關于完善中國行政聽證制度的思考

摘 要：自1996年我國《行政處罰法》首次提出聽證程序以來，行政聽證制度在我國已有了長足的發展，但由于我國引入該制度較晚，與西方法制化程度較高的國家相比還有很多缺陷和不足。從行政聽政的概念出發，就行政聽證制度在我國立法與實踐中存在的問題進行分析，并就其完善提出幾點拙見。

關鍵詞：行政；聽證制度；救濟

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）03-0071-02

一、行政聽證制度在我國的確立和發展

行政聽證制度，是指行政機關在行使行政權，作出不利于行政相對人權利義務的決定前，就有關的事實問題和法律問題聽取利害關系人意見的程序性法律制度[1]。

我國第一次將聽證作為行政程序的一項重要制度確立下來是在1996年通過的《行政處罰法》上。該法第42條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證執照、較大數額罰款等行政處罰決定前應告知當事人有要求舉行聽證的權利，當事人要求舉行聽證的行政機關應當組織聽證。”這一規定是我國移植國外聽證制度的首次嘗試，也是我國行政法制建設上具有里程碑意義的重要舉措。

1997年12月通過的《價格法》第23條規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”《價格法》首次以基本法律的形式確立了價格決策聽證制度，標志著我國行政聽證制度開始越出具體行政行為的范圍，進入抽象行政行為領域。

2000年3月15日通過的《立法法》規定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種方式。”“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”這些規定意味著立法聽證制度的確立，標志著我國的立法制度向民主化邁出了重要一步。

2002年9月開始施行的《環境影響評價法》明確規定了專項規劃的環境影響評價和建設項目的環境影響評價應舉行聽證會。該法第11條規定：“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。”

2003年8月27日通過的《行政許可法》第四章第四節規定了行政許可的聽證制度，其中第46條規定：“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。”這一立法明確了在解決涉及社會公共利益的重大事項上，行政機關都要舉行聽證，從而促進了聽證制度在我國的全面實施。

2005年8月28日通過的《治安管理處罰法》第98條規定：“公安機關作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人有權要求舉行聽證；違法治安管理行為人要求聽證的，公安機關應當及時依法舉行聽證。”2008年1月1日起施行的《城鄉規劃法》等法律法規也就聽證作出了有關規定。

上述這些法律的相繼出臺逐步構建了我國行政聽證制度的基本框架，對于保護公民、法人和其他組織的合法權益，進一步推進行政管理體制改革，從源頭上預防和治理腐敗，保障和監督行政機關有效實施行政管理具有十分重要的現實意義。

二、當前我國行政聽證制度存在的主要問題

雖然聽證制度在我國已基本確立，但與國外聽證制度相比，我國現行的行政聽證制度還存在許多缺陷，具體體現在以下幾方面。

（一）行政聽證程序意識不強

我國一直以來都有著重實體、輕程序的傾向，甚至在過去很長的一段時間里都沒有意識到程序性權利也是一項不可忽視的權利，特別是在行政領域，行政主體在作出行政行為時往往不會告知相對人行政行為進行的過程，只會告知其結果，相對人也不會主動詢問結果是經過什么程序得出。行政主體很少有甚至可能根本沒有程序意識。但現在，隨著法治建設的發展和人們法治觀念的提高，民眾的程序性權利意識也在增強。這就要求行政主體在作出行政行為時應當規規矩矩按程序辦事，還民眾一個公開、公平、公正的聽證環境。

（二）缺失統一的行政聽證法律

我國關于行政程序的立法研究已有很多年，但因為諸多方面的因素導致現在都沒有制定出一部統一的行政程序法，更別談專章專節規定行政聽證制度。現如今關于行政聽證制度的規定大都散見于一些單行法律，比如《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》、《行政許可法》等等。這些單行法律除了自身不健全外，在聽證制度的規定上也是各有說法，很容易產生法律沖突，導致行政聽證程序流于形式。

（三）行政聽證筆錄的效力不明確

行政聽證筆錄，又稱行政聽證記錄，是指聽證主持人或記錄人代表行政機關在正式聽證過程中對整個聽證活動所作的客觀記載，是確定行政機關是否聽取當事人的陳述與申辯的憑據[2]。行政聽證筆錄對實施行政行為的國家機關是否具有約束力，具有多大的約束力，是衡量一場聽證會有無價值的試金石。我國《行政許可法》第48條第2款明確了聽證筆錄對最終決定的約束力。而《行政處罰法》則沒有對聽證筆錄的效力作出規定。這樣一來單行法律之間相互打架，導致行政聽證筆錄對最終決定的約束力變得很模糊。如果不對聽證會記錄的約束力作出明確規定，代表們的意見就成了“空談”，聽證會的舉行就沒有任何意義。

