論預防工作的主體及協(xié)作機制

職務犯罪預防工作從開展之初起步晚、起點低的不利情況，經(jīng)過近年來的快速發(fā)展，已經(jīng)初步形成了社會多部門多行業(yè)人人重視預防，行行開展預防的可喜形勢。為了促進預防工作規(guī)范有序開展，避免政出多門、雜亂無章的無序態(tài)勢，中央提出了“黨委統(tǒng)一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調，部門各負其責”的反腐敗領導體制。如何正確理解這一制度安排，并通過具體工作機制保證貫徹落實，充分發(fā)揮檢察機關預防部門的職能作用，最大限度地滿足社會反腐敗需求，是亟待研究的問題。

一、正確理解中央反腐敗領導體制

按照中央“黨委統(tǒng)一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調，部門各負其責”的反腐敗領導體制，黨委政府作為反腐敗工作的領導者，紀委是組織協(xié)調者，其他黨政部門根據(jù)各自職責所在分工負責。可以看出，黨委政府和紀委在反腐敗工作中的地位作用是十分明確的，正確理解這一領導體制的關鍵就在于要正確理解“部門各負其責”。筆者認為其含義有兩層，一是各部門要負責本單位和下級單位自身的預防工作，無論黨政機關、人大機關、司法機關都要加強自身制度建設，防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生；二是各部門要根據(jù)自身職能，加強負責領域內的預防工作，即金融監(jiān)管部門要負責加強銀行保險等單位的預防工作，教育部門要加強學校的預防工作，檢察機關則應當立足檢察職能，結合查辦案件的實際情況，做好相應的預防工作。由于檢察機關職能的特殊性，要針對貪污賄賂、瀆職侵權類犯罪加強預防工作，這就要求檢察機關預防部門的工作對象包括符合這兩類犯罪及其對合犯的主體構成條件的所有單位和個人，覆蓋面較廣。

二、正確認識預防主體間的關系

（一）檢察機關和其他預防主體的關系

處理好檢察機關和其他預防主體之間的關系，就是處理好專業(yè)化預防和社會化預防的關系。檢察機關作為懲治和預防職務犯罪的專門機關，承擔著偵查、批捕和起訴職務犯罪等執(zhí)法辦案職責，對職務犯罪癥結、特點有比較準確的把握，對犯罪分子的犯罪心理和犯罪軌跡有比較直接的了解，對引發(fā)犯罪的體制機制制度問題有比較深刻的認識。檢察機關的預防職務犯罪工作，主要是結合執(zhí)法辦案，從檢察工作專業(yè)角度出發(fā)，分析職務犯罪發(fā)生原因及其規(guī)律，以各種形式科學研判和有效警示可能存在的職務犯罪發(fā)生風險，提出防范對策和措施，以防止和遏制職務犯罪的繼續(xù)發(fā)生和重復發(fā)生①。這就是我們所說的專業(yè)化預防。但預防職務犯罪，單靠檢察機關自身履行職責是遠遠不夠的。一是全國各部門各行業(yè)的預防工作需求遠遠超出任何一個單一部門的工作能力，二是不同行業(yè)的情況和需求各有特點，各預防主體對本領域內規(guī)律情況的把握要比檢察機關掌握的更為全面準確，這就要求開展社會化預防工作。因此，必須堅持在黨中央領導下，在中央紀委組織協(xié)調下，在國家預防腐敗局指導下，檢察機關充分發(fā)揮職能作用，加強與各有關部門的聯(lián)系、配合和協(xié)作，正確處理好專業(yè)化預防和社會化預防之間的關系，形成預防職務犯罪協(xié)作機制和網(wǎng)絡體系，形成專業(yè)預防推動社會預防，社會預防促進專業(yè)預防的良性循環(huán)，發(fā)揮有效預防職務犯罪的整體功能作用。

