轉(zhuǎn)型期我國農(nóng)村社會管理的困境與突破

摘 要：當(dāng)前我國正處于轉(zhuǎn)型期，隨著改革開放的深入，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村社會管理面臨著合法性、信任、失序等困境。鑒于此，對這些困境進(jìn)行分析并提出樹立服務(wù)理念，構(gòu)建服務(wù)型政府；依法整合村級資源，創(chuàng)新“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村共治”的治理模式，暢通利益表達(dá)渠道；依法加強(qiáng)流動人口管理，彌補(bǔ)村級治理空缺等可行的操作建議，以期進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村社會的和諧持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：合法性困境；信任困境；失序困境；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村共治；人口管理

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000—8772（2012）13—0160—02

一、前言

“社會轉(zhuǎn)型”有三種主要的含義：（1）社會體制在較短時(shí)間內(nèi)急劇地轉(zhuǎn)變。改革開放以來，我國的社會轉(zhuǎn)型明顯地表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。因此社會轉(zhuǎn)型是社會體制的轉(zhuǎn)變，是社會制度的創(chuàng)新。（2）社會結(jié)構(gòu)的重大轉(zhuǎn)變。李培林在《社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型理論研究》一文中認(rèn)為：“社會轉(zhuǎn)型是一種整體性發(fā)展，一是指經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與其他社會結(jié)構(gòu)層面全面的結(jié)構(gòu)性過渡式的轉(zhuǎn)換；二是指在持續(xù)的結(jié)構(gòu)性變動中從一種狀態(tài)過渡到另一種狀態(tài)；三是指它是由一組結(jié)構(gòu)變化的參數(shù)來說明的一個(gè)數(shù)量關(guān)系的分析概念。”（3）社會發(fā)展的階段性轉(zhuǎn)變。陸學(xué)藝、景天魁等認(rèn)為：“社會轉(zhuǎn)型是指社會從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷和發(fā)展”；鄭杭生、李強(qiáng)等認(rèn)為，“社會轉(zhuǎn)型”是指社會從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，或者說由傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代型社會轉(zhuǎn)型的過程；劉祖云教授在《社會轉(zhuǎn)型解讀》中把社會轉(zhuǎn)型的內(nèi)容概括為經(jīng)濟(jì)層面、社會層面、政治層面、文化層面、觀念層面、組織層面的轉(zhuǎn)型。

總結(jié)諸學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為我國當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型是從1978年改革開放開始至今，社會各方面正在發(fā)生的深刻變化的狀態(tài)，是一個(gè)歷史階段、一種趨勢，是一個(gè)動態(tài)的過程。

農(nóng)村社會管理是指各級政府、農(nóng)村社會自治組織以及其他社會組織為維護(hù)農(nóng)村的社會公正、社會秩序、社會穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，依法管理農(nóng)村社會公共事務(wù)、調(diào)整農(nóng)村社會利益關(guān)系、化解農(nóng)村社會矛盾、調(diào)節(jié)農(nóng)村收入分配、保障農(nóng)民合法權(quán)益、保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、開展農(nóng)村教育和公共衛(wèi)生等方面的綜合性管理活動[1]。農(nóng)村社會管理是指以農(nóng)村基層政府為主導(dǎo)的包括其他農(nóng)村民間社會組織和村民在內(nèi)的社會管理主體在法規(guī)、政策和鄉(xiāng)規(guī)民約的框架內(nèi)，通過各種方式對農(nóng)村社會領(lǐng)域的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程[2]。

筆者結(jié)合諸學(xué)者的定義及當(dāng)前我國的實(shí)際認(rèn)為，農(nóng)村社會管理是以村民自治為基礎(chǔ)，政府引導(dǎo)，市場、社會組織等積極參與管理的動態(tài)過程，在村委會選舉和村務(wù)處理上，村民及其組織擁有獨(dú)立的處理權(quán)，能夠充分體現(xiàn)村民的主體地位，實(shí)現(xiàn)對村務(wù)的自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我發(fā)展，并支持和認(rèn)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府及其有效的政策制度。村民自治是農(nóng)村社會管理的基礎(chǔ)與根本，政府引導(dǎo)是保障村民利益的根本要求，市場、社會組織等是必要主體。

