基于包容性理論的中原經濟區城鎮化路徑研究

摘要：文章在中原經濟區推進的戰略背景下，基于包容性理論，從同代人之間的不均等及代際之間不均等兩方面分析了城鎮化過程中出現的問題，從土地制度、社會保障、發展機會、分配制度、產業升級、環境保護幾個方面提出了城鎮化建設的路徑，以推進中原經濟區經濟的健康持續發展。

關鍵詞：包容性理論；城鎮化；中原經濟區；路徑

一、 引言

2010年底國務院把中原經濟區納入國家重點開發區域，強調中原經濟區三化協調，城鎮化作為引領中原經濟區“三化協調”的主線對于中原經濟區的高速發展起著重要作用，而中原由于其經濟基礎、產業結構、以及人口、資源、環境等歷史因素和自然因素的制約，造成其城鎮化的過程比較曲折，再加上近幾年中原經濟區城鎮化推進過程中缺乏包容性理念的滲入，領導好大喜功，過分追求進度和形式，造成資源浪費、環境污染現象嚴重。新建城鎮功能殘缺不全、對城鎮后續工作的忽視，非但沒有實現城鎮化讓人生活更美好的初衷，還造成“農民上樓致貧”的奇怪現象出現。這些問題不僅阻礙了城鎮化的后續推進，而且還成為中原經濟區經濟發展道路上的絆腳石，因此如何有效、有序的推進城鎮化成為中原經濟區三化協調和經濟高速發展的一個重要問題。

二、 包容性理論內涵

包容性理論最早起源于權利貧困理論和社會排斥，1990年世界銀行又把其擴展為“廣泛基礎的增長”（Broad－based Growth）和“對窮人友善的增長”（Pro－poor Growth），后來亞洲開發銀行在世界銀行的基礎上提出公平合理地分享經濟增長，并指出包容性增長理念的基本核心是追求機會和權利公平。本文中我們所說的包容性理論主要包括權利、機會平等和利益共享三個層次：權利平等指的是享有平等的社會、經濟和政治權利；機會平等主要包括接受公共文化教育的機會、就業機會平等；利益共享即是在政府調控下使每一個自由人在機會平等的前提下不分貧富貴賤都能夠享有“相當水平”的公共經濟成果。用包容性的理念來指導城鎮化，就是在城鎮化推進過程中堅持“以人為本，人人平等”的基本思想，不僅注重“物”的分配，而且還要體現對“人”的關懷；不僅強調同代人之間權利、發展機會、和成果共享的均等，而且還注重代際之間的均衡，注意環境的保護，為子孫后代留一片青山綠水好家園。這一理念引入的根本目的是讓經濟社會發展成果惠及城鎮的所有階層，實現城鄉和諧發展，最終促進中原經濟區城鄉一體化和經濟發展。

三、 中原經濟區城鎮化推進中出現的問題

1. 同代人之間的不均等。中原經濟區城鎮化過程主要通過農村城鎮化，城鎮城市化，城市現代化三種方式來進行。農村城鎮化主要途徑是新農村建設，城鎮城市化主要途徑城中村改造和建設城市新區，城市現代化主要通過鄭汴洛等大城市的一體化來實現，在新農村建設、城中村改造和城市一體化過程中同代人之間的不平等表現在城鄉居民的權利、發展機會、和成果共享的不均等。

（1）城鄉居民享有權利不均等。

①用地方面。在新農村過程中很多土地都被置換為工業用地，少數基層干部過分強調村容村貌的整潔，沒有預留中心村用地，造成耕地緊張，忽略了對農民的生產發展的基本權利的保障。在河南省部分地區的城中村改造過程中對于農民土地的征用和撤村建居，規定戶口轉入非農業戶口的農民不能再享受“兩免一補”等優惠政策；對于被拆遷和被征用戶補償只有兩種選擇：一是按市場估價給予補償，二是被拆遷人可以選擇產權調換，按拆1平方米還1平方米的標準給予安置，對于被征地農民的后續生活缺乏保障。另外還有些地區征地用地的程序不夠透明，有些人投機取巧，鉆法律的空子，有些干部對征地補償費用截留和克扣，在城鎮化過程中為自己謀取私利。

