全球化語境下核心勞工標準的推行趨勢分析

摘要：全球化的雙刃劍效應使全球勞工條件惡化。推動勞工權益保障的核心勞工公約由于執行的靈活性和監督機制的軟弱性，實施情況并不理想。核心勞工標準最終以國內立法在各國實現，在國際層面由多元主體以批準公約、普惠制、協議、生產守則、軟法幾種形式推行。文章對核心勞工標準的發展趨勢做了分析，并提出發達國家極力主張的勞權入世近期內不可能實現，深化全球化才是實現勞工標準的根本路徑。

關鍵詞：核心勞工標準；全球化；多元主體

經濟全球化在給國際貿易、投資等帶來福利的同時，傷害了勞工權益。核心勞工標準是保障基本勞工權益的規則，但如今在國際上推行的成效不盡如人意。那么核心勞工標準在實施上采用哪些形式，發展趨勢及今后前景如何呢？

一、 全球化給勞工權益帶來的影響

全球化最早是1985年由T·萊維提出的，形容從20世紀60年代以來國際經濟發生的巨大變化，包括商品、服務、資本和技術在世界性生產、消費和投資領域中的擴散。經濟全球化下貿易競爭更激烈，使勞工權益保護問題愈加突出。

經濟全球化的“雙刃劍”效應對勞工權益影響也是兩方面的。一方面，經濟全球化促進經濟發展的同時，勞工權益得到整體改善和提高。商品、資本和人員的國際流動給絕大多數勞動者以新的選擇。出口增加提高了發展中國家的工資水平，工人素質和福利改善的空間得到提升。發達國家從發展中國家進口產品獲得明顯的降低成本的利益，尤其是有利于降低勞動密集型產品的價格。

另一方面，勞動者相對于資本的弱勢地位更加凸顯。發達國家的勞動密集型產業受到了來自發展中國家的沖擊，這種低工資國家的競爭還迅速威脅到了一些白領工人，例如印度已成為世界級的數據處理和軟件開發中心。發展中國家政府出于吸引外資的考慮，競相把勞工標準降到最低點（Race to The Bottom），可勞動者更關注社會公平。兩者關系平衡不好造成社會矛盾激化。1999年WTO西雅圖會議期間，工會等團體組織抗議全球化造成了勞工條件的全球性惡化，一直到魁北克美洲國家組織首腦會議、歌德堡歐盟峰會、熱那亞八國集團峰會和香港部長會議，都伴隨著反全球化的公眾抗議。

二、 核心勞工標準在國內的實施

國際勞工標準名稱的出現要比國際勞工組織（International Labor Organization，ILO）早， 但目前國際上沒有確切的定義，與勞工標準混用，一般把它分為核心勞工標準和經濟性勞工標準。核心勞工標準在臺灣稱基本勞工權利，包括自由結社與集體談判、廢除強迫勞動、消除就業歧視、禁止使用童工四項內容，主要體現在8項國際勞工組織公約中。經濟性的勞工標準是指與一國經濟發展水平緊密聯系，并對商品的成本產生直接影響的標準。

1. 國內法是實施核心勞工標準的根本保障。沒有一個國家明確反對保護勞工權益，也不反對國際勞工標準本身。勞工權益是國家自主決策的主權，國內立法的完善和司法、執法實踐是國際勞工標準實施的根本表現方式。例如以色列修改了《青年勞動法》，明確14歲到15歲的兒童在學校放假期間、并應僅作為一種例外措施，可以做強度較輕、不可能對兒童的健康和成長造成傷害的的工作，以使國內立法同國際勞工標準相符。荷蘭否決一項與禁止強迫勞動公約不符的法案，該法案要求勞工獲得地區就業辦公室的許可才能終止勞動關系。中國參照國際勞工組織公約的規定，將《女職工勞動保護規定》中第七條第一款產假由90天增至14周。

2. 美國國內法歪曲利用核心勞工標準。美國大肆倡導將勞工標準與貿易在WTO體制內掛鉤，并以其經濟霸權優勢推動在雙邊和地區貿易協議中附加勞工標準內容。美國國內貿易立法更是體現了這一導向。1933年的《國家生產恢復法》要求只有符合包括組織權和集體談判權在內的美國國內公平勞工標準的產品才可以進口。1983年的《加勒比盆地經濟恢復法》規定受益國家的標準包含工人享有合理的工作場所的統計和組織權與集體談判權。這種用國內法要求他國遵守核心勞工標準的做法，理論上存在國內法域外適用的效力缺陷，且與WTO的非歧視原則不符。