（二）檢察機關內部預防部門和其他部門的關系

處理好檢察機關內部預防部門和其他部門的關系，就是處理好預防職責在檢察機關內部分配的問題。最高人民檢察院在《關于進一步加強預防職務犯罪工作的決定》中規(guī)定了辦案部門具體承辦，職務犯罪預防部門歸口管理，檢察長審核簽發(fā)的預防職務犯罪檢察建議工作制度，后來又在《關于檢察機關有關內設機構預防職務犯罪工作職責分工的規(guī)定》中詳細規(guī)定檢察機關各內設機構的不同預防職務犯罪職責，并陸續(xù)下發(fā)了《人民檢察院預防職務犯罪工作規(guī)則（試行）》、《關于檢察機關反貪、瀆檢、預防部門相互配合，進一步提高懲治和預防職務犯罪工作水平的通知》等規(guī)范性文件，以上規(guī)定應當在實踐中得到切實保障落實。根據(jù)高檢院要求和一般工作做法，辦案部門負責個案預防，預防部門負責行業(yè)、系統(tǒng)、類案預防，同時應當通過信息共享和經(jīng)驗交流，相互促進工作開展。

三、協(xié)調各預防主體的基本工作機制

（一）偵防一體化機制

1.偵防一體化機制的可行性和必要性。

首先從本質上來說，法律監(jiān)督工作和目前檢察機關的主要業(yè)務都是預防②，查辦職務犯罪活動從根本上是為了減少腐敗案件發(fā)生，是最直接、最有效的預防，也被稱為特殊預防。其次從機構設置歷史沿革來說，預防職能最初就是由偵查部門內設機構承擔，隨著不斷發(fā)展的形勢對預防工作提出更高要求，這種機構設置已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實需要，單獨設立預防部門成了必要的選擇。③再次從目前全國大多數(shù)檢察機關的制度設計和職能分配上來說，偵查、刑檢部門負責特殊預防、個案預防，預防部門負責行業(yè)預防、系統(tǒng)預防、制度預防。無論從哪個角度來看，偵查和預防工作本質上應當都是一體的。在實踐中，湖南郴州市檢察機關提出的“偵查奠定預防基礎，偵查提供預防信息，偵查增強預防效果；預防掩飾偵查意圖，預防推進偵查取證，預防擴大偵查戰(zhàn)果”充分說明了偵防配合的優(yōu)勢。不難看出，偵查和預防相互配合，對雙方工作效率、效果的提升都有很大的幫助。

既然偵防部門天然就應當是一體的，為什么還要特地建立這樣一個協(xié)作機制呢？在實際工作中，偵查和預防部門往往配合得并不流暢。一是偵防脫節(jié)。具體表現(xiàn)為偵查部門主觀上輕視預防職能，客觀上辦案壓力太重無暇顧及預防任務，對預防介入偵查不積極甚至有抵觸，個案預防工作跟不上，也沒有及時將個案信息、類案信息報送預防部門。預防部門則滿足于做一些放之四海皆準的調查報告、檢察建議，不積極主動通過介入偵查、查閱案卷、深入研究去挖掘行業(yè)性、地區(qū)性特點，預防工作沒有深度。二是偵防不均。預防力量薄弱現(xiàn)象普遍。首先是人手不足。很多地方預防部門被戲稱為“養(yǎng)老部門”，存在人員配備不足、整體年齡偏大的現(xiàn)象。其次是綜合能力不足。做好預防工作的前提是對某一地區(qū)特定領域一段時期內職務犯罪發(fā)生發(fā)案情況有深刻認識，對該領域的制度設計、工作模式充分了解，能透過表面現(xiàn)象深入分析問題產(chǎn)生的體制機制原因，并提出有操作性、針對性、建設性的意見。大多數(shù)地區(qū)預防干警難以達到這樣的要求。三是偵防效果不明顯。主要體現(xiàn)在特殊預防的效果難以體現(xiàn)，甚至有越打越多的趨勢；預防工作流于表面，給人以走過場、湊數(shù)的感覺；預防活動不能直擊要害，針對性和預見性差。針對這些情況，有地區(qū)檢察機關提出了偵防一體化機制，實踐證明對解決上述問題起到了良好作用。