②社會福利方面。農民工在城市沒有福利分房的權利，他們購買商品房也不能享受政府的補貼，他們只能臨時租房或者借居單位住房，或者住在搭建的簡易住所。農民進城后在醫療、失業保險及勞動保障方面也不能享受和市民同等的優惠，例如在河南省鶴壁市，農民將農業戶口轉換為城市戶口后，卻不能享受城市醫保，只能加入農村合作醫療，在城市衛生部門指定的衛生醫療點就醫。而且農民工在工作單位生病時，看病的費用完全是自己掏腰包，用工單位基本上不會墊付任何費用。城鎮居民在暫時失去工作時，政府部門會給予一定的失業補貼，農民工失業了，政府部門并未給予任何幫助或補貼。農民工工作條件相對惡劣，經常會出現工傷事故，但相關保障制度卻很欠缺，事故賠償時農民工常常處于弱勢地位， 權益得不到有效保障。除此之外還有很多保險及最低生活保障對于市民和農民也是區別對待。

（2）城鄉居民發展機會不平等。城鎮化過程中給予農民的失地賠償只能解一時之憂，失去了土地，沒有農村的優惠補貼，也沒有城市的相關制度保護，這些農民以后該以何為生？他們的就業和子女入學等發展問題該如何解決？中原經濟區人口眾多，就業壓力很大，隨著城鎮化的推進，農村大量富余勞動力向城市涌入，就業形勢更加嚴峻。教育、培訓等也面臨巨大的壓力，很多錄用農民工的企業都沒有按國家有關規定為其錄用的農民工提供就業培訓和簽訂就職合同，大部分只是臨時工，崗位歧視和同工不同酬現象很普遍。在農民工子女教育方面這種不平等現象也很明顯，農民工子女被排斥于公辦學校之外，不能和城市孩子享受同等的教育資源，有時還要繳納比城市孩子更多的額外借讀費用。

（3）城鎮化成果共享不均衡。城鎮化成果共享不均衡主要體現在兩個方面：一個是收入差距方面：根據河南省統計局發布的數據2011年，河南城鎮居民人均可支配收入18 195元，而農村居民人均純收入僅為6 604元，城鄉居民收入比為2.76∶1。由這組數據我們可以看出城鄉居民收入差距很大。第二個就是城鄉財政支出的不均衡，政府的財政支出側重于城市，大部分的資金都用于城市建設，只有小部分才應用到小城鎮和農村的基本設施的完善，“以農哺城，以農扶城”的政策讓小城鎮和新農村的環境，基礎設施和城市相比懸殊很大。小城鎮和新農村圖書館、電影院、娛樂健身場所很少，居民閑暇生活方式單一，消遣娛樂型方式單調，居民的衛生、科教、信息、法律和文化生活貧乏。

2. 代際之間的不公平。代際之間的不公平主要表現為發展模式的不可持續性，剝奪子孫后代的利益來滿足當代人的發展。在中原經濟區城鎮化的過程中，由于過分追求城鎮化進度，沒有正確處理發展與穩定的關系，對空間和資源的利用沒有合理規劃，造成土地資源、水、能源、礦產的浪費，損害了下一代人的利益。

（1）環境污染嚴重。中原經濟區的重工業多為高能耗、高污染、粗放型的產業，再加上鄉鎮企業布局分散、規模小、技術工藝落后，經營粗放，管理和各種制度不健全，不僅造成資源的浪費，而且工業三廢不能進行及時清理和有效利用，也對周圍環境造成了污染。有的小城鎮規劃不合理，沒有合格的污水處理廠和垃圾填埋場，造成廢水、生活垃圾任意排放，垃圾圍城現象普遍。城鎮化的持續推進使得城市人口越來越多，特別是鄭州、洛陽等大城市交通壓力增大，但公共交通體系設計卻不盡合理，例如鄭州市的城際公交，雖然價格合理但是公交車站過于偏僻，城市內的公交線路也存在換乘線路過長問題，導致很多人不愿意乘坐公交，而選擇自駕車，私家車和建筑的增加，導致二氧化碳排放量增加，如今鄭州、洛陽等大城市人口膨脹、交通擁擠和大氣污染、環境惡化等問題非常嚴重。