二、轉(zhuǎn)型期我國農(nóng)村社會管理的困境

（一）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村政權(quán)合法性困境

馬克斯·韋伯認(rèn)為，政治權(quán)力獲取合法權(quán)威，是社會成員信任法權(quán)、神權(quán)和追隨魅力領(lǐng)袖，并產(chǎn)生忠誠和服從的心理意識[3]。改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)一方面要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，適應(yīng)國際社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加快發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，負(fù)責(zé)招商引資；另一方面要應(yīng)對改革浪潮，承接上級政府的各項(xiàng)任務(wù)，征收農(nóng)業(yè)稅，擔(dān)負(fù)農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的重任，負(fù)責(zé)最基層政權(quán)的穩(wěn)定。可謂是一手抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一手抓政治建設(shè)，兩手抓，兩手都沒抓好。具體表現(xiàn)在：雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極響應(yīng)國際、國家與社會的要求，但由于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理?xiàng)l件差，道路交通網(wǎng)絡(luò)落后，領(lǐng)導(dǎo)管理理念落后，而且很多時(shí)候招商引資的大項(xiàng)目往往由市縣一級政府決定，他們拿出所有辦法對上級進(jìn)行公關(guān)，為了取得招商引資項(xiàng)目的最終落戶權(quán)，不顧當(dāng)?shù)剜l(xiāng)民生活的實(shí)際需要和利益訴求，進(jìn)行圈地運(yùn)動，盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是為了完成上級的政治任務(wù)而盲目上馬的，最后沒有市場需求，產(chǎn)能過剩，投入產(chǎn)出嚴(yán)重失衡，污染嚴(yán)重。20世紀(jì)的國企改革，淘汰污染企業(yè)，造成大批工人下崗，他們既失去了工作，也沒有田地，對基層政權(quán)的穩(wěn)定埋下了很大的隱患，導(dǎo)致某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)陷入合法性困境。

在某種意義上，政治統(tǒng)治的合法性主要指公民對于政治行為的自愿接受性[4]。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府80%以上的事務(wù)是召開各種會議，應(yīng)付上級檢查、考察或視察，而對當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)沒有太多貢獻(xiàn)等報(bào)道常見于諸報(bào)端，“基本上每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每天都有形形色色的來人需要招待，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的概括是，全年下來，平均每天一桌到兩桌客人。而對來人的作用，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記談到，2/3以上的上級來人沒有任何積極作用。” [5]另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)還擔(dān)負(fù)著市縣政權(quán)與村級自治的中間橋梁的任務(wù)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了自己的政治前途，在執(zhí)行上級決策的時(shí)候往往只考慮盡快完成任務(wù)而沒有考慮村民的實(shí)際情況與接受性，決策不透明，政務(wù)不公開，執(zhí)法粗暴，村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策持懷疑態(tài)度，對他們的執(zhí)法行為持反抗態(tài)度，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)陷入政策執(zhí)行不力、執(zhí)法違法困境，出現(xiàn)治理缺位。村民反抗計(jì)劃生育的執(zhí)法問題就常見諸報(bào)端。

（二）村治信任困境

1.村委侵害村民利益，導(dǎo)致群體性事件增多。隨著改革開放的深入，城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，農(nóng)民土地的征用不斷加快，造成農(nóng)民耕地的不斷減少，使很多以種地為生的農(nóng)民失去了生活保障。1999年以來，有逾43%的中國農(nóng)民的耕地被地方政府征收，而后者在征地過程中獲得了巨大利益[6]。有報(bào)道稱，1994年分稅制改革后，許多地方政府為了財(cái)政收入和GDP的增長，大舉推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，擠占大量的農(nóng)業(yè)耕地，而農(nóng)民并沒有從耕地的出讓中受益。一些村委為了自身利益而成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工具，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)民土地的征用，并采取隱瞞、虛報(bào)土地征用補(bǔ)償款等手段私吞土地出讓金。中國人民大學(xué)和美國農(nóng)村研究所等研究機(jī)構(gòu)1999年以來對中國17個(gè)農(nóng)業(yè)大省和自治區(qū)的地權(quán)調(diào)查顯示：“有43.1%的中國農(nóng)民經(jīng)歷了至少一次征地。而在征地案例中，有17.8%的農(nóng)民反映地方政府采取了強(qiáng)制征地拆遷手段。失地農(nóng)民中，有64.7%得到了一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償，平均金額為每畝18 739元。然而，征地賣地的平均價(jià)格為每畝778 000元，是征收價(jià)格的40多倍。其中差價(jià)大部分成了政府土地出讓金收入，這種雙重價(jià)格的標(biāo)準(zhǔn)極大地侵害了農(nóng)民的利益。有12.7%的失地農(nóng)民沒有得到任何補(bǔ)償，而9.8%的失地農(nóng)民雖然得到了補(bǔ)償承諾但還沒有到位，這些現(xiàn)象嚴(yán)重侵害村民利益，成為群體性事件爆發(fā)的主因。”[6]

