中國傳媒產業制度變遷

摘要：文章對中國傳媒產業制度30年的演變進行規范性和描述性分析，表明隨著市場經濟的發展，傳媒產業的政策經歷了兩個階段的發展，從關注傳媒機構與政府的財政關系到關注傳媒機構的市場化進程，并在市場發展的基礎之上提出整體產業策略，以往堅守的“二元特性”諸多制度底線不斷被突破；但是，產權改革如何進一步發展、資本如何多樣化將是未來傳媒業發展的重要需解決的核心問題。

關鍵詞：中國傳媒業；二元性；產業制度演變

一、 前言

一般而言，公共政策具有導向、調控和分配的功能。而宏觀調控政策，尤其是產業政策為核心的經濟政策，則對產業發展、企業行為和相關的區域經濟發展會直接或間接地起到調控的作用。就中國而言，產業政策通常是宏觀經濟政策中的重要組成部分，對于產業的市場化推進有著至關重要的作用；并且對不同的產業，產業政策往往帶著明顯的產品屬性的側重點和調控時期的側重點。

中國傳媒業自誕生即具備了強烈的中國特色“二元功能”（龔周方，2008；周鴻鐸，2003、2006）：中國傳媒機構作為傳播黨和國家政策的重要工具和國家機器，承擔著事實社會穩定和國家安全的公共事業；自1979年之后，歷經市場經濟的轉型與改革，傳媒機構在不改變其政治屬性和功能的前提下進行一系列具備市場經濟特征的行為，以此盈利而獲得生存和發展的空間。

因此，從傳媒機構的企業性質來看，中國傳媒既具備事業單位特質，又衍生出市場經濟運行的能力--這使得新聞產品既有傳播黨和國家方針政策的公共物品性質，又有可交易的商品特性，例如廣告版面/欄目。

從傳媒機構與社會的政治關系來看，中國傳媒既基于蘇聯共產主義理念的傳統媒介觀，同時又開始具備新聞專業主義和社會責任相融合的新型媒介觀--這使得新聞內容既有宏觀敘事的嚴肅內容，又有反映社會真實面目的其他內容，并且包括能滿足或迎合受眾對娛樂和消費信息的使用功能。

這種“二元性”在中國傳媒制度演變的過程不僅是其演變的政治基礎也是指導策略。

縱觀中國傳媒業自1978年以來的發展歷程來看，我國傳媒業經歷了多種經營、集團化運營、資本進入以及文化體制改革的漸進過程，這一過程的制度主要決策者仍是政府，而不是傳媒機構本身；并形成了市場競爭與行政壟斷并存的多元制度環境。本文認為，中國傳媒業從1978年以來至2010年的有關產業政策變遷過程可分為兩個階段：第一個階段1978年～2003年，是中國傳媒產業正處于由政府主導的、逐步從計劃經濟走向市場經濟、并進行了多種經濟活動的轉型時期；但從其內容和影響來看，產業政策盡管有開放，仍是以準入監管為主；第二個階段從2004年～2011年，產業制度轉變為結構性市場推進，并對中國傳媒產業市場結構發展起到了重要作用。

二、 準入監管為主的“事業單位”制初級發展

中國傳媒機構自誕生以來一直以行政事業單位作為運營主體。制度改革始于1978年中央8家新聞單位首次實行企業化管理方式，隨后20世紀80年代中期國家對新聞媒體的計劃經濟的財政投入逐年遞減。

第一階段為1978年～2003年，這是一個由政府主導傳媒業進行自我改革的初級探索過程，一系列政策的頒布的重點并非在于機構的市場化行為，而是在保證傳媒機構的“事業單位”的政治身份的前提下，關注政府與傳媒機構之間的財政關系——在促使傳媒機構的財政收緊和減免的同時鼓勵進行企業化經濟行為的嘗試。在這個階段中，國家相關主管部門還出臺政策，分別對報刊、出版社、廣電媒體提出事業單位與企業單位分開并轉制改企的政策要求；但只有極少數傳媒機構嘗試從事業單位向企業法人制改革并走了改制上市的路徑。