2.偵防一體化機制的概念和實施途徑。

偵防一體化工作機制是指檢察機關職務犯罪偵查與預防部門立足于懲治和預防職務犯罪工作職能，在日常工作聯(lián)系、情況通報、信息共享、案件分析、案件移送、預防介入等環(huán)節(jié)協(xié)調配合，一體統(tǒng)籌，實現(xiàn)信息資源的共享和人力資源的合理配置，進而達到偵防整體功能最優(yōu)化和偵防效益最大化的工作方式④。這一機制是檢察機關在新形勢下貫徹落實科學發(fā)展觀，運用統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調配合的指導思想，以實現(xiàn)共同發(fā)展這一最終目的的科學制度設計。

根據(jù)偵防一體化的概念，可以設計出許多具體的協(xié)調配合機制，我們認為其中最為基本的有四個，即統(tǒng)一指揮、部門協(xié)作、信息共享和人員交流。一是統(tǒng)一指揮。在院黨組領導下，結合本地實際，確定工作方向和節(jié)奏，做到人員統(tǒng)一調配、工作統(tǒng)一布置，打防結合，同步出擊。二是部門協(xié)作。完善預防介入偵查制度，既保障介入偵查的權力，又保證偵查活動的連續(xù)性和秘密性。建立部門日常聯(lián)系制度。三是信息共享。落實查辦情況定期報送預防部門制度，完善預防發(fā)現(xiàn)線索移交處置制度。四是人員交流。建立偵防部門業(yè)務干警、領導干部定期交流機制，培養(yǎng)具有辦案、分析、文字、宣講等各種能力的綜合性人才，就工作模式、工作思路加強溝通協(xié)調，培養(yǎng)偵防一體意識，保障各項協(xié)作機制順利運行，促進偵防部門同步發(fā)展。

（二）預防一體化機制

1.預防一體化機制的必要性。

宋寒松廳長提出預防部門要“小部門做大事”，這不僅是檢察機關對其社會責任的敢于擔當，也是預防工作性質的必然要求。預防工作主要是從主觀和客觀兩方面為著力點，力求做到預防對象在主觀上不想腐敗，在客觀上不能腐敗。主觀上不想腐敗，需要預防部門通過預防宣傳、警示教育等手段幫助預防對象從主觀上筑牢思想防線。客觀上不能腐敗，則需要加強制度建設，堵塞管理漏洞。不可否認的是，人的主觀意志是在時刻變化著的，通過一次或者幾次宣傳教育就能讓人永遠在腐敗誘惑面前保持警惕是不切實際的想法。面對不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，制度建設總有一定的滯后性，需要不斷修正完善。這就說明預防工作不可能一勞永逸。腐敗現(xiàn)象不僅具有危害性，也具有傳染性。如果預防力量過于集中于一點，而不是覆蓋全局，就難免產(chǎn)生腐敗問題此消彼長的現(xiàn)象。也就是說，預防工作必須覆蓋全局，投入力量，常抓常新。一邊是要深要廣的工作要求，一邊是人手、裝備、科技水平等長期不足的現(xiàn)實情況，這就要求檢察機關必須依靠預防一體化機制。

2.預防一體化機制的概念和實施途徑。

預防一體化機制，就是指在上級機關預防部門的指揮協(xié)調下，整合本地區(qū)各級院的預防力量，通過加強對上信息報送、對下業(yè)務指導和同級交流協(xié)作，上下聯(lián)動，同級協(xié)作，合理分工，統(tǒng)一步調，最大限度提升工作效率效果的工作機制。一是上級機關指揮協(xié)調。上級機關充分聽取下級預防部門意見和情況匯報，根據(jù)高檢院預防廳制定的年度預防工作重點，結合本地區(qū)實際情況，以一省一市等較大范圍為基本單位制定預防工作規(guī)劃，各縣區(qū)根據(jù)本地特點適當微調，防止各地各自為戰(zhàn)，分散力量。規(guī)劃執(zhí)行過程中，上級機關根據(jù)工作情況把握節(jié)奏進度，調整工作方向和資源分配，合理分解任務。如廣東省檢察機關通過預防例會的方式，充分發(fā)揮各市院統(tǒng)籌協(xié)調，各區(qū)院積極參與的預防模式，調動各區(qū)院參與預防的積極性，應對預防部門人手不足的問題。二是落實信息交流和協(xié)調配合。下級院注重及時收集、核實和上報本地情況，上級院加強收集、分析和反饋綜合信息，并以此為基礎做好經(jīng)驗交流和業(yè)務指導工作。通過同級檢察機關預防部門自行協(xié)調和報請上級協(xié)調工作機制，開展異地聯(lián)合預防工作。河北省人民檢察院和新疆維吾爾自治區(qū)人民檢察院在援建工程專項預防工作中，通過建立省院預防處負責協(xié)調，市院預防處具體聯(lián)系，工作小組現(xiàn)場處理，舉報線索按管轄移送，定期召開聯(lián)席會議的工作機制，做到經(jīng)濟、法律兩支援。

