試從公私權(quán)零和博弈的角度探討國(guó)家征地行為對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵害

摘 要：我國(guó)《土地管理法》第2條規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。”國(guó)家征地行為是國(guó)家行使公共權(quán)力的行為，由于公共權(quán)力的特殊性，免不了侵害私人權(quán)利，進(jìn)而侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益。故保護(hù)農(nóng)民權(quán)益必須對(duì)公共權(quán)力及政府征地行為進(jìn)行明確界定。

關(guān)鍵詞：公權(quán)力；私人權(quán)利；產(chǎn)權(quán)；零和博弈；土地權(quán)益

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000—8772（2012）13—0131—02

一、公權(quán)和私權(quán)的界定

（一）公權(quán)的界定

權(quán)力的存在是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中一個(gè)極為普遍而又十分重要的現(xiàn)象，它不僅呈現(xiàn)于政治領(lǐng)域，而且在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域都滲透著影響。而由人民賦予國(guó)家及其委托人人民政府管理公共事務(wù)的公權(quán)力更是深入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)層面。因而對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行詳細(xì)的探討成為了必要。本文在結(jié)合前人的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)公權(quán)力進(jìn)行了以下的定義：

公權(quán)或公共權(quán)力，是為了保護(hù)公共利益和協(xié)調(diào)私人利益沖突，由公民委托給國(guó)家（政府）的，由法律界定和保護(hù)的職權(quán)和強(qiáng)制力，是國(guó)家處理公共事務(wù)的權(quán)力，是國(guó)家所掌控的資源控制力。筆者認(rèn)為它包含以下幾個(gè)要點(diǎn)：

第一，公權(quán)的正當(dāng)性在于公民的同意，其價(jià)值在于保護(hù)私權(quán)利和協(xié)調(diào)私權(quán)利之間的沖突。公權(quán)力的存在價(jià)值根源在于私權(quán)利的具體含義如下。（1）一切公權(quán)力都應(yīng)當(dāng)且只能來(lái)源于私權(quán)利，其存在的唯一價(jià)值就在于保護(hù)私權(quán)利免受不法侵害；（2）公權(quán)力具有協(xié)調(diào)私權(quán)利之間的沖突、維護(hù)和促進(jìn)權(quán)利平衡的價(jià)值；（3）對(duì)公權(quán)力進(jìn)行限制的目的也是為了實(shí)現(xiàn)私權(quán)利的需要。

第二，公權(quán)必須由法律的界定，并由法律來(lái)保護(hù)其實(shí)施。它包含兩層含義：（1）公權(quán)及其范圍和具體實(shí)施必須由法律加以界定和約束。公權(quán)的邊界上往往是模糊的，往往會(huì)偏離委托人（公民）的意愿，違背其保護(hù)私權(quán)利的目標(biāo)，從而導(dǎo)致社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡和對(duì)其他主體權(quán)力的侵害。因而必須用法律（主要是憲法）加以嚴(yán)格界定和約束。（2）合法的公權(quán)是由法律來(lái)保護(hù)的，其具有強(qiáng)制性和支配性，在其行使過(guò)程中又衍生出擴(kuò)張性和侵犯性，一旦缺乏有效制約，就會(huì)形成對(duì)私權(quán)的任意干預(yù)和侵犯。

第三，公權(quán)是國(guó)家處理公共事務(wù)的權(quán)力，在具體實(shí)施表現(xiàn)為政府權(quán)力，是為向社會(huì)提供公共品的必然之舉。人與人通過(guò)進(jìn)行交往，形成了人類社會(huì)，由此產(chǎn)生了諸多社會(huì)公共事務(wù)。只有很好地處理這些社會(huì)公共事務(wù)，正常而相對(duì)公平的社會(huì)秩序才能得以維持。也只有在這種秩序下，每個(gè)人的包括生存權(quán)在內(nèi)的基本人權(quán)才能夠得以保障。而政府對(duì)社會(huì)的干涉主要包括兩個(gè)方面：“既包括執(zhí)行由一切社會(huì)的性質(zhì)產(chǎn)生的各種公共事務(wù)，又包括由政府同人民大眾相對(duì)立而產(chǎn)生的各種特殊職能。”[1]