2.村級兩委選舉成了富人和宗族勢力的政治、利益競爭舞臺。鄉(xiāng)村大多數(shù)都是比較偏遠(yuǎn)落后的，信息滯后甚至封閉，當(dāng)前我國農(nóng)村兩委選舉普遍存在被操控的現(xiàn)象，富人花錢雇村民給自己投票，宗族勢力則發(fā)動自己家族勢力、親人，甚至花錢拉關(guān)系給自己的候選人投票，這樣既能保障他們在村里的既定利益，也能長期得到更多新的利益。究其原因，他們更多的是為了國家對三農(nóng)及其他的各項(xiàng)的補(bǔ)貼。據(jù)調(diào)查，國家每年對一個(gè)人口6萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼至少1 000萬元以上，這么多的補(bǔ)貼款只有少數(shù)是通過銀行賬戶直接補(bǔ)貼農(nóng)民，其他都經(jīng)由村委發(fā)放到村民手中，這其中的監(jiān)管就是一個(gè)很大的問題。另外，村里的自然資源處理權(quán)更是讓村委選舉競爭異常激烈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是利用村委選舉培植自己在村里的統(tǒng)治工具，村治趨向行政化。

綜上所述，村級治理中村委選舉違法、資金使用不明，村務(wù)不公開透明、缺乏監(jiān)督，利益表達(dá)渠道缺失，侵害村民利益，村民利益無法得到維護(hù)和保障，導(dǎo)致村治的信任困境。

（三）失序的困境

農(nóng)村社會秩序是行政嵌入和村莊內(nèi)生秩序共同作用的結(jié)果。自1978年農(nóng)村改革之后，我國從一致性社會變?yōu)槎嘣鐣Ｂ?lián)產(chǎn)承包制下的家庭經(jīng)濟(jì)和頻繁快速的勞動力輸出相結(jié)合，使得原本習(xí)慣于集體生活、守望相助的村民，逐漸地趨于陌生化和疏離化。脫離集體的村民失去了集體組織的保護(hù)，他們既沒有傳統(tǒng)社會組織（如家族）可以利用，也沒有形成現(xiàn)代意義上的自治社團(tuán)，因而無論通往市場還是通往國家的道路都是堵塞的，成為幾乎沒有任何組織依托的個(gè)體，使農(nóng)村居民成為一個(gè)零散狀態(tài)的群體。當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的發(fā)展是明顯滯后的，國家法律在農(nóng)村所獲得的認(rèn)同感也極其有限。隨著改革開放的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，農(nóng)村原有的管理體制漸漸己不適應(yīng)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，導(dǎo)致當(dāng)前我國農(nóng)村秩序陷入失序的困境，例如農(nóng)村生產(chǎn)設(shè)施無人管理，耕地荒廢，農(nóng)村社會風(fēng)氣惡化，賭博、偷盜、搶劫和其他刑事案件以及各種民事糾紛增多。此外，社會分化帶來的利益沖突等種種因素使農(nóng)村社會秩序在某些局部出現(xiàn)的失范現(xiàn)象日益嚴(yán)峻。

