網絡輿論與政府治理邊限選擇

摘 要：網絡輿論政府治理的前提是公民輿論權的確認與維護。這是基于公權力與公民權利的合作共生的關系決定的。網絡虛擬世界也會出現失靈，政府介入治理面臨政治限制、管理成本限制、技術限制與法律限制等，這為網絡輿論治理提供了邊限選擇。網絡輿論生態化治理要確立對話協商新機制，進行廣泛社會動員，培育公民社會。

關鍵詞：網絡輿論；政府治理；邊限選擇

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1000—8772（2012）13—0158—03

一、網絡輿論：公權力與公民權利的互動共生

1.網絡言論自由權：公權力對權利的維護

言論自由是公民的基本人權之一，也是民主政治和社會和諧的基本要素與關鍵所在。隨著信息技術日益深入人類生產生活各領域，公民在網絡虛擬世界發表觀點、追求利益實現成為現實中國越來越普遍，越來越具影響力的言論表達。網絡輿論影響力與范圍更強、更廣，甚至由網絡輿論進而轉化為社會現實行動。借助互聯網絡表達公民價值和利益是在行使憲法賦予的神圣不可侵犯的公民基本權利，保障公民言論自由是政府必須擔當的職責。維護公眾的表達自由是現代民主國家和政府重要的時代特征，也是實現政府科學決策、民主決策與依法管理的前提和基礎。互聯網成為“意見的自由市場”，其中不乏一些非理性的聲音，但網民對政府的批評、對社會的不滿，其中大量的是民眾合理的利益訴求，是社會主義市場經濟體制下各利益群體正常的利益博弈，是轉型期弱勢邊緣群體的自我利益表達與維護。因此，政府重視網民意見，回應網絡輿論熱點，就顯得尤為必要。倘若對網絡輿論不加以回應與保護，反而不聞不問，甚至打壓干預網民的負面意見，最終就不免使整個社會陷入結構性斷裂。當代政府擔負著維護網絡輿論自由的職責；第一個是通過各種手段，切實保護憲法中公民的言論自由；第二個是信息安全流動。要保障網絡上信息的正常流動，不要采取過度的行政手段。第三是個人隱私保護。目前在互聯網上，我們缺少對個人隱私的法律保障。這三個主張，核心是保障老百姓的知情權、參與權、表達權、監督權（汪玉凱，2011）[1]。

2.網絡言論自由：社會與國家良性合作的新載體

國家與社會力量的不對稱是中國社會轉型成功與否的一個重要問題。實現國家與社會平衡合作互補是走向善治的必由之路。與西方國家相比，互聯網在中國承載了過多的利益訴求與價值要求。2008年6月，胡錦濤總書記指出：“互聯網已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器?！迸c現實社會參與不足，監督乏力形成鮮明對照，一個有獨立性、參與性、服務性、監督性的虛擬公民社會正逐步形成發展，其廣泛深刻的社會動員正在深刻影響我國經濟社會等各領域。它的“倒逼”機制與國家高層重視的上下結合必將促進社會的生長和發展。而虛擬公民社會或公共領域的生長依靠則是網絡輿論，通過這一中介，虛擬世界的公民社會能動地反作用于國家，實現二者的互動、互補與共生。

現階段，中國步入一個“權利”的時代，農民、工人和剛剛形成不久的中產階級，都在各自爭取自身的公民權利。20世紀90年代以來，隨著一些“重要的轉折甚至逆轉”（孫立平語）的發生，中國的社會沖突和社會抗爭在數量、規模和烈度上出現了明顯的上升勢頭。學者觀察到，在其中，最明顯的新特征也許就是尖端電子技術的應用，它使抗議者間的聯系更加便捷，同時也能夠通過媒體與國際社會向可能的支持者們傳播其困境，人們之間由此產生新的社會關系和紐帶、新的利益關聯，相關社會運動的動員能力也得到提高。在2011年歲末發生的烏坎事件，就是這種趨勢的最好體現。人們爭取公民權利的努力，勢必與爭取信息權利的斗爭交織在一起[2]。

