對中央銀行金融監管體制的思考

金融監管作為金融市場的重要組成部分，近年來越來越多地受到關注。作為主要監管機構的中央銀行，應該如何克服監管誤區、維護金融系統的穩定，成為金融監管的熱點之一。鑒于此，通過對中國人民銀行進行金融監管的歷史回顧，對監管缺乏獨立性、監管的滯后性、監管的寬容性以及可能產生的道德風險進行分析，并結合美、日等國的央行監管案例，對我國中央銀行進一步完善監管措施、健全中央銀行金融監管體系作出一些思考，以期在各個方面降低由監管引致的道德風險。

一、中央銀行金融監管的歷史回顧與經驗總結

2004年2月1日正式開始施行的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國中國人民銀行法〉的決定》是中國人民銀行關于金融監管的一個分水嶺。中國銀監會的成立，接手了一部分原來中國人民銀行的監管職責。自此，中國人民銀行關于金融監管的主要職責集中在監測金融市場、調控宏觀經濟和監督檢查人民幣等相關項目上。

回顧中央銀行進行金融監管的歷史，大致來說，經歷了如下階段：

第一階段：1984年中國人民銀行將原來的儲蓄、貸款、結算業務移交給新成立的中國工商銀行，從此正式開始行使中央銀行職能。根據1987年頒布的《銀行管理暫行條例》，中國人民銀行對一切金融機構和活動實行全面管理。

第二階段：1993年證監會、1998年保監會、2004年銀監會相繼成立，中國人民銀行陸續將過去的對證券、保險機構及銀行機構的監管權轉移給“三會”。2004年6月中旬，三家金融監管機構聯合簽署《金融監管機構金融監管分工合作備忘錄》，明確了三家金融監管機構分工合作的原則及相關操作規定。至此，我國的金融監管形成了以國務院為統一領導，中國人民銀行和中國銀監會、中國證券會、中國保監會分工合作的“一行三會”的金融監管體制。

回顧1984年以來中國人民銀行的監管過程，可以發現自從專門行使央行職能以來，中國人民銀行始終沒有穩定過，與證監會、保監會和銀監會的權限劃分等，對中央銀行的權威性影響頗大。除此以外，與外匯管理局的關系也一直在梳理，總行與分行、中心支行的權限劃分同樣在不斷調整。正是因為這樣，中央銀行監管方面的權威性打了折扣。但必須明確的是，中央銀行這樣的不成熟、不穩定和不規范并不是自身所為，而是在我國在探索中央銀行體制的必經之路，所以更值得深思。

二、中央銀行金融監管現狀不足與比較分析

中央銀行作為銀行的銀行、發行的銀行、國家的銀行，其最基本的職責是貨幣政策與宏觀調控、支付清算與金融服務。就其客觀性而言，中央銀行與金融監管并沒有必然的聯系。但是因為中央銀行壟斷貨幣發行、集中辦理支付清算等方面的優勢，為了提高管理的效率，實現信息共享，同時考慮到金融業的集中統一，中央銀行一般同時行使監督管理的職能。也就是說，中央銀行同時擔負了貨幣政策和金融監管的職能，既是金融市場的參與者又是監管者。以下將從中國人民銀行監管的不足與外國央行進行對比分析。

（一）內審工作牽涉內部利害關系，缺乏監管的獨立性

中國人民銀行的內審工作是相對獨立的，即在本行行長的領導下開展內審監督工作。由于審查部門與被審計對象在本單位中處于平級地位，內審部門與被審計對象存在著不可回避的利害關系。因此，在審計中出現的問題，常常因為各種原因和壓力，在某種程度上無法做出客觀的分析判斷或風險預警和提示，長此以往必會影響內審工作的質量和最終的效果。

內審部門不能獨立于央行體制之外，也影響了內審的獨立性。所謂內審機制，本身應該是以“第三者”的身份擔任監督職能，因而不能介入有關職能部門進行的具體實務，不能直接參與其日常工作。但是實際上，由于基層央行人少、業務多，多數的內審人員都是兼職。因此，內審部門過多地參與職能部門的工作，不利于對其實施全面實時動態的監控，對可能產生的風險進行事前預測分析和判斷，既影響內審工作的獨立性，又影響內審工作的及時性和有效性。