三、轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會管理困境的突破路徑

（一）樹立服務(wù)理念，構(gòu)建服務(wù)型政府

因地制宜改革現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制，完善基層政權(quán)對農(nóng)村的管理模式，積極建設(shè)管理服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會治理主體的良性互動，重建縣域公共服務(wù)體系，發(fā)揮村委會的組織功能，重視社會自治在農(nóng)村社會管理中的積極作用。改革完善監(jiān)督制度，使鄉(xiāng)政政權(quán)的運(yùn)作陽光化、透明化，接受市縣級政府及村委的監(jiān)督，完善鄉(xiāng)村利益表達(dá)渠道，建設(shè)多元化的利益訴求平臺。健全各項(xiàng)法規(guī)政策，不定期地開展法律知識宣傳與教育，依法行使基層政權(quán)，確保基層穩(wěn)定。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)道德培養(yǎng)，提升文化道德水平。深化公共財(cái)政體制改革，財(cái)權(quán)與事權(quán)分開，財(cái)務(wù)政策及財(cái)務(wù)支出要透明，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)力，因地制宜和根據(jù)市場需求，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，組織勞務(wù)輸出，培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，規(guī)范發(fā)展新型經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)組織，以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村社會管理新格局。

（二）依法整合村級資源，創(chuàng)新“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村共治”的治理模式，暢通利益表達(dá)渠道

強(qiáng)化村黨組織監(jiān)管能力，依法打擊各種違法選舉活動，完善村民自治制度，培育新型農(nóng)民，增強(qiáng)農(nóng)民的參政意識和水平，充分發(fā)揮民主治理功能。尊重農(nóng)民的意愿，獲得農(nóng)民群眾的認(rèn)同和支持；尊重農(nóng)民的自主性，充分發(fā)揮民間的創(chuàng)造力；建立農(nóng)民利益的政治表達(dá)機(jī)制，動員組織農(nóng)民和建立農(nóng)民協(xié)會，從而在農(nóng)村社會中培養(yǎng)與基層組織進(jìn)行有效博弈的力量。鼓勵(lì)新型社會化服務(wù)組織的發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，切實(shí)轉(zhuǎn)變村級兩委管理職能，努力完善法規(guī)體系，為村治的良性運(yùn)轉(zhuǎn)提供和諧的社會環(huán)境和有效的社會資本，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會和諧共治。如成立村務(wù)監(jiān)事會，監(jiān)事會成員是通過村民選舉產(chǎn)生的，由本村的老黨員、老干部、老模范等具有一定威信和聲望的人擔(dān)任，對村民負(fù)責(zé)。監(jiān)事會不參與村務(wù)決策與管理，只參與對村務(wù)的監(jiān)督和檢查，定期收集、匯總?cè)罕姷囊庖姾徒ㄗh，并將這些意見和建議向村委會反映；定期召開監(jiān)事會成員會議，研究監(jiān)督工作；定期向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委反映監(jiān)事會工作開展情況，保證群眾監(jiān)督更具有針對性、自主性和實(shí)效性。

（三）依法加強(qiáng)流動人口管理，彌補(bǔ)村級治理空缺

在發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，加強(qiáng)外來人口的管理，依法打擊各種違法活動。加大農(nóng)業(yè)扶持力度，落實(shí)三農(nóng)補(bǔ)貼，確保村民有地種有屋住，推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)改革，落實(shí)農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，增強(qiáng)村民抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力。引入農(nóng)村社區(qū)建設(shè)理念，整合農(nóng)村的各種資源，有選擇性地進(jìn)行改村為居，實(shí)行村務(wù)分類治理機(jī)制，不同事務(wù)由不同組織或委員會負(fù)責(zé)，不同職能由不同組織或委員會履行，不同服務(wù)由不同組織或委員會提供，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的有序發(fā)展，為日漸深入但卻步履艱難的城市改革及整個(gè)國家的工業(yè)化、現(xiàn)代化提供一個(gè)安定團(tuán)結(jié)的農(nóng)村環(huán)境。如成立村治安聯(lián)防隊(duì)，隊(duì)員由本村的老黨員、老干部、老模范等具有一定威信和聲望的人組成。

本文對當(dāng)前農(nóng)村社會管理主體面臨的治理困境進(jìn)行簡要分析，并提出簡單的具有可行性、操作性的建議，基于上述論述，筆者認(rèn)為，今后農(nóng)村社會管理的趨勢必是村民自治為基礎(chǔ)，政府引導(dǎo)，市場、社會組織等積極參與的多元化治理。

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（責(zé)任編輯：趙蕾）