（2）資源浪費嚴重。城鎮化進程中鄉鎮企業的遍地開花，水資源、能源、礦產資源浪費嚴重。有些地方為了加快城鎮化進程，盲目拉大城市框架，大興土木修建政績工程，亂設開發區，不斷擴大城市面積，造成土地的浪費和農業的減產。另外集體土地使用權租賃現象使集體土地自發進入市場不僅加劇了城鎮開發建設無序等問題，而且使耕地銳減，如河南省的回郭鎮和米河鎮都是通過租賃方式把集體土地租賃給企業使用，租金根據商議情況雙方一起制定，這導致回郭鎮和米河鎮耕地面積銳減。

四、 中原經濟區建設特色城鎮化的路徑

中原經濟區城鎮化應以包容性理論為基礎，兼顧發展和公平，統籌當代和代際之間的利益，以最終促進中原經濟區的經濟發展為目的來探究一條低污染、高效率、均衡發展的道路，具體可以從土地制度、社會保障、發展機會、戶籍管理、分配制度、產業升級、環境保護幾個方面來進行，構建路徑為圖1。

1. 改革土地制度。城鎮建設要走集約、節地的道路，這樣既節約了土地資源，又能使城鎮建設錯落有序。在新農村鼓勵現代化農業，實行耕地集中化、規模化，提高糧食生產能力。新農村和城中村改造過程中，集體租賃土地須由政府部門批準，統一征地，對于被征地農民，允許采取出租轉讓、轉包、投資入股來行使自己的土地使用權，還可以按一定比例調換城鎮土地。征地和拆遷要公開透明，讓被拆遷群眾熟悉了解拆遷政策，聽取群眾和開發商意見，科學制定城區改造方案。征地補償可以采取土地使用權換社保或者實行土地股份合作制，土地使用權換社保的制度也就是政府在征地補償的過程可以采取為失地農民辦理社會保險方式來補償農民。土地股份合作指的是農民可以用自己的土地使用權來入股企業或者政府籌資興建的一些項目，農民根據股份拿相應比例的紅利。

2. 加強對弱勢群體的社會保障。建立健全社會保障制度，完善社會救助體系。適當提高城鎮居民、下崗職工最低生活保障和失業、工傷、醫療保險標準，解決低保人員基本醫療保障和大病救助問題，實行積極的福利政策。在勞動權益方面，成立專門的農民工權益保障中心，加大對農民工勞動權益的維護。住房方面，改革購房的戶口限制政策，健全住房救助制度，設立專門的管理機構負責提供、分配針對遷移人口的廉租房、經濟適用房，加快城鎮棚戶區改造。各級政府為居民的遷徙、居住提供引導、服務，廢除城鄉的農業戶口和非農業戶口的二元制管理模式，形成“一元化”城鄉戶籍管理制度。促進勞動力向小城鎮轉移，確保新遷移人口享有和原城市戶口同等的戶口附加利益。

3. 重視農民自身發展。均衡配置教育資源，保證農民工子女能夠享受同等程度的城市教育資源。健全教育救助制度，免除低保家庭的孩子的上學費用，保障子他們的義務教育入學率，取消城市義務教育段戶口限制。積極向中原經濟區的其它市區推廣駐馬店市平輿、新蔡等地集中辦學的經驗，促進基礎教育覆蓋面，提高教學質量。鼓勵興辦教育， 提高農民就業技能和素質，加強農村勞動力教育培訓：根據中原經濟區市場需求和產業結構調整的方向，針對性地舉辦各類職業技能培訓班，提高農村勞動力就業技能和競爭力，設立相關機構為公民工進行免費職業指導和職業介紹。廢除有關限制農民工就業的規定，打破城市職工對就業崗位的壟斷，加強就業融合，保護遷移人口平等就業。加大新農村文化基礎設施，增加圖書館、健身設施，提升居民身體和文化素質。