（二）過分依賴金融機構質量評級體系，造成監管的滯后性

中央銀行作為政府部門之一，借助政府授予的行政權力，通過現場檢查和非現場檢查等方式應該可以強制實現更多的信息供給，但事實上，金融監管的實踐告訴我們，中央銀行在風險識別以及監管行動上存在著嚴重的滯后性。

為了確保整個金融系統的安全，在不同程度上，各國中央銀行都依賴金融機構質量評級體系運行來及時識別金融機構的風險和危機。在此之中，最聞名的是兼顧商業銀行業務運營各個方面的駱駝體系（CAMELS），其對資本充足性（Capital Adequacy）、資產質量（Asset Quality）、管理水平（Management）、贏利能力（Earnings）、流動性（Liquidity）以及敏感度（Sensitivity）六個指標均規定嚴格的標準量值。然而，對金融機構風險的識別畢竟是以中央銀行能夠實現的連續、準確、有效的信息供給為基礎的。只有及時而有效的信息經過處理分析后才能提供有指導性意義的結果。現在的情況是，由于監管成本方面的原因，對關注的銀行半年一次、正常銀行約一年至一年半一次的檢查并不能保證這種及時而連續的信息供給。對于金融市場的瞬息萬變，這樣的檢查間隔期限顯得過長了，金融機構的風險與危機無法得到及時的反映，從而弱化了金融監管當局對風險的識別能力。

與此同時，中央銀行化解風險的行動是否是迅速而有效的也值得商榷。對存在問題的銀行解決的推遲，增加了處理危機的滯后成本。在這一點上，美聯儲監管就有前車之鑒，20世紀70年代末的高通脹與高利率，暴露了美國儲蓄與貸款機構借短貸長的潛在弱點并導致80年代大批儲貸機構虧損嚴重、支付困難。美聯儲猶豫不決的態度導致克服風險時機的延誤，造成了1 000億美元的損失。

（三）監管者與投資者利益的沖突，導致監管的寬容性

當中央銀行執行監管職能時，會出現監管者與投資人（其往往是金融危機損失的最終承擔者）在追求經濟的成本最小化動機不一致的情況，這時，監管的寬容就會發生。作為監管者，中央銀行應從投資者的利益出發，嚴格監控有過度風險的資產，嚴格遵守重組資本金的要求，不能對問題銀行采取監管寬容的態度。但是由于監管人是由政府任命的，為了自己的政治利益，可能放松對某些問題銀行的監管。

尤其是當監管的模式是以行政監管為主時，這種權力彈性空間更是為監管的寬容提供了制度的便利。以日本央行為例，日本央行采取的是“人為裁度、相機抉擇”的行政監管模式。這一模式為監管人員留有極大的權力空間。在20世紀90年代日本的金融危機中，監管部門受到來自許多金融機構的壓力，這些金融機構的領導人大多是政府金融部門退職的高管，要求降低金融監管的標準，借以增加高風險、高收益的投資。

（四）擔負最后貸款人的職能，提高監管的道德風險

根據《新帕爾格雷夫貨幣金融大辭典》中對最后貸款人的定義，最后貸款人是指在危急時刻中央銀行應盡的融通責任，它應滿足對高能貨幣的需求，以防止由恐慌引起的貨幣存量的收縮。也就是說，中央銀行參與救助更重要的原因，是為了清除集體行為由于非理性而造成的金融恐慌。但是，這一舉措在維護金融穩定的同時，也有可能削弱市場懲戒的約束機制，助長道德風險。

在東南亞金融危機中，因為最后貸款人的角色而引發的道德風險表現得淋漓盡致。中央銀行為給企業優惠的銀行提供擔保，使企業忽視對風險資本的管理，而且也讓投資人失去對這類銀行風險進行監督的動力，結果造成貸款質量屢屢下降，不良債權比例節節攀升。