不可否認的是，盡管預防一體化機制最大限度地提高了預防部門工作的效率效果，但預防隊伍疲于奔命、工作成效和社會需求差距過大的現(xiàn)狀沒有得到根本改變。必須看到，預防工作的空間是無限巨大的，需要切實加強人力和物質保障的支持。

（三）社會一體化機制

1.社會一體化機制的必要性。

消滅社會上存在的腐敗文化是建設社會主義廉政文化的必要條件，這必須通過開展社會化大預防來實現(xiàn)。要求黨員干部出淤泥而不染，并通過外科手術式的打擊清除腐敗變質分子，短期內看起來成效顯著，實質上卻是治標大于治本的方式，代價也太過巨大。而通過社會化大預防清除社會上存在的腐敗文化這堆淤泥，雖然短期效果不是很明顯，卻是長久之計、治本之策，真正體現(xiàn)了對黨員干部的保護。通過充分發(fā)動人民群眾，幫助人民群眾樹立監(jiān)督意識，培養(yǎng)監(jiān)督能力，發(fā)揮社會輿論監(jiān)督對組織監(jiān)督、紀委監(jiān)督等體制內監(jiān)督機制的補充作用，營造反腐敗社會氛圍。同時，實行社會一體化機制有利于壯大預防工作聲勢，提升預防工作在社會上的影響力，避免“于病視神，未有形而除之，故名不出于家”⑤的情況發(fā)生。

2.社會一體化機制的概念和實施途徑。

社會一體化機制是指，在預防腐敗專門機構（如檢察機關預防部門）的協(xié)調指揮下，充分發(fā)動政府、企業(yè)、行業(yè)自律組織、社會公眾等方面共同參與治理，綜合運用法律、市場、媒體、行政等手段，建立覆蓋全社會的預防工作體系，實現(xiàn)預防工作專業(yè)化和社會化雙向發(fā)展的工作機制。實施社會一體化機制，需要從預防主體、預防途徑和預防對象三個方面著手，提升預防工作社會化水平。一是提升預防主體的社會化水平。充分發(fā)動政府、企業(yè)、行業(yè)自律組織、社會公眾等方面共同參與治理。通過吸收會計師事務所、審計部門、工程建設單位工作人員等專業(yè)人員參加預防工作，不僅提高了參與度，也提升了預防工作的專業(yè)化水平。高檢院建立的預防職務犯罪工作聯(lián)席會議機制，吸引了國家發(fā)改委、教育部等38個部、委、辦、局、署共同參加，目前已經(jīng)成功召開四次聯(lián)席會議，對于科學確定預防工作方向部署，推動預防工作在各黨政部門和全社會全面深入開展發(fā)揮了重要作用，可以在全國范圍內推廣。二是提升預防途徑的社會化水平。綜合運用法律、市場、媒體、行政等手段和途徑開展預防工作。如通過廉政短片、公益廣告、社區(qū)宣講等多種形式開展全方位立體的預防宣傳和警示教育活動。廉政宣傳短片就是被實踐證明十分有效的創(chuàng)新的預防手段，各級檢察機關預防部門應當在此基礎上繼續(xù)銳意創(chuàng)新，不斷開拓預防工作新途徑。三是提升預防對象的社會化水平。切實開展職務犯罪預防進機關、進學校、進企業(yè)、進社區(qū)、進鄉(xiāng)村的“五進”活動，形成全社會人人關注、人人參與預防工作的良好局面。

（作者單位：最高人民檢察院職務犯罪預防廳、江蘇省南京市人民檢察院職務犯罪預防局）

本欄目編輯：劉雁君 nina_lyj@yahoo.com.cn