3.網絡言論自由：權利對權力的參與與規范

我國的表達自由可以分為三個層次：第一個層次是憲法上的表達自由。我國《憲法》第35條規定公民享有言論自由。公民發表的言論只要在法律允許的范圍內，就不受任何非法干涉。第二個層次是法規上的表達自由。第三個層次是現實生活中的表達自由。我國由于歷史原因，人治色彩比較深厚，現實生活中公民的言論自由與法律、法規的規定有較為明顯的反差[3]。市場經濟的發展與市民社會的逐漸形成，公民更有動機、更有能力表達自己的訴求；不斷完善的政治體制與寬松的社會氛圍也為公民、社會組織的參與提供了外在支撐，信息技術的發展特別是網絡媒體的發展也為公民的表達自由提供了廣闊的技術平臺。網絡輿論拓展了公民的表達能力，不必過多甚至無需通過官方媒體或者多層級行政傳輸渠道就能自由表達訴求并能減少信息失真，達到良好的參與與規范權力運行的效果。通過網絡平臺，黨和政府得以直接面對沒有經過過濾與歪曲的原生態的公眾輿論，直接和網民溝通，以此為依托實現科學決策、民主決策、依法決策。眾多網民足夠的自由表達權在網絡中匯聚并發揮積極規范權力的作用。網絡問政、網絡問責、網絡反腐等即為例證。網絡言論自由應該保護絕大多數意見，也應該重視少數的、邊緣弱勢群體的意見。網絡輿論自由的關鍵是要保障網民言論與官員言論，實現二者的平等對話，非理性對政府行為、官方言論觀點、對排富仇富態度與逆反心理都是與網絡輿論弘揚社會主義核心價值的本質追求格格不入的，就容易形成了“網絡多數人暴政”。

二、邊限選擇：網絡輿論自由與政府治理的平衡

政府對網絡輿論的干預是以約束方式進行的一種管理、監督和限制，干預本身就是政府公共行政的過程。既然是公共行政，就必然涉及公共權力的行使的邊限問題。公共管理理論認為，一是由于公共權力有“公屬”和“私掌”分離的特性，二是由于公共權力有“善”的目的和“惡”的可能的矛盾，因此構成了公共權力的“悖論”：一方面，社會要保持良好的秩序，就需要公民讓渡權利以形成公共權力來安排和管理社會，社會對公共權力有需要和期待；另一方面，公共權力的“私掌”又可能使其失去控制，使其異化為危害社會的強權力量，從而形成公共權力對社會的背叛和侵害。因此，必須對公共權力設置合理的邊限。政府網絡輿論干預的限度，即政府權力的邊限，就是探討政府“能合法施用于個人的權力性質和限度”。這個限度在不同國家、不同時期、不同的社會條件下，都有明顯的差異，并處于動態變化中[4]。因此，政府干預輿論的邊限實質就是尋找輿論自由與政府干預的平衡點。現實生活中，政府干預網絡輿論的邊限可以從政治、執行成本、法律、技術等不同角度加以界定。

1.政治限度

政府的政治合法性是政府權威的來源，它是基于公民的內心的認可與信任。強制性權力控制網絡輿論，以潛在的暴力作為手段實現政府的管理，必然造成公權力對權利損害與認可的下降。失去了公民的認可與信任，政治權力就背離了權利根本，也就使政治權威流失，合法性下降，無法獲得持續的正當性。當然，權力可以強制性運用，壟斷合法使用暴力的手段，這是政治權力為保護公民權利、維護公共利益的必要，也是政治權力存在的根本。權力來源于權利，權利高于權力，權利制約權力，權力服務于權利，這是現代民主政治發展的共同趨勢。在社會化媒體時代的潮流下，網絡言論成為保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權等公民基本權利的新平臺，公權力對網絡言論的合法回應是政府的時代特征。公權力強制管制公民表達與利益要求，不但背離民主政治的基本訴求，網絡輿論的“全民麥克風”反而會致使政府聲譽形象受損，治理效果低下。