第四，從經(jīng)濟(jì)學(xué)層面上講，公權(quán)是國(guó)家所擁有的資源控制力。這集中體現(xiàn)在了國(guó)家對(duì)全社會(huì)資源配置的影響。公共財(cái)政理論認(rèn)為，公共財(cái)政是服務(wù)于公共經(jīng)濟(jì)的財(cái)政活動(dòng)，公共經(jīng)濟(jì)是提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)屬于公共管理的內(nèi)容。公共管理是社會(huì)管理者代行公共權(quán)力的行為，公共權(quán)力是在社會(huì)契約的基礎(chǔ)上形成的，社會(huì)契約是社會(huì)成員部門讓渡私人權(quán)利的承諾，私人權(quán)利來(lái)源于人權(quán)即人的基本權(quán)利，人權(quán)屬于人本主義哲學(xué)的概念范疇。而從交易成本的角度來(lái)看，公權(quán)是從社會(huì)角度考慮節(jié)約成本考慮的，甚至在決策中的某個(gè)“獨(dú)裁權(quán)”就是一種避免討價(jià)還價(jià)的方式。

（二）私人權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利（產(chǎn)權(quán)）的界定

人本主義認(rèn)為人天生的具有權(quán)——人權(quán)，包括生存權(quán)、自由權(quán)、發(fā)展權(quán)等；人天生的具有與生俱來(lái)的利益——物質(zhì)利益、精神利益；人天生具有追求個(gè)人利益的動(dòng)機(jī)和權(quán)力；人人生而平等——人的基本權(quán)利是平等的，每個(gè)人都不能損害其他人的權(quán)利。

私人權(quán)利是社會(huì)中人的基本權(quán)利的具體化。私權(quán)和私利，包括人身權(quán)利、政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

在各種私權(quán)中，最為重要的應(yīng)屬經(jīng)濟(jì)權(quán)利，即產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，從各個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行了詳細(xì)的論述。

在諸多產(chǎn)權(quán)定義中，一個(gè)被羅馬法、普通法、馬克思和恩格斯以及現(xiàn)行的法律和經(jīng)濟(jì)研究者基本同意的產(chǎn)權(quán)定義為：產(chǎn)權(quán)不是人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系[2]。私人產(chǎn)權(quán)需要國(guó)家加以界定，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)具有明晰性和模糊性。產(chǎn)權(quán)的明晰性就是為了建立所有權(quán)、激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)在聯(lián)系。產(chǎn)權(quán)的明晰是有條件的：一是產(chǎn)權(quán)的明晰需要費(fèi)用，有些產(chǎn)權(quán)由于界定和實(shí)施所有權(quán)的費(fèi)用太高而不得不采用模糊產(chǎn)權(quán)的形式；二是產(chǎn)權(quán)的明晰需要一定的社會(huì)制度條件[3]。由于國(guó)家在界定產(chǎn)權(quán)方面有“第三方實(shí)施”的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，同時(shí)國(guó)家是制度的主要供給者，所以國(guó)家是產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)的主要第三方。結(jié)合上文分析可知，國(guó)家界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的權(quán)力就是由人民賦予國(guó)家及其委托人人民政府的公共權(quán)力。

二、從零和博弈角度思考公私權(quán)關(guān)系

（一）公權(quán)“異化”和公私權(quán)沖突

從上文分析中可知公權(quán)存在的正當(dāng)性在于公民的同意，其價(jià)值在于保護(hù)私權(quán)利和協(xié)調(diào)私權(quán)利之間的沖突；公權(quán)是界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)（經(jīng)濟(jì)權(quán)利）的最為重要的“第三方實(shí)施”。從這一角度看似乎公權(quán)和私權(quán)并沒(méi)有存在著沖突。但是在一定社會(huì)法律制度條件下，由于公權(quán)的界定模糊，從而給予公權(quán)行使者——國(guó)家及委托人政府——以尋租的機(jī)會(huì)，即公權(quán)產(chǎn)生了“異化”。公權(quán)異化是指，公權(quán)不再是保護(hù)私權(quán)利和協(xié)調(diào)私權(quán)利之間的沖突的“神圣權(quán)力”，而是政府違背委托人（人民）意愿，謀求政府或某些官員私人利益的工具，是公然“尋租”的工具。公權(quán)異化的嚴(yán)重后果是公民的私人權(quán)益受到侵害，從而公權(quán)和私權(quán)存在著利益上的沖突，也就增加社會(huì)成本。

（二）公私權(quán)的零和博弈

零和博弈是這樣的一個(gè)博弈，不管兩個(gè)局中人采取什么樣的策略向量，他們的盈利總是相加為零；就是說(shuō)對(duì)所有的策略s1和s2，成立

∏1（s1，s2）+∏2（s1，s2）=0[4]

