域外反腐之公民參與

從建立“不愿為”的自律機(jī)制、“不能為”的防范機(jī)制、“不敢為”的懲戒機(jī)制，到“不必為”的分配機(jī)制，各國的政治家、法學(xué)家、社會學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等提出的治理腐敗的藥方雖然涉及幾乎所有人文社會科學(xué)，但至今仍沒有一套公認(rèn)的“放之四海而皆準(zhǔn)”的良藥。不過，綜觀世界反腐歷史，特別是西方發(fā)達(dá)國家的治理措施，在充分體現(xiàn)“個性”的同時，也有大量值得我們借鑒的“共性”經(jīng)驗(yàn)，如反腐敗貫徹教育化、透明化、社會化和全面化等原則，堅(jiān)持反腐主體多元性和專門機(jī)構(gòu)相結(jié)合、預(yù)防與懲治腐敗相結(jié)合、體制內(nèi)反腐與外界監(jiān)督相結(jié)合等。

治理腐敗是世界各國共同面臨的課題，也是我國公眾高度關(guān)注，政府著力要解決的難點(diǎn)問題！西方國家雖然有著不完全相同的政體，但由于深受法國思想家盧梭“主權(quán)的實(shí)質(zhì)就是全體的意志”思想的影響，因此，從1776年美國《獨(dú)立宣言》宣布人的天賦權(quán)利不可轉(zhuǎn)讓，到1789年法國的《人權(quán)宣言》宣布“整個主權(quán)的本原主要是寄托于國民”，都相繼在形式上承認(rèn)主權(quán)在民。

主權(quán)在民不僅體現(xiàn)在人民通過選舉產(chǎn)生國家機(jī)構(gòu)，而且對由其選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)及其公職人員享有監(jiān)督的權(quán)力。公共權(quán)力既然根源于公民權(quán)利的讓渡，那么公民監(jiān)督也就成了防止公共權(quán)力腐敗的根本措施。也正由于此，早在17世紀(jì)，英國政治思想家杰拉德·溫斯坦萊在其代表作《自由法》一書中提出：“對公職人員實(shí)行公民和專門機(jī)關(guān)的雙重監(jiān)督，以防止他們?yōu)E用權(quán)力”，托馬斯·杰弗遜在其連任兩屆美國總統(tǒng)期間，提出了一些具體的反腐敗措施和原則，包括“實(shí)行人民參政原則，讓人民關(guān)心國家事務(wù)，加強(qiáng)對政府的監(jiān)督”。

正是基于公民在當(dāng)代憲政國家中的獨(dú)特地位，決定了其在反腐敗中不可或缺的獨(dú)特作用。總之，面對權(quán)力腐敗這一痼疾，世界各國在充分發(fā)揮專門機(jī)關(guān)反腐敗作用的同時，采取各種形式和措施以動員和組織民眾參與反腐斗爭。

首先，以立法保障公民參與反腐的權(quán)利。一是知情權(quán)和參與權(quán)。任何監(jiān)督的前提是監(jiān)督者要能夠以正當(dāng)、合法的途徑獲取監(jiān)督對象如何行使公共權(quán)力的信息，為此，以立法保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)也就成為域外公民參與反腐敗的共同經(jīng)驗(yàn)做法。一方面，立法要求公務(wù)人員個人財(cái)產(chǎn)實(shí)行申報(bào)制度和公務(wù)行為予以公開，并以此滿足公眾的知情權(quán)。另一方面，立法規(guī)定公民可以通過合法的方式了解有關(guān)公務(wù)活動信息。如英國規(guī)定在議會開會辯論時，公民可以旁聽，電臺、電視臺有現(xiàn)場轉(zhuǎn)播。又如公民可以向政府機(jī)關(guān)索取法律規(guī)定的機(jī)密以外的各種文件和材料，甚至允許公眾對公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)依照一定的程序進(jìn)行質(zhì)詢。二是批評、建議和檢舉、揭發(fā)權(quán)。在充分享有知情權(quán)的基礎(chǔ)上，公民還有權(quán)對政府機(jī)關(guān)工作提出批評和建議，對公職人員的違法犯罪還可以通過各種途徑檢舉揭發(fā)。如英國政府于1985年設(shè)立了警察不良行為投訴局，專門受理公民對警察違法違紀(jì)行為的投訴。在芬蘭，普通公民可越級向最高檢察長舉報(bào)或投訴，最高檢察長則有義務(wù)對公民的每項(xiàng)舉報(bào)、投訴在限期內(nèi)給予答復(fù)并通知處理結(jié)果。三是獲得獎勵和保障權(quán)。為鼓勵公民參與反腐敗斗爭，不少國家一方面采取措施保護(hù)檢舉、揭發(fā)、作證的公民及其家人的人身財(cái)產(chǎn)安全，以消除他們的后顧之憂；另一方面還對舉報(bào)的公民給予物質(zhì)和精神獎勵，以倡導(dǎo)反腐倡廉的良好風(fēng)氣。