有三個產業政策對中國傳媒機構轉型時期的制度改革起著十分重要的作用：

第一個政策是1978年1月，國家財政部核準《人民日報》等8家中央新聞單位實行企業化管理，從此中國傳媒業開始了“事業單位，企業化管理”的管理制度改革，以取代傳統的“機關報”的純事業單位管理方式。這種管理制度既保證傳媒機構作為國家事業單位和其新聞產品作為公共產品的重要的政治屬性，同時又開始在經營盈利的市場化路徑上進行嘗試。第二年1月，上海《解放日報》率先刊登了文化大革命后我國大陸的第一則報紙廣告，也是第一份媒體廣告。

第二政策是關于1985年廣播電視被列入第三產業進行統計，這表明政府開始承認了廣播電視的產業屬性，同年，家財政部決定對新聞媒體的投入開始逐年遞減。1986年12月15日廣東珠江經濟廣播電臺開始播音，逐步建立有特色、能體現自己廣播媒體理念的品牌識別系統，廣播品牌識別系統主要包括頻率標識、呼號、宣傳語、臺標、臺歌、節目名稱、包裝、主持風格，等等，廣告收入直線上升，曾經創下每半小時廣告時長12分鐘的驚人記錄，引起了很大的反響①。1987年12月在廣州召開的珠江經濟廣播電臺廣播理論研討會上，與會代表提出了電臺、電視臺不斷擴大有償服務、逐步縮小無償服務節目服務范圍，并提出了廣播電視二重性的基本觀點②。“二元性”首次明確成為中國傳媒機構市場化運作改革的重要制度特征。

第三個政策是著名的“17號文”。2001年8月《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發〈中央宣傳部、國家廣電總局、新聞出版總署關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見〉的通知》，簡稱〔2001〕17號文，以集團化建設為重點和突破口開始了，開始了跨地區、多媒體大型傳媒集團化改制的大幕。這是首份關于中國傳媒機構進行集團化和市場化改革的重要文件，并制訂了延續至今的集團化改制的產業制度。

新聞出版總署③隨即制訂了相應的實施細則，例如規定報業集團屬于事業性質，實行黨委（黨組）領導下的社委會（編委會）負責制，黨委（黨組）書記兼任社長。報業集團應認真進行管理體制改革和運行機制的轉換，從而增強輿論影響力和綜合競爭力。并特別強調加強選擇并積極培育和扶持十余家名社、大社作為走內涵式發展道路的試點，將組建“廣東省出版集團”、“上海世紀出版集團”、“北京出版社出版集團”、“遼寧出版集團”、“中國科學出版集團”和“山東出版集團”地方出版集團，實行“政事分開”，新聞出版管理部門行使行政監管職能。但是，出版集團和報業集團一樣，仍屬“事業性質”，實行黨委（黨組）領導下的管委會負責制，黨委（黨組）書記兼管委會主任。

緊接著，國家廣電總局《影視制作經營機構管理暫行規定》（原廣電部令第16號）、《電視劇管理規定》（國家廣電總局令第2號）就加強廣播電視節目生產制作、發行行業準入管理，制定了實施細則。例如規定從事廣播電視節目制作業務的機構，必須取得《廣播電視節目制作經營許可證》（簡稱“制作經營許可證”），有主管部門、注冊資金不少于300萬元、從業人員不少于2年的新聞宣傳工作經驗、并有固定場所均可申請這個“制作經營許可證”。國家廣電總局對制作經營許可證實行總監控制、分級管理。這是首次對中國企業進入傳媒產業進行了“準入機制”的設計。當年12月，中國最大的新聞集團中國廣播影視集團正式掛牌成立。

同年，中國證監會發布了新版《上市公司行業分類指引》中，將傳播與文化產業明確定為13個基本產業門類之一，盡管將傳媒業與文化產業合并一類有可能存在一定歧義，但也意味著將傳媒業作為“產業”首次做出了明確的界定。2001年，根據國家對傳媒產業分類的制度，廣播電視總局提出了有線電視臺與有線電視網分離、節目制作與播出分離、節目采編與經營分離的各項舉措，使得業外資本可以繞過媒體的新聞宣傳職能，投資于有線電視網、廣告代理、節目制作等經營性領域。

與這種市場化的嘗試性制度相對應的是，中國傳媒機構開展了經營模式，但比較單一，主要是“拉廣告”，盡管廣告規模增長速度很快。據有關資料顯示，1979年，全國廣告行業從業人員為1 000人左右，廣告經營單位只有十幾戶，當年的廣告營業額約1 000萬元；1981年廣告營業額突破1億元，1987年超過10億元，1993突破100億元，2003年突破1 000億元大關，而各個傳媒機構的廣告員隊伍也不斷發展壯大，2004年廣告從業人數已經超過93萬。