事實上美國對勞工權益的保障狀況并不佳，目前美國僅批準了兩項核心勞工公約，這與他要求其他國家遵守的政治主張是互相矛盾的。究竟是是美國不愿意接受國際社會的監督，還是自身就存在不能見光的缺陷呢？他在其他國家的輿論壓力下，會不會也考慮對一些核心勞工標準條約的批準呢？有一點是確定的，如果美國在施行核心勞工標準上“道德遲鈍”，卻指手畫腳其他國家的勞工權益保障問題，肯定會遭到其他國家詬病的。

三、 當前核心勞工標準的國際推行方式

國際核心勞工標準的推行主體主要有國家、國際組織、跨國公司、非政府組織，多元主體采取多樣化的推行方式，包括且不限于法律手段。當前國際勞工標準主要采取公約、協議、生產守則、軟法、普惠制五種方式實施。

1. 批準公約。批準國際勞工公約是各國促進工人權利的重要途徑。ILO現有會員國數目183個，目前有136個國家已簽署全部核心勞工標準公約，占全部會員國的2/3強。每個核心公約的批準數目都超過了150個。這說明核心勞工標準已成為國際社會普遍接受的、反映共同價值和原則的工作相關問題標準。但即使大多數國家接受，少數國家包括占有重要國際政治經濟地位的勞動力大國比如美國、中國不接受，核心勞工標準的實施要大打折扣，距離其成為國際強行法，還是有差距的。成員國對國際勞工公約有選擇批準權。無論批準與否，ILO認為保持跟蹤標準的發展趨勢對各國都很重要。即使某個國家不批準某項公約，他也可能盡量使他的立法與公約規定相一致。

2. 雙邊和地區自由貿易協議（Free Trade Agreement Regional Trade Agreement， FTA RTA）。美國從《北美勞工合作協定》開始，在雙邊和區域自由貿易協定談判中積極引入勞工標準條款。截至2011年1月，美國已與43個國家或地區簽署了雙邊貿易與投資框架協議，幾乎全部直接寫入勞工條款或涉及勞工保護的問題。加拿大和智利、智利和墨西哥的自由貿易協定中也將其納入。歐盟在2000年同非洲、加勒比海及太平洋沿岸國家集團簽署的《ACP-EU伙伴協議》的談判框架及2002年的談判議程中都包含了勞工標準。南南型自由貿易協定中加勒比共同體、南方共同市場中也均納入。2008年中國—新西蘭自由貿易協定中附加了《勞動合作諒解備忘錄》，表明中國開始以積極態度面對貿易與勞工標準相關的一系列問題，和新西蘭準備在包括勞工標準的領域合作。

3. 普惠制（Generalized System of Preference，GSP）。耶魯大學教授斯里尼瓦桑將普惠制稱為“從富人的餐桌上揩點面包渣”的做法。按照聯合國貿易與發展會議決議，普惠制應遵守普遍的、非互惠的、非歧視的三原則，但實踐中如何給予優惠，給予多少優惠，提供國享有很大的自由裁量權。這種主要采用貿易優惠的經濟激勵手段，因性質溫和稱為“胡蘿卜政策”。

歐盟通過給予發展中國家貿易優惠待遇，鼓勵批準和實施基本人權公約、勞動權利公約和一些保護環境的公約，在2008年前批準所有相關公約的發展中國家將獲得約7 200種產品免稅進入歐盟市場的權利。美國實施普惠制的情況也類似，緬甸、中非、智利、馬爾代夫、馬里塔尼亞、巴拉圭、蘇丹和敘利亞都曾被美國以不遵守勞工標準為由臨時取消普惠制待遇，而黎巴嫩和尼加拉瓜的普惠制資格則被永久取消。

4. 跨國公司生產守則。20世紀90年代以來，在消費者運動、企業社會責任運動的自下而上的民間運動引領下，跨國公司自愿履行企業守則、行業守則直至國際認證標準。目前沃爾瑪、雅芳、迪斯尼、麥當勞、耐克等知名跨國公司在中國采購，均要求供應商遵守勞工標準，否則會失去訂單。目前社會責任國際推行的得到全球廣泛承認的SA8000是一種國際認證的商業標準，其內容就包含了核心勞工標準。

5. 軟法。王鐵崖認為，軟法是在嚴格意義上不具有法律約束力但又具有一定法律效果的國際文件。國際組織和國際會議的決議、決定、宣言、建議和標準等大多數都屬于這個范疇。1998年ILO通過的《關于工作中基本原則和權利宣言及其后續措施》，屬于不具有約束力的軟法性質法律文件，接受了核心勞工標準的概念，強調未批準基本勞工公約的會員國要尋找加強國際勞工組織監督體制的辦法。