（四）行政聽證缺乏相應的監督和救濟機制

有效監督能促進法律被普遍遵循，無效監督則往往使法律形同虛設[3]。當前我國有關行政聽證的監督大都從實體方面入手，鮮有從程序上進行監督制約。行政聽證缺乏程序上監督體制，使得行政聽證有名無實。比如應當舉行聽證而不舉行聽證、或者不按聽證程序的法定步驟舉行聽證、或者在聽證過程中違反聽證法律規定進行等，這些都不利于行政聽證程序作用的正常發揮。另外，我國缺乏對違反行政聽證程序法律責任的規定。要追究違反法定程序行為的法律責任就要求法律明確行政主體的義務和法律責任，這樣才能制約聽證程序中的公權力，保證相對人的合法權益在受到侵害時能得到法律救濟，但我國現行法律法規中對違反行政聽證程序法律責任的規定卻很少。

三、進一步完善我國行政聽證制度的對策

針對我國行政聽證制度存在的問題，筆者現提出以下完善對策：

（一）提高行政機關的程序意識

在過去行政機關與公民長期處于“管理者”與“被管理者”的地位，總是行政機關“說了算”，民眾很難參與到行政活動中去。但現在隨著民主、法律意識的不斷增強，公民開始懂得如何拿起法律武器捍衛自身的合法權益。因此在行政聽證活動中，行政機關應當主動轉變自身觀念，增強依程序行政的程序意識，有效保障公民權益，尊重民意，特別是作出不利于行政相對人的決策或決定時，更應多聽取、采納相對人的不同意見，從而體現行政民主與公正。

（二）盡快出臺統一的行政程序法，并專章規定行政聽證規則

我國沒有制定統一的行政程序法典，對于聽證的規定采用的是單行立法模式，沒有統一的行政聽證規則，同時上位階法律的規定過于原則、抽象，在實踐中常常發生沖突，不具有實際操作性。因此，完善行政聽證制度的根本點在于制定統一的行政程序法，明確規定行政聽證的原則、范圍、形式、程序、聽證主持人的地位以及其他聽證參加人的權利與義務等等，從而以基本法的形式對行政聽證作出一個全面的規范，使它的可操作性更強。

（三）明確行政聽證筆錄的效力

聽證的目的在于通過聽證獲得行政決定的依據，而聽證筆錄正是最主要的依據，前面講到，我國在開始引入聽證程序時沒有對聽證筆錄的效力作出統一、明確的規定，常常導致實踐中行政主體無視聽證筆錄、無視聽證代表們的利益訴求、無視聽證會，自主作出行政決定情況的發生。為此，我們應該正視聽證筆錄的效用，嚴格規范聽證筆錄的具體內容、聽證筆錄的制定程序，在保證聽證筆錄客觀性與全面性的同時還應明確聽證筆錄的法律效力，即直接采用嚴格的“案卷排他原則”肯定聽證筆錄是行政機關作出決定時的唯一根據，明確它的法律效力。如此，聽證程序中的所有參加人才會慎重對待聽證會，才能對行政機關的權力起到有效制約，保護相對人的合法權益。

（四）建立完善行政聽證程序的監督與救濟機制

行政聽證程序從本質上講亦是一種行政行為，是行為也就必然會出現被濫用、扭曲的可能，因此需要對這種程序進行監督。筆者認為在當下對行政聽證程序的監督可以采用行政系統內部監督為主，行政系統外部監督為輔的監督方式，即在行政聽證過程中，以上級行政機關對下級行政機關聽證活動的層級監督和行政系統內部的專門監督為主要監督方式，再輔之以行政系統之外的監督，如司法機關的監督、國家權力機關的監督、社會監督等。在如何完善行政聽證的救濟機制問題上，我們可以考慮當“行政機關及其工作人員違反相關法律的規定”或者“依法應當舉行聽證而不舉行聽證”時，讓行政相對人通過行政復議或行政訴訟兩種救濟方式去要求行政機關的上級機關或者監察機關作出判定，對行政不作為、違反聽證程序規定的行政機關及其相關責任人員追究相應的法律責任。此外，聽證主持人、聽證調查人、聽證筆錄記錄人、證人及鑒定人、當事人如違反行政聽證程序規定，也應承擔相應的民事、行政、甚至刑事責任，這就要求民事、行政、刑事實體和訴訟法律中配套地加入與之相適用的法律規定[4]。

我國行政聽證制度存在的問題還有很多，如何在借鑒國外經驗的同時結合我國國情推動這一制度不斷發展和完善，實現與我國現行制度體系的完美結合并使之更具可操作性，仍然是值得我們繼續探索的不老課題。

參考文獻：

[1]王周戶，柯陽友.行政聽證制度的功能探析[J].甘肅政法學院學報，1997，(2).

[2]石佑啟.行政聽證筆錄的法律效力分析[J].法學，2004，(4).

[3]應飛虎.有效監督與法律遵循[J].河北法學，2003，(2).

[4]范麗麗.公法學視野下的行政聽證制度[D].長春：東北師范大學，2009.