三、 多元化結構并存的制度與市場發展

第二階段為2004年～2010年，在經過市場化準備后，中國傳媒業開始迎來了發展的市場轉制的實施期并步入高峰期，涉及領域包括企業改制、資本運作、政策和制度關注的焦點是外來資本準入、傳媒企業產權歸屬以及退出機制，以往堅守的“二元特性”諸多制度底線不斷被突破。本文認為，有三個產業政策對2003年后的傳媒產業發展至關重要：

第一個政策關乎外來資本進入中國傳媒業。盡管中國在入世的承諾中并不包括中國傳媒業的開放時間表，不過，在2005年8月，由文化部、廣電總局、新聞出版總署、國家發展改革委、商務部等部委仍聯合制定《關于文化領域引進外資的若干規定》，首次明確了非公有資本及外資進入文化產業的方式與限定。允許外商以獨資或合資、合作的方式設立包裝裝潢印刷、書報刊分銷、可錄類光盤生產、藝術品經營等企業；在中方控股51%以上或中方占有主導地位的條件下，允許外商以合資、合作的方式設立出版物印刷和只讀類光盤復制等企業，或以合資、合作的方式設立和經營演出場所、電影院、演出經紀機構、電影技術等企業，參與國有書報刊音像制品發行企業股份制改造；但是，禁止外商投資設立和經營新聞機構、廣播電臺（站）、電視臺（站）、廣播電視傳輸覆蓋網、廣播電視節目制作及播放公司、電影制作公司、互聯網文化經營機構和互聯網上網服務營業場所（港澳除外）、文藝表演團體、電影進口和發行及錄像放映公司以及出版業。這個政策與以往政策不同的是，“事業單位”的制度底線已經演變為“中方控股51%以上或中方占有主導地位的條件”。

第二個政策關乎傳媒產權的歸屬。2006年1月中共中央、國務院頒布的《關于深化文化體制改革的若干意見》，這是按照黨的十六大和十六屆三中、四中、五中全會精神，在總結文化體制改革試點工作的基礎上制定的，對推進文化體制改革作了全面部署。明確指出轉制企業要在清產核資的基礎上，合理確定產權歸屬，做好資產評估和產權登記等工作。根據這個意見，新聞出版總署和廣電總局所管轄的傳媒機構提出了相應的實施政策和執行細則，自此“轉制改企”全面推開。

第三個政策是2009年7月新聞出版總署頒布了報刊評估和退出機制：以市場評估制度替行政退出。例如，中國報紙出版機構盡管在2003年有600多種退出，尚余二千多家，但這些報紙“只生不死”，即使有些報紙無法繼續生存，仍可以售或出租刊號而維持生計。建立評估和報刊退出機制可實施報刊資源的科學配置，使優勢資源向綜合性傳媒集團、專業性企業傳媒集團和轉制后有能力的經營性報刊出版企業傾斜。退出機制實施后，不少省份對報刊進行了“退出”嘗試，例如遼寧省，以年度核驗為基礎，以市場化選擇和結構調整為主線，明確五類情況作為退出主體：一是經營不善，長期虧損，負債嚴重的都市類報紙，如《沈陽今報》、《都市青年報》，兩報已負債4 807萬元；二是發行量很少的專業類報紙，如《北方體育報》、《青年知識報》；三是經濟效益逐年下滑，需要逐步調整結構的廣播電視類報紙，如《葫蘆島廣播電視報》；四是按規定已不具備繼續出版資質條件，存在嚴重出版安全隱患的報刊，如《中外服裝》、《市場與消費》；五是整改驗收不合格，未通過報刊年度核驗的報刊，如《遼寧汽車》。

在這個中國傳媒業發展的第二個階段后期，產業政策對傳媒企業的市場化進程是顯而見的。但是，有一個企業行為現象仍然值得特別關注：即傳媒機構的“轉制改企”仍實施較慢，這其中既涉及產權改革的問題，也涉及資本多樣化的問題。

