美國社區非營利組織基本結構與發展模式

摘 要：美國社區非營利組織的發展是政府資助、政治賦權、項目化運作以及自組織能力建設四者結合的結果，也同時體現了美國公民傳統與現代社區公共服務網絡化供給的結合。關鍵詞：社區；非營利組織；政府中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1002-2589（2012）12-0046-02美國社區非營利組織的形成與社區自治的傳統有關，社區內的非政府組織屬于私人部門，其行為只要不逾越法律，政府就無權干涉其組織和社會功能等。社區主導是國外社區非營利組織的發展模式之一。一、美國社區非營利組織的類型與政府扶持模式在鄰里和社區中，社區發展合作組織、信仰服務和綜合社區計劃都是以社區實踐為基礎的。美國社區非政府組織始于十八世紀，繁榮于十九世紀，對于美國政治、經濟和社會繁榮有極大促進作用，也促進美國政府的管理模式逐步走向“小政府、大社會”的格局，并與政府之間形成了較好的合作伙伴關系。社區非政府組織產生的原因有三點。一是經濟職能和社會職能的相對劃分，促使共同生活在一定區域內的人們形成了“社區理念”，且轉變為對社區服務的普遍要求。二是政府管理服務社區的成本大、效率不高，這迫使政府尋找能夠勝任這一角色的民間性機構。三是美國統一多元思想觀念和價值也刺激了社區民間組織的成長。美國社區非營利服務組織大體上分為三類。一是傳統的社區服務機構，這種機構最富典型性，以慈善為目標，建于羅斯福新政前。其資金主要來源于社會捐助。二是1970年以后由社會活動家建立的組織，如20世紀70年代成立于華盛頓的一個大型青年組織，其主要目標是幫教不良青年。這些組織能得到政府的專項資助。三是為滿足鄰里需要而建立的組織。這些非政府組織已經形成了一套獨特的運作模式和政府管理的扶持模式:首先，非政府組織在成立之前要向政府提出書面申請，寫明機構性質、服務宗旨、運作計劃、用什么方式實施項目開發，明確非政府組織基金會成員的構成情況等。政府通過嚴格審核認定后，發給非政府組織資格表，再予以批準成立。其次，非營利組織一般分董事會、執行總裁和雇員三個層次。董事會是根據組織章程選舉產生的，由出資人、社區居民代表、政治家和社會工作者共同組成，其主要職能是確定宗旨、制定政策、任命主要執行官、提供財務規范、提出管理目標、保障資金來源和募集；執行總裁，由董事會任免，其工作職責是執行董事會所制訂的方案、管理組織資源、開發服務項目、拓展外界聯絡、考核和評估雇傭人員、爭取社會募捐；三是帶薪工作職員，協助執行總裁開展工作，完成日常事務、開展人員培訓、對人員和工作進行評估和監督。再次，非政府組織的內在動力是尋找和發現社會需求。通常情況下，每當非營利組織挖掘到一項新的社會需求時，它們往往自己籌資來開拓這一項目，以增強政府信任和支持。而政府一旦發現這些項目確實有益于社區居民，就會加大投入力度，給予全面支持。二、美國社區非營利組織的組織模式與公民參與美國的社區發展社團（community development corpora-tions，CDCs）是美國聯邦政府通過財政轉移支付給予城市政府和鄰里社區提供發展資金的載體。美國政府的財政援助涉及公共基礎設施的建設與改善、公共住房、鄰里社區發展、社會保障以及就業培訓等，主要是以合作項目的方式加以實施。CDCs通過聯邦援助項目直接獲得能夠獨立的資金，與城市政府和私人企業共同發展出社區治理的組織間網絡。而另一種模式稱為居住區協會（Residential Community Associations，RCAs），在公共服務的供給上不依賴于政府，而是立足于鄰里、成為不受城市政府控制的“私人政府”。在非營利組織參與社區建設的同時，非營利組織自身，無論是CDC還是RCA都是以公民參與為前提的。居民的參與能促進非營利組織的發展，反過來，非營利組織的社區建設活動大大增強社區居民的參與意識并提升其解決問題的能力，使社區建設水平從整體上得以提升，其中最突出的發展勢頭之一就是志愿者對社區服務的管理、運行和日常活動的大規模參與。每個美國人在每年的實際生活中，都有可能接觸甚至參與非營利組織的活動。二戰期間，美國總統羅斯福動員美國人參與社區服務，救助失業家庭、修建高速公路、重振美國經濟并相應建立了國民保障合作組織以克服經濟危機和適應戰爭要求。