其次，以宣傳教育激發(fā)公民反腐的熱情。監(jiān)督雖是公民的權(quán)利，但權(quán)利是可以放棄的，因此如何激發(fā)公民參與反腐敗的熱情，也就成了各國推動公民反腐敗的基礎(chǔ)性工作。英國重視利用宗教力量進(jìn)行從善教育，德國重視通過教育塑造公民的良好行為方式，瑞典則重視公民重誠信和樹立公平競爭理念的培育，日本則重視公民的羞恥教育，如此等等，世界各國都重視公民教育以從源頭治理腐敗。在這方面新加坡的做法很值得我們借鑒。新加坡建國后，大力倡導(dǎo)以儒家文化為基礎(chǔ)的價值觀，大力提倡“忠孝仁愛禮義廉恥”八德，很快改變了獨(dú)立初期國家沒有完整價值認(rèn)同體系的問題。在此基礎(chǔ)上，通過豐富多彩的社會道德教育系統(tǒng)地向社會進(jìn)行了儒家倫理及道德價值教育。當(dāng)然，此時封建禮法等級森嚴(yán)的道德規(guī)范已經(jīng)改造成了具有新加坡特色的新道德。在以教育建立扎實(shí)的反腐敗文化、道德的基礎(chǔ)上，不少國家還注重對反腐倡廉工作的宣傳發(fā)動，如印度的中央調(diào)查局通過電影、電視、廣播節(jié)目和分發(fā)小冊子印刷品等宣傳方式，發(fā)動公眾參與反腐敗。有的國家還根據(jù)需要適時開展由公民廣泛參與的反腐敗運(yùn)動。如韓國為反腐敗開展過“庶政刷新”、“社會凈化”、“國民清正”等運(yùn)動，美國也開展過文官改革運(yùn)動。這些大規(guī)模的“群眾運(yùn)動”，既教育激發(fā)了公眾反腐敗的熱情，又給腐敗官員形成了巨大的壓力，還有力地促進(jìn)了風(fēng)氣的凈化和反腐制度、機(jī)制的形成。

第三，以民間組織構(gòu)建反腐敗防線。公民參與反腐敗既可以以個人的身份，也可以組成民間組織。在西方社會民間反腐敗的突出特點(diǎn)就是活躍的民間組織反腐敗。瑞典在斯德哥爾摩有一個由市商會、商人協(xié)會和工業(yè)協(xié)會聯(lián)合建立的“反賄賂事務(wù)所”，其職責(zé)是監(jiān)督、檢舉政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員及商人的不良行為。以色列有一個叫“國家廉政運(yùn)動”（MQG）的專業(yè)反腐中介機(jī)構(gòu)，他們完全依靠個人捐款和會員費(fèi)運(yùn)作，通過開設(shè)四條法律熱線接受公眾舉報(bào)，并在初步調(diào)查的基礎(chǔ)上，將有關(guān)舉報(bào)材料轉(zhuǎn)交警察局，或通報(bào)國家審計(jì)局，或直接向最高法院起訴。日本民眾自發(fā)成立的“全國公民權(quán)利代言人聯(lián)絡(luò)會議”，對政府行為進(jìn)行日常性監(jiān)督，對許多腐敗問題被及時發(fā)現(xiàn)并得到處理起到了很好的作用。此外，隨著大型跨國公司的發(fā)展，這些公司也越來越重視內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)。家樂福、聯(lián)合利華、寶潔等跨國公司都曾組織過大規(guī)模的“嚴(yán)打行動”，由此企業(yè)加強(qiáng)自治也成了公眾參與反腐敗的重要途徑。從社團(tuán)組織反腐敗、專業(yè)中介機(jī)構(gòu)反腐敗、公司企業(yè)反腐敗到利益集團(tuán)反腐敗，公眾正以各種不同的組織形式加入到反腐敗的隊(duì)伍中來。

最后，以媒體監(jiān)督壯大公民反腐的威力。伴隨媒體的迅速發(fā)展，媒體不僅成了公眾進(jìn)行監(jiān)督的平臺，而且成了匯聚民意形成強(qiáng)大監(jiān)督壓力的重要渠道。美國、瑞典、加拿大等國家，在不泄露國家機(jī)密的前提下，政府允許所有報(bào)刊報(bào)道政府、議會“內(nèi)幕”情況。國家和地方當(dāng)局的工作人員也可在不泄露國家機(jī)密的前提下，向社會提供確鑿的“內(nèi)幕”消息。從美國的“水門事件”到日本利庫里特事件，從法國前總統(tǒng)薩科齊身陷“獻(xiàn)金門”到意大利前總理的逃稅、嫖妓，新聞媒體的監(jiān)督起到了關(guān)鍵作用。而隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)反腐更吸引著越來越多的人。

“一切權(quán)力屬于人民”，具有中國特色的反腐敗更需要筑起堅(jiān)實(shí)的人民防線。這不僅是由國家性質(zhì)所決定的，還是共產(chǎn)黨的群眾路線所要求的，更是國家推進(jìn)民主法治，促進(jìn)反腐倡廉所必需的。如何建立反腐敗和預(yù)防職務(wù)犯罪的人民防線，域外公眾參與反腐敗的具體經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒！

編輯：劉雁君 nina_lyj@yahoo.com.cn