2.管理成本限度

從具體數字上來看，2012年1月16日，中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的《第29次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2011年12月底，中國網民規模達到5.13億，全年新增網民5580萬；互聯網普及率較上年底提高了4個百分點，達到38.3%。中國手機網民規模達到3.56億，同比增長17.5%，與前幾年相比，中國的整體網民規模增長進入平臺期[5]。

當前互聯網在全民中的普及率不到四成，網民增長還有十分廣闊的空間，但是考慮年齡、受教育水平、收入水平等種種因素，目前我國居民中具備上網條件和技能的人已經基本轉化為網民，接下來網民規模增長的難度加大。據不完全統計，目前我國每天新增網站近3 000家，其中大部分是體制外的商業網站，再加之外資大量進入我國互聯網企業，都增加了網絡監管的難度[6]。面對如此龐大的上網群體，特別是近年來手機上網迅速上升，在快速變動的虛擬世界，面對無窮無盡的網民訴求與沒完沒了的意見、觀點，政府管理部門唯有堅持對網絡輿論區分對待，進行合理溝通引導，與網民進行對話協商，完善機制體制暢通表達渠道才能實現網絡輿論的善治，否則單向度行動會帶來巨大的行政成本。此外，網絡輿論事件的特點，是各地網民就某一地的某件事形成快速的、規模性的聚集，政府有關部門要在短時間內整合現有資源，做到快速聯合反應，確實是對執政能力的考驗?！盵6]

3.技術限度

網絡言論作為一種新生的語言符號，其主體的平民性、傳播的多元化、內容去中心化等特點使得任何強制性總是顯得力不從心。網絡言論主體具有平民性的特點，人們以很低的成本甚至可以免費參與網絡虛擬交往，進行信息的分享、評價生產和參與或利用網絡的內容幾乎沒有任何的障礙。網絡賦予了信息時代的人們創造生產信息的能力，網絡世界，人人都是記者，個個都是評論員，無論你的身份是什么，不管你是富人還是窮人，也不管你從事何種職業，只要你上網，你就可以生產、編輯與評論網絡言論，有限的行政資源與人員面對原子化的個體，想通過強制的手段管控網絡輿論，再加之中國總體性社會逐步解體，個體化社會來臨，其管控難度與效果可想而知。其次，網絡言論傳遞多元化。傳統媒體廣播、報紙與電視信息源掌握在少數管理精英或非管理精英手中，他們通過控制議程設置，過濾信息，排列信息位置等種種信息不對稱，左右公眾話題與注意力。但是，社會化媒體時代的網絡輿論具有充分互動性，每個人都可能既是互動的主動者又是被動者，互動內容豐富而多元，互動頻率極高。而且，論壇、博客、新聞跟帖、微博、手機互聯網等網絡輿論傳播載體優勢互補，極大地促進了網絡信息的即時性傳播。信息技術的發展使得任何強制管制都變得極其困難而且成效不大。最后，網絡的去中心化淡化了政府的權威，使得政府想要對網絡輿論進行行政控制也是心有余力不足。霍華德·內恩戈爾德指出：互聯網是“為公民而設計的、由公民來監控的世界范圍的傳播網絡”，它具有“挑戰現存的政治等級制壟斷有影響力的傳播局面”。網絡是一個平民化的傳播媒介，完全遵循民主原則，甚至顯得有些無政府主義。網絡世界中誰也沒有絕對的話語權，網絡話語權不是由權力、地位或者其他因素而決定。誰是信息主體，誰能獲得網民的認同，誰就擁有話語權，誰就是意見領袖。這就是網絡的規則。在這個世界里，政府權力不斷地被稀釋，政府權威也不斷地受到挑戰，甚至是沆瀣一氣的小團體也可以利用極端的網絡暴力肆意挑戰政府應有的權威。因此，網絡時代希望通過行政控制決定輿論的方向是難以成功的[7]。