有些機構的下屬子公司已成為上市公司，母體機構仍屬于無“法人性質”的事業單位，直到2009年才陸續實施改制。例如在廣電系統方面，盡管根據國家對傳媒產業分類的制度，廣播電視總局在2001年就提出了有線電視臺與有線電視網分離、節目制作與播出分離、節目采編與經營分離的各項舉措，但是像上海文廣傳媒，直到2009年才開始（在全國電視機構中屬于率先）整體實施廣播電視制播分離，2009年10月21日，由上海文廣新聞傳媒集團分拆而成的上海廣播電視臺、上海東方傳媒（集團）有限公司揭牌。這標志著全國廣電系統制播分離試點拉開大幕。自2009年1月起，湖南衛視對旗下10個頻道重新調整定位，并以主推原創綜藝節目的湖南娛樂為“創新節目孵化器”；2010年，根據湖南衛視的第三輪改革，即“制播分離”的規劃，湖南廣電中的經營性資產、業務和團隊將會逐漸裝入“市場主體”芒果傳媒；當年6月28日，湖南廣電總臺和芒果傳媒同日掛牌，當天，湖南廣電宣布歐陽常林兼任總臺臺長與芒果傳媒董事長。

2009年的廣州日報進行了自身最大規模的一次改革，即傳媒類主營業務的整體上市規劃。首先將符合要求的綜合類報紙《廣州日報》，以及文化、生活、娛樂、資訊類報刊《老人報》、《舞臺與銀幕》、《嶺南少年報》、《廣州早報》、《新現代畫報》等進行了采編與經營的兩分開，其次將符合政策要求且整體經營狀況良好的全部傳媒類經營性資產——約為42億資產劃撥到經營不良、2008年公司營業利潤虧損8 779.78萬元的實際控制子公司粵傳媒（深圳：002181），實現廣州日報社傳媒類主營業務的整體上市。

但是，根據采編與經營兩分開的相關政策，《廣州日報》及系列報的采編業務和人員不進入上市公司，采編分離及采編費用補償方案至今未確定。而這個方案關系到未來上市公司的利潤分配。

傳媒企業資本多樣化的嘗試仍屬少數。遼寧北方聯合傳媒通過資本多樣化達到了改制轉企的目的。作為中央文化體制改革試點單位，北方聯合出版傳媒（集團）股份有限公司2010年與天津出版集團、內蒙古新華發行集團成功實現跨地區合作；又與民營出版公司合作——收購“湖南藍貓”絕對控股權以及與上海盛大文學、國內最大的教輔民營書業公司北京金星國際教育集團等合作組建子公司。北方聯合出版傳媒集團自2007年以來已與二十多個國家知名出版公司實現合作，2009年被商務部授予中國文化產品重點出口企業。從2010年開始，集團與臺灣著名圖書用品公司合作，拓展了大陸簡體字版圖書在臺灣市場以及東南亞市場的銷售。

從上述兩個階段的分析來看，中國傳媒產業的制度演變從計劃經濟向市場經濟轉型，經歷了財政免除、承包經營、企業化改制以及公司上市等市場化特征的運作方式，但是，產權的進一步市場化改革和資本如何多樣化仍然是目前傳媒業發展面臨的最大難題，而從中國產業發展路徑來看，解決這兩個問題首先必須從產業制度上消除其阻礙，否則中國傳媒業未來發展勢必受到明顯牽制。

注釋：

①見《珠江經濟廣播電臺品牌探索之路》，范馳，廣東人民廣播電臺網站http://www.rgd.com.cn/rgd/xxyd/ nfgbyj/zl/9135.shtml。

②見《廣播影視產業研究》，鄭大群，http://ytv.blo g.hexun.com/1927642_d.html。

③見“新聞出版總署關于印發《關于貫徹落實〈關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見〉的實施細則》的通知”http://www.chuban.cc/cbfg/dlcbfg/zl/200701 /t20070104_8339.html。

參考文獻：

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2. 龔周方.傳媒資本運作：摸著石頭過河的“中小企業”.嶺南新聞探索，2008，（1）.

3. 龔彥方.轉型改制時期的中國傳媒現狀分析.學術研究，2011，（6）.

4. 孫正一，農秋蓓，柳婷婷.我國新聞媒體資本運營情況初探.中國記者，2001，（5）.

5. 周鴻鐸.傳媒產業經營實務.北京: 經濟管理出版社，2003：1-45.

6. 周鴻鐸.傳媒經濟“三論說”.北京:社會科學文獻出版社，2006：35-89.

作者簡介：龔彥方，主任記者（副高），暨南大學產業經濟研究院博士生，中山大學傳播與設計學院講師；王胡瑞，廣東省新聞學會副研究員（副高）。

收稿日期：2012-07-19。