集體土地征收補償中政府抽象行政行為淺析

摘 要：農村集體土地征收及補償問題是我國現階段經濟建設中的熱點問題。解決好農村集體土地征收過程中的相關問題有助于維護社會穩定、實現社會公正和社會進步。然而，我國目前集體土地征收及補償過程中政府相關行為失范等問題層出不窮，嚴重危害了廣大被征地群眾的利益，影響黨和政府的形象。因此，必須盡快建立和完善土地征收及賠償體系，重視土地征收賠償程序完善，為我國城鎮化建設的和諧可持續發展鋪平道路。關鍵詞：集體土地；征收補償；政府行為中圖分類號：D630.1

文獻標志碼：A

文章編號：1002-2589（2012）12-0038-02農村集體土地征收過程推動了我國新農村的建設發展以及城鎮化進程，但在征收及補償過程中政府相關行政行為失范應引起我們高度重視。征地過程中“拆遷返貧”和“拆遷驟富”現象同時出現，影響社會公平，引發的社會矛盾和沖突亟待解決。集體土地征收及補償的核心問題是如何處理好公權力行使和私權利保護兩者之間的關系。公權力行使問題實質上就是政府在土地征收及補償過程中的角色定位及行使相應權力的問題；私權利保護問題則是在征收補償中如何對被拆遷人的私有財產進行合法合理充分及時補償的問題。朱東愷、施國慶認為“政府、開發商和被拆遷人之間沒有公平交易，利益分配體制的缺失或未制度化，使得被拆遷人不僅未能從城市開發中受益，反而成為城市發展的‘犧牲品’”[1]。因此加強對農村集體土地征收過程中政府相關行為的研究對保護公民私有權利、緩和社會矛盾、協調各方面的利益方面具有重要的作用。政府行政行為包括具體行政行為和抽象行政行為。抽象行政行為是指行政主體非針對特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。它包括有關政府組織和機構制定的行政法規、行政規章、行政措施、做出具有普遍約束力的決定和命令。針對集體土地征收及補償中政府行政行為，本文從抽象行政行為方面對其中幾個問題進行分析。一、法律法規不健全我國現行的集體土地征收及補償方面的法律法規及相關文件包括《中華人民共和國土地管理法》、《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》、《關于完善征地補償安置制度的指導意見》等。但是相關法律法規之間卻是有沖突的。2011年1月國家頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，城市國有土地上房屋征收與補償有了統一的標準，但農村集體土地征收及補償相關法律法規還未出臺，正在制定中。2011年3月中央明確規定，在《土地管理法》等法律法規做出修訂之前，集體土地上房屋拆遷要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》的精神執行[2]。農村房屋征收及補償的環境和條件和城鎮是有很大區別的。盡快頒布集體土地上房屋征收及補償方面的法律法規才能最大限度地保障廣大被拆遷戶的利益，保障農村拆遷工作的順利進行。同時，農村集體土地相比于城市國有土地在所有制性質上是有區別的，集體土地征收涉及到土地所有制性質的改變問題，從集體所有到國家所有，但相關的法律規定卻散落在各法律條文中，制定一部完善的涉及土地所有制及征收補償等內容的法律法規迫在眉睫。二、信息不對稱問題信息不對稱是指在市場經濟活動中，人們對有關信息的了解是有差異的，掌握信息比較充分的人員往往處于比較有利的地位，而信息缺乏的人員則處于比較不利的地位。該理論認為：在市場經濟條件下，市場的買賣主體不可能完全占有對方的信息，市場中賣方比買方更了解有關商品的各種信息，從而導致擁有信息更多的一方為了謀取自身更大的利益而使另一方的利益受到損害。農村土地征收及補償過程中存在著許多信息不對稱現象，大量的信息不是公開的而是掌握在少數人手中，這使得作為被拆遷主體的居民無法從正規渠道了解到征地補償費用標準和具體分配方法。雖然2008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》第11條規定：設區的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息應該包括征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況[3]。我國地方政府在許多問題上都已經實施了信息公開制度，但是在土地征收及補償這個敏感問題上的信息公開卻做得不夠。例如，南京市政府網站上有政務公開欄，里面匯聚了許多政務公示與公告。搜索“拆遷”或“土地征收征用”，搜索結果雖然有3498個，但是涉及具體征收賠償數據的文件卻只有6個左右，并且數據過于籠統，都是政策性的文件。同時在具體征收工作中，有些政府部門把土地征收及補償事務交給拆遷公司，但拆遷公司經營目的是盈利，這必然導致拆遷公司利用信息不對稱從政府和被拆遷戶之間謀取暴利，另外有些政府土地征收官員則親自參與土地征收談判，從中謀取收益。許多政府部門的財政預算中并沒有公開土地拆遷及補償費用發放情況。因此完善信息公開制度、加大政府信息監管力度對于消除土地征收補償過程中的信息不對稱現象、緩解征地糾紛將起到積極的作用。三、政府態度導向問題（一）對待被拆遷戶的態度農村集體土地征收過程中被拆遷居民和政府相比是處于弱勢地位的。一些地方政府不尊重普通群眾的財產權和基本利益，為吸引投資，給予房產開發商諸多的特權和優惠，但對被拆遷戶的態度是強硬的，從勸說教育到斷水斷電最后直至強制拆遷，拆遷問題導致政府與被拆遷戶關系劍拔弩張。