4. 深化分配制度改革。強化以人為本的服務理念，取消針對進城農民的各種不合理收費和政策限制，加大政府調控，縮小收入差距，嚴格執行同工同酬。提高最低工資標準，對中低收入階層采取政策傾斜，加大對城鎮貧困群體的幫扶和救助，鼓勵和引導高收入者捐助城市公益，加強政府財政稅收體制改革，充分發揮稅收調節收入再分配的作用。加大對農村和貧困地區的財政轉移支付力度，發揮貧困地區的地區優勢，興辦手工藝和農產品加工業等產業。在全區推廣河南省新鄉市的城鎮化與新農村建設的“雙輪驅動”模式來帶動全區農民增收，縮小城鄉收入差距。

5. 推進產業轉型升級。科學制定產業發展規劃，推動農業向高產、綠色的生態農業轉化；用新能源、新技術推進第二產業向高能、高效、低耗方向發展；用地理特色、歷史文化和民俗風情來發展特色第三產業，使中原經濟區一、二、三產業綜合發展，并使各業之間互相促進，為實現中原經濟區城鎮化打下良好的經濟基礎。鼓勵全區各市根據自身特點和區位條件發展優勢產業：一是發展農產品及其加工業，如焦作的四大懷藥，信陽的茶葉、紡織品，西峽的菌、果、藥等農產品加工等；二是勞動密集型產業，如在鄭州以南規劃建設食品和紡織服裝等勞動密集型產業群；三是傳統的資源加工型產業，加大河南煤化等礦產開采集團的礦產加工。四類是旅游服務業，開發洛陽、焦作、開封、新鄉等地的旅游資源，發展特色旅游、文化旅游。

6. 注重環境保護，走可持續發展道路。

（1）建立相應的環境管理制度。政府根據情況制定相應的環保法律法規，如采用排污交費制度和垃圾處理收費制度，來控制生活和工業污水排放和垃圾的處理。鼓勵污水深度處理，實施中水循環利用，推進垃圾分類處理，促進垃圾無害化、減量化、資源化。

（2）重視節能減排。鼓勵居民低碳出行，加快中原經濟區各個省市的電動汽車和節油汽車的使用，加快城區交通基礎設施改造和規劃管理，制定和實施嚴格的機動車尾氣污染防治管理辦法，加強城市大氣污染防治。控制私人汽車無節制增長，加快對城際和城市公交的支持和改進，堅持公交優先發展的原則，加快鄭州、洛陽等大城市的自行車免費租賃系統，并將其納入城市公交體系。

（3）加大綠色城區建設力度。秉承見縫插綠的思想，建設以道路綠化、城中綠島、環城林帶、城郊森林為主的城鎮森林防護體系、提高城鎮居民生活環境質量。優化城鎮空間布局，城市規劃采用公開透明競標方法，以綠色環保和經濟適用兩者優者選用。

（4）資源合理開發和應用。加強資源的綜合利用，發展循環經濟，嚴格監督河南煤業化工集團、平煤神馬集團等大型資源開發企業的資源開采和利用，提高其資源回采率和三廢利用率。鼓勵河南中州鋁廠、神火集團、中孚實業、安陽鋼鐵等高能耗企業淘汰落后的設備和工藝，在資金和政策上支持企業開發和使用低能耗、高效率，節水、節電和資源綜合利用的新技術、新設備。加強機關辦公建筑和大型公共建筑的節能管理，積極推進可再生資源和潔凈能源在建筑中規范化應用。通過公益廣告的宣傳教育，培養社會大眾節約資源和保護環境的意識。

五、 結束語

中原經濟區城鎮化的建設必須站在廣大人民的角度，以包容性理論為指導，吸取借鑒其他經濟區城鎮化過程中的教訓和經驗，改進中原經濟區城鎮化初級階段的不足，探索一條適合中原經濟區城鎮化的特色路線，實現中原經濟區城鄉的和諧發展、經濟的快速增長。

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基金項目：國家社科基金項目（項目號：09CJY040）；教育人文社會科學基金（項目號：10YJ000009）；河南省哲社委托項目（項目號：2011GJJ048） 。

作者簡介：徐君，博士，河南理工大學經濟管理學院副教授，中國社科院管理學博士后；張娜，河南理工大學經濟管理學院碩士生；王素萍，河南理工大學經濟管理學院副教授。

收稿日期：2012-07-08。