4.法律的限度

通過立法實現對網絡言論控制是世界各國實施互聯網虛擬世界管理的方式之一，法律的強制性與權威性能強有力地保護各種法律關系，法律在抑惡方面有其特有的優勢與效率，但在揚善方面確鮮有作為，甚至其剛性規定也在一定程度上妨礙社會公民自主權利。在轉型時期，我國互聯網發展無論在經濟文化，還是政治、社會與生態建設都顯現了其有利的方面，主導面是建設性。在虛擬世界如何平衡公權力與公民權利，合理確定公權力管理網絡言論的邊界至今仍是一個亟待解決的難題。在A.C.L.U.V.Reno案件中，聯邦最高法院就否決了《通信嚴肅法案》（CDA）中關于限制向未成年人傳播下流和明顯令人厭惡的信息的規定。大法官Stevens 在判決書中寫道：基于憲法傳統，在缺乏明顯證據的情況下，人們假設政府對言論內容的管制可能侵犯，而非促進觀念的自由交換，在民主社會中，鼓勵表達自由的好處比任何理論上未經證實的檢查利益來得重要。這一判決影響深遠，重新樹立了美國人民對言論自由的信念，也給了網民在自由的空間里隱匿自已身份提供了保障[8]?！锻ㄐ艊烂C法案》被最高法院以“條款過于模糊以及對憲法第一修正案所保護的言論自由權、憲法第五修正案的正當程序條款的侵犯”為由而否決或許表明了立法的困惑[8]。

三、結語

網絡輿論既是虛擬網絡領域的表現，又是現實社會在虛擬世界的反映，它承載了過多的價值與利益訴求并突顯出巨大的現實影響。對待網絡輿論，應重視網絡輿論所體現的社會現實，充分發揮其建設性作用，積極主動實施網絡參與、網絡問政與問責等；具體分析、用心應對網絡輿論治理的現實挑戰，在與網絡民眾的對話互動中引導治理輿情。傳統媒體時代的科層控制與基于精英主義的單向引導已經無法適應網絡輿論治理，取而代之的應是以對話協商為主，輔助以必要的控制、引導。以平等對話協商為治理工具，健全完善網絡輿論治理工作機制，把握網絡輿論對話策略，創新政府網絡輿論治理工作方式方法，提高網絡輿論治理能力是一項復雜的系統工程，需要政府自身提升管理能力，加強服務，有所為有所不為，落實責任擔當，關切公民，關注多元利益訴求，透明公開，促動雙方互信、協作。實施廣泛的社會動員，培育公民社會。有學者提出，尋求權利與權力間的平衡——網絡民意與公共決策的和諧之道。”[9] 和諧需要平衡，平衡更需要優化網絡生態系統。唯有政府與社會、公民多方建構網絡輿論的治理才能從根本上實現良性互動，和諧發展。

參考文獻：

[1] 王舒懷，張音，吳建群.探尋互聯網良治之道[EB/OL].人民網，2011—11—08.

[2] 胡泳.中國網絡輿論的三大變化[EB/OL].中國新聞周刊，2012—01—13.

[3] 馮軍.中華文化背景下的表達自由[J].國際新聞界，2005，（4）. [4] 王新華，柴勇.政府網絡輿論干預的邊限與模式選擇[J].領導科學，2010，（8）.

[5] 中國互聯網絡信息中心.第29次中國互聯網絡發展狀況統計報告[Z].2012—12—14

[6] 瞭望新聞周刊.理性把控網絡輿情[EB/OL].http：//www.zaobao.com/wencui/2009/08/liaowang090818f.shtml

[7] 謝金林.控制引導還是對話[J].中共福建省委黨校學報，2010，（9）.

[8] 鄧曄，鄭丁足.憲政下的自由——以網絡言論自由權為視角[J].湖南社會科學，2007，（3）.

[9] 張淑華.網絡民意與公共政策：權利和權力的對話：上海：復旦大學出版社， 2010：242.

（責任編輯：陳麗敏）