個查處一個，不管他級別有多高、職權有多大、關系有多廣，堅持重拳出擊，減少大案要案的發案概率，使職務犯罪分子一伸手就被捉，才能有效制止小產權房的進一步蔓延。

（作者單位：浙江省奉化市人民檢察院）