公權(quán)（注：這里的公權(quán)是異化后的公權(quán)）和私權(quán)的關(guān)系是處于零和博弈的狀態(tài)，因?yàn)樵谝欢ㄉ鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)利益（尤其是經(jīng)濟(jì)利益）是確定的一個(gè)常量，而獲取利益的雙方——公權(quán)方和私權(quán)方，分別利用各自的權(quán)力（公私權(quán)）參與社會(huì)資源及利益的分配，因而是一個(gè)“一方所得即一方所失”的狀態(tài)，即零和博弈狀態(tài)。舉例而言，在國(guó)家征地過(guò)程中（至少在每一次征地交易中），由市場(chǎng)決定的土地使用價(jià)格是一定的，私權(quán)方農(nóng)民只獲得了數(shù)額微忽其微的征地補(bǔ)償，而公權(quán)方中央政府和地方政府則獲得了為數(shù)巨大扣除征地補(bǔ)償后的溢價(jià)收益。

三、政府征地行為對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益侵害的具體闡釋

（一）農(nóng)地征用過(guò)程中公權(quán)“異化”和農(nóng)民土地權(quán)益流失

農(nóng)地被征用為非農(nóng)用地是在土地用作農(nóng)業(yè)還是非農(nóng)業(yè)時(shí)，根據(jù)土地的使用比較利益的原則，兩者相應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。由于農(nóng)業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中，其經(jīng)濟(jì)收益較非農(nóng)用地狀態(tài)下的收益低，因此，在追求土地生產(chǎn)要素效益最大化的情況下，農(nóng)地被用作非農(nóng)用途就變成必然。

在我國(guó)土地所有權(quán)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村土地由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有和使用，城鎮(zhèn)土地則由國(guó)家所有，以出讓或者劃撥的方式由單位和個(gè)人使用。因而，國(guó)家如果要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行處分，首先就要將農(nóng)民集體所有的土地通過(guò)一定的法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，這一程序就是土地的征收（亦有人稱為土地征用）。因而，我國(guó)征地市場(chǎng)是一個(gè)壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，政府是城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化過(guò)程中集體土地所有權(quán)的唯一購(gòu)買者和國(guó)有土地的唯一供給者，政府征地行為實(shí)質(zhì)上已經(jīng)取代了市場(chǎng)，成為由農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地向城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的唯一合法的配置方式。

1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可依法對(duì)集體土地實(shí)行征用。”也就是說(shuō)，農(nóng)用地征用的目的性很明確，即為了滿足公共利益的需要。在實(shí)際操作中，國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及商業(yè)開發(fā)也歸為公共利益的行為，將公共利益的范圍擴(kuò)大化。同時(shí)由于土地用途的轉(zhuǎn)變會(huì)導(dǎo)致土地收益的急劇上升，而全部的增值收益都?xì)w政府占有，這就必然引發(fā)征地權(quán)的濫用，出現(xiàn)多征少用、征而不用的現(xiàn)象發(fā)生。也就是說(shuō)，在征地這一公權(quán)行使過(guò)程中，由于“理性人”政府出于自身利益，例如非農(nóng)單位的利益和政府官員自己的利益（受賄或分贓）的考慮，公權(quán)“異化”了，違背了保護(hù)農(nóng)民合法的土地權(quán)利的目的，從而侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)于資源優(yōu)化配置的要求，農(nóng)業(yè)用地必然要向非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)移，而缺乏法律規(guī)范的政府征地行為或“異化”后的公權(quán)已成為侵害農(nóng)民權(quán)益的主要方式之一。

（二）結(jié)論及政策建議

結(jié)論：保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中維護(hù)合理的權(quán)益格局的必然要求，因而必須對(duì)政府征地行為進(jìn)行限制，防止公權(quán)“異化”。筆者認(rèn)為可采取以下措施：

1.可從政府征地的目的進(jìn)行限制，對(duì)公共利益進(jìn)行嚴(yán)格的法律界定。公共利益在法律具體條文可規(guī)定為：“公共利益是指涉及國(guó)家安全、文化、教育、體育、衛(wèi)生、宗教、環(huán)保等方面的內(nèi)容的以不特定多數(shù)人為受益對(duì)象的社會(huì)公共事業(yè)。某些雖有部分公益內(nèi)容但就其行為目的來(lái)說(shuō)具有營(yíng)利性的行為不屬于公共利益。”

2.轉(zhuǎn)變政府職能，限制公權(quán)力。將政府職能由側(cè)重經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能向提高公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，限制公權(quán)過(guò)分地滲透在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，尤其是商業(yè)開發(fā)用地交由市場(chǎng)配置，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，形成合理公平的市場(chǎng)價(jià)格。而在市場(chǎng)建立之前，征地補(bǔ)償應(yīng)實(shí)行完全補(bǔ)償，從而消滅政府從征地過(guò)程中獲利的可能性，保障農(nóng)民合法權(quán)益[5]。

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（責(zé)任編輯：陳麗敏）