三、關于如何完善我國中央銀行金融監管的思考

監管的滯后反映了中央銀行在信息供給和有效行動力上的不足，昂貴的監管成本決定了中央銀行信息優勢的有限性；監管的寬容為央行的行政干預敲響了警鐘；作為最后貸款人，中央銀行旨在維護金融穩定的救市措施很容易使市場產生錯誤預期，產生道德風險，助長風險的積累。因此，我們在完善央行金融監管，提高監管效率時應該吸取教訓。

（一）健全金融監管法律體系，依法維護金融秩序

中國人常說，“無以規矩，不成方圓?！痹诮鹑诒O管方面也是一樣，成熟健全的法制有利于規范金融行為，降低金融風險，同時對監管人權力的約束也十分有效。雖然定性定量的監管法規不能從根本上解決監管者和投資者在某些方面的沖突，但至少能有效制約問題變現。

我國目前已經頒布《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《金融機構撤銷條例》、《貸款風險分類指導原則》、《商業銀行信息披露暫行辦法》等多部法律法規，但多數是嚴格規定市場準入，對市場退出卻很少提及。而當某一方面的法律真空變現在金融監管中，中央銀行無法可依，只能依靠強制的行政監管手段來解除危機。所以在監管工作中，要公正客觀地處理監管中遇到的問題，必須要健全相應的法律體系，做到依法監管。

（二）轉變以行政監管為主的監管模式，將貨幣政策納入監管體制

金融監管是影響貨幣政策的重要因素，因此可以說，制定和實施貨幣政策的過程在很大程度上也是金融監管的過程，例如存款準備金制度、再貸款制度、再貼現工具以及公開市場業務操作都是以宏觀經濟為出發點，并立足于對金融機構的流動性和風險性的具體把握。利用貨幣政策的作用，可以轉變以行政干預為主的監管模式，運用“看不見的手”——市場來更加自然地監管金融市場，不會過分扭曲市場機制。

我國目前的貨幣政策體系以保持貨幣供需平衡為中介目標，在金融市場不發達、市場信號難以發揮作用的情況下，往往通過監管的手段保持合理的貨幣供應量。因此，將貨幣政策納入監管體制，運用貨幣政策工具來防范和化解金融風險，不失為一個好思路。

（三）廣泛利用市場信息，提高風險識別能力

依靠頻繁的現場與非現場檢查只能不斷增加監管成本，而難以實現高效率的監管，導致中央銀行缺失信息優勢、風險識別能力以及監管的滯后。利用市場投資者的信息也許能彌補央行的優勢不足并幫助其實現監管目標。通過較強的市場信息披露，價格信號能更有效地發揮作用。Berger、Davies和Flannery在1989年第四季度至1992年第二季度對184家樣本銀行的調查以及對美聯儲關于樣本銀行的信用評級與同期市場評價的比較分析，結果證明市場投資人對銀行風險狀況的變動識別總不會比政府監管當局慢。因此，必須完善信息披露制度，提高信息供給的充分性、及時性、規范性和可靠性，以市場的手段彌補央行在風險識別方面的不足。

（四）審慎對待“最后貸款人”角色，明確金融機構在危機中的責任份額

中央銀行充當最后貸款人對所有在危機中的金融機構采取各種措施進行援助，這種援助一旦過度，會讓中央銀行為了清除金融恐慌所作的一切努力付之東流。因此，只有取消對金融機構安全的完全保證，合理規定中央銀行參與救助的程度，明確危急中金融機構應承擔的責任份額，才能在清除非理性行為導致的金融恐慌的同時避免助長道德風險。

由于歷來體制的缺陷，我國金融監管是完全救助型的監管。中國人民銀行充當所有銀行機構的監護人，過度地保護只能造成某些金融機構無法樹立風險意識，客觀上加劇了金融機構的風險。因此，作為最后的貸款人，央行需要建立起一套公平的在危機中對金融機構的援助機制，從而在各個方面降低由監管引致的道德風險。

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作者簡介：尹旭蕾（1991—），女，江蘇南京人，2009級金融學專業學生，從事金融學研究。

（南京航空航天大學）

（責任編輯：袁凌云）