20世紀60年代，肯尼迪總統號召美國公民積極投身公共服務并提出“不要問國家能為你做什么，而要問你能為國家做什么”的著名口號。不久，約翰遜總統為解決弱勢群體的生存壓力，提出向“貧困開戰”戰略，并建立了專門性組織，為低收入社區成員提供例行性服務。1990年，布什總統簽署了“國家和社區服務法”，從法律上明確了學校開設社區服務課的權利和義務。據統計，在美國，50%的成年人一周至少參加一次志愿者活動，學校也把社區的志愿服務作為學生升學的必要條件。美國全國獨立部門兩年一度的全國志愿者情況調查的報告顯示，1998年美國百分之五十六的十八歲以上的成年人加入了志愿者行列，近一億志愿者貢獻了近兩百億小時。在非營利組織參與社區活動的著名事例中，有美國20世紀50年代初期成立的公民行動委員會（CAC），這個草根組織包含了社區生活中的各類人物，這些社區代表奠定了城市的民主基礎。與此同時，民主參與也促進了政府工作效率的提高，反過來促進了公民組織的成長，因而，這個規模不大的城市爭取到了聯邦的最多預留資金。在美國，社區公民參與呈現出兩個典型特征：一是將低收入的市民納入了政策過程，擴大了公民參與的范圍，提高了公民參與的積極性；二是公民不但參與政策的制定，還參與政策的實際操作，進入公共項目的實際管理過程。三、公民參與社區公共服務的賦權模式與機制美國是一個多元化社會，種族和階層林立，雖然美國人有結社及“草根民主”建設社區公共生活的傳統，但在工業化之后如何保證充分有效的公民參與仍然是一個沒有充分解決的問題。尤其黑人鄰里和弱勢群體面對城市官僚機器和強勢利益集團，普遍感到無權、無助。如何才能解決弱勢群體政治參與的困難呢？首先，政治賦權成了一個基礎性條件，而組織化就是賦權的過程，“獲得賦權和控制的手段，就是社區組織”。只有通過賦權，弱勢群體才能去做想做卻又沒有機會做的事情，而鄰里居民才能建立起他們的聯系紐帶，并成立鄰里組織來解決問題并以此提高他們的能力，這也能進一步促進再分配正義。從根本上說，創建鄰里政府使得公共權力實現了自然回歸，鄰里成為居住區自治的基本政治單位。在鄰里組織中，社區發展社團成為政治機制，為弱勢群體支配自己社區生活的重要方面提供了政治參與渠道，社團作為服務組織，不是作形式上的福利施舍，而是作為經濟機制，通過實業投資，促進社區經濟的健康發展。在這方面，洛杉磯社區發展局的青少年發展項目從預防黑幫到課后家庭發展計劃，以實際需求來設立服務機構。每個中心項目大都面向中、低收入家庭和附近居民。其次，項目支持是一個必要條件。如HFTCC是依據美國20世紀90年代家庭保護和支持聯邦法令而建立起來的，該法令規定是用來向邊緣兒童和提供保護和服務的，主要包括社會干預、家庭保護與重建、流浪兒童的收養與跟蹤等，該項目得到了政府財政的扶持。另一個例子是洛杉磯社區發展局通過拓展家庭發展和鄰里行動等項目爭取聯邦和州政府資金，與多個非營利組織共同合作，開展了一系列針對中低收入家庭的服務。再如“洛杉磯之橋”項目，致力于青少年犯罪的預防活動，其目標在于為幫會活動嚴重區域的學校提供預防和介入治療服務。再次，自組織能力建設是充分條件。美國的American Corporation項目就是典型例子。American Corporation其中之一的計劃是提高全國服務參與者的綜合素質，增強社區凝聚力。這一計劃以三種方式塑造了社區成員的思想道德意識，促進了個人的全面發展，建設社區基層組織，培育各類組織之間的伙伴關系。20世紀80年代中期，美國人的志愿活動形成一種社會潮流，全美四分之一的公立高校要求大學生在校期間參與的志愿活動必須達到規定的時數。西雅圖街區為了促進街區的意愿表達，其工作部積極為西雅圖居民提供資源和發展機會，而在實踐中，街區工作部為提升居民的自組織能力，總是以資源支持方式引導居民，并不以行政命令的方式達到目的。結語由此可見，美國社區非營利組織的發展過程體現了政府資助、公司制運作、政治賦權、項目化扶持與自組織能力建設的最優結合，并由履行聯邦項目部分管理的“私人政府”方式向與地方政府與其他社會組織合作的獨立的社區組織轉變，反映了美國公民向傳統的回歸與現代社區公共服務供給網絡結構的結合。