從2010年6月的鄭州南劉莊暴力拆遷導致20多人死傷事件，到2010年9月江西宜黃縣強拆動員工作過程中因處置不慎導致3名被拆遷當事人燒傷。再到2011年6月四川梓潼縣文昌鎮城郊村組拆遷沖突中被拆遷戶一歲零八個月的兒子被文昌鎮派出所副所長抱走，并聲稱“不簽字就不還給你孩子”。在短短一年時間內就發生了三起因農村集體土地征收引發的嚴重事故，至于那些沒有曝光的征地糾紛更是數不勝數。因此作為最廣大人們群眾利益的代表，政府對待被拆遷戶的態度是應該反思的。政府代表著公民的公共利益，在土地征收及補償中要維護相對處于弱勢地位的被拆遷人的合法權益，保障拆遷活動的順利進行，真正實現好、維護好、發展好最廣大人們群眾的根本利益。（二）對待開發商的態度政府行政行為的公共性決定了政府在行政管理過程中要時時刻刻考慮廣大人民群眾的利益。薩繆爾森談及政府在市場經濟中的作用的描述是：“政府的經濟職能是什么呢?即效率、平等和穩定。”[4]而在現實生活中，政府與開發商的利益趨于相同性。有些地方政府的領導不顧當地經濟社會的客觀發展需要和現實承受力，為謀取政績，大造“形象工程”、“政績工程”，造成了土地征收規劃不合理，安置補償不到位。經濟發展水平是官員政績的重要方面，GDP數值是衡量政績的主要指標，因此在集體土地征收及補償過程中政府官員為了追求政績和個人經濟利益，往往會大力推動拆遷進程，既充當土地征收管理部門又充當拆遷當事人，部門職能未能實現與拆遷單位、征收評估機構有效分離。政府部門自上而下要樹立科學發展的政績觀，改變片面追求經濟發展的思想，告別唯GDP論，轉變為了局部利益損害整體利益、為了眼前利益犧牲長遠利益的現象。另外，要嚴格規范政府行為，避免政府部門過多參與具體土地征收，抓大放小，從“劃槳”向“掌舵”轉變。開發商出于商業目的進行的拆遷是一種民事行為，政府不應該介入，更不應該給予開發商某些行政權力支持。四、農村集體土地征收過程中公益性及商業性相關問題分析《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條明確規定：為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要才能進行土地征收。在集體土地征收及補償相關法律法規沒有出臺之前，現行集體土地上房屋征收及補償是按照《國有土地上房屋征收與補償條例》精神執行的。這樣就從法律層面上禁止商業性土地征收行為。但農村集體土地征收過程不可避免要涉及商業性拆遷行為。商業性土地征收是社會主義新農村建設的需要，它可以吸引資金從事工業、第三產業或者高科技農業建設，為當地農民提供工作崗位，帶動當地經濟的發展。但我國政府相關法律法規禁止商業性土地征收行為，工業園區建設的土地征收大部分是打著公共利益的目的進行的。當地政府以公共利益為名征收土地，然后使用權轉移給開發商，進行工業建設，這已經成為了商業性土地征收的“潛規則”。以江蘇省揚州市江都沿江開發區為例，征用土地方案公告上的項目名稱大多為工業倉儲、公共建筑、住宅等，但實際上征收的土地大部分用于工業廠房建設，只有少部分用于公共建筑等基礎設施建設。因此我個人認為，與其回避商業性土地征收，打著公共利益的幌子暗地進行，不如承認商業性土地征收的合法性，規范標準，加強監管，讓其在陽光下運行。這樣也可以避免政府利用公益性拆遷壓低支付給被拆遷戶的賠償款同時運用商業性拆遷向開發商收取高額賠償，運用價格差謀取暴利。規范政府在商業性土地征收及公益性土地征收中的行為具有重要意義。公益性土地征收過程中政府應該處于主導地位。對征地補償的定價、對房屋價值的評估、對征地補償過程的管理，這些都是政府應該履行的職責，體現了我黨全心全意為人民服務的思想。但在商業性土地征收過程中政府的職責問題現在仍然有爭議。商業性土地征收與公益性土地征收在性質上有所不同，所以政府在其中的角色應有所區別。有些專家學者認為，商業性拆遷的本質是被拆遷人處分自己的土地使用權和房屋所有權，拆遷人的拆遷行為是基于雙方訂立的契約而產生債權債務關系，政府應完全退出拆遷活動。但是我個人認為這種看法是不全面的。首先，土地征收及補償涉及的只是土地使用權和房屋所有權，土地所有權雖然從集體所有變成了國家所有，但所有權的轉變和被拆遷戶沒有關系，被拆遷戶沒有土地所有權，政府代表國家從事土地所有權的管理。因此，不論公益性土地征收還是商業性土地征收政府都應該參與其中。其次，房地產市場是一個信息嚴重不對稱市場。信息不對稱使得完全依賴市場調節難以實現經濟利益最優化和公平化。因此政府在商業性土地征收中也要適度干預，保護作為弱勢群體的被征收居民的合法權益。但政府不能過多干涉具體征收補償工作。“小政府大社會”的思想要求政府的行政行為更多的是檢查監督而不是具體執行。但這也不等同于完全放權，對于商業性土地征收及補償，政府不干預行為在事實上加重了被拆遷人的弱勢地位，推卸了政府自身應當承擔的監管責任。參考文獻：[1]朱東愷，施國慶.城市建設征地和拆遷中的利益關系分析[J].城市發展研究，2004，(3):23.[2]新華網:我國紀檢監察機關將加強監督檢查規范征地拆遷行[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2011-03/25/c_121229496.htm[3]中華人民共和國政府信息公開條例[Z].[4][美]薩繆爾森.經濟學[M].北京：華夏出版社，1999：28.