四、 核心勞工標準的推行前景預測

1. 核心勞工標準會納入WTO體制嗎？ILO的成員國對核心公約不具有一攬子接受的義務，且批準國可以靈活的提出保留。勞工標準執行機制主要有定期報告評估制度、抗議申訴制度、結社自由的特別程序三種，對成員國不帶來政治壓力和經濟制裁，這使其實施起來疲軟無力，看起來好像ILO僅能行使立法權，卻不能執行。美國等發達國家借口ILO推進勞工權益保障不力，極力推進勞權入世，以貿易制裁方式實施勞工標準。這種做法可謂一石三鳥，一扛著勞工權益保障大旗，占領道義高地。二可以貿易制裁他國，實現本國的貿易利益。三可以降低本國工人失業率，獲得本國勞工、工會組織的支持。世界銀行和國際貨幣基金組織把環境和勞工標準作為給予貸款的條件更推動了貿易和勞工標準掛鉤。發展中國家極力反對，稱其會成為新的非技術性貿易壁壘，扭曲市場。兩個陣營的分歧不可調和。貿易和勞工標準掛鉤的問題在西雅圖和多哈兩次部長會議中受挫，轉而在雙邊和地區層面取得進展，所以這種做法在理論層面是否符合非歧視原則已不是關鍵。目前國內外學者關注點集中在勞權會不會入世，多長時間內會以何種方式入世，會對各國產生什么樣的影響等。筆者認為在組織層面，WTO不是適合的機構，勞工標準短期內不會入世。

WTO法律體制令人稱道之處在于爭端解決機制的強制管轄權和執行力，被譽為“皇冠上的鉆石”。WTO和ILO采用的工具不同，WTO主要采用貿易制裁，ILO主要采用社會規制，對國家利益影響的差距造成了兩個機構強制執行力的巨大差別。要建立“有牙齒的”國際勞工權利保障機制，是不是考慮由ILO承擔國際勞工立法權，然后由WTO承擔司法權呢？筆者認為答案當然是否定的。WTO肩負實現貿易自由化宗旨，并非全面促進經濟、社會和人權發展的一體化組織。兩者作為各司其職的聯合國專門機構，這樣做當然會影響WTO主要職能的發揮和有效性的實現。

WTO是一個多邊貿易協調機制，絕非強制性的司法法庭，不能期望WTO解決我們所有的社會問題。目前WTO爭端解決機制自身還存在著諸多需要改進的方面，比如耗時長、專家組審理中時限拖延、發展中國家差別待遇的具體實現等。在沒有解決這些現實問題的前提下，新議題的納入會使WTO疲憊不堪，更難以保證實現各方的理想效果。WTO在沒有找到合理可行的聯系模式的情況下將其納入，會費力不討好。一旦與貿易有關的勞工標準問題納入WTO體系，現有的大量雙邊和區域性國際條約有關貿易與勞工標準問題的規定如果與WTO相關規則不符，又將產生一系列法律問題。WTO也沒有專業能力解決勞工權益保障問題，WTO和ILO之間應增強穩固的聯系，增加合作和信息共享交流，建立關于貿易和勞工條件的工作組，以實現提高勞工權利和貿易持續發展的雙重目標。

2. WTO體制外核心勞工標準的推行趨勢分析。

（1）多元治理是國際勞工標準實施的長期策略。各種無論是用貿易、法律、人權還是其他方式推行勞工標準，都會提高各國政策制定者、實施者和勞工的權利意識，促進社會文明進步。在多元主體似九龍治水般的多重方式推動下，核心勞工標準顯現出強化趨勢。要使勞工標準更深入的推進，我們必須進一步加強治理主體、治理方式之間聯系。要公平的重新分配全球化的益處，從根本上解決國際勞工標準的問題，我們必須依賴于全球治理。

（2）ILO仍是國際勞工標準實施的主要推手，但方式可能多樣化。雖然ILO在勞工條約實施和監督上力度不夠，但近期在國際制度層面，國際勞工標準問題仍將主要由ILO推動。ILO的手段目前僅限于道德勸說、公開信息、外交手段、對話、道德譴責等。當然也不排除ILO在壓力下對過分的侵權行為會使用強硬手段。2000年ILO第一次動用了《國際勞工組織章程》第33條的規定，通過投票產生了一項提案，限緬甸政府在2000年11月30日前．將其表示改善勞工標準的意圖轉化為法律的、行政的和管理的措施框架，并要求措施充分、詳細具體地表明調查團建議書已經被執行，否則將對緬甸采取五大制裁措施。今后ILO可能會多管齊下，一定程度上增強自身的強制性。ILO會增強其角色力度和有效性，也會多采用資金支持、技術援助方式推進核心勞工標準在發展中國家實施。

（3）RTA和FTA成主要推動力量，因其有效性而取得重大進展。發達國家在多邊貿易體制博弈中受挫，轉而以RTA和FTA作為替代手段將勞工標準和貿易掛鉤。近年來區域經濟深度一體化推進，日益增多的RTA和FTA有復制傾向，在協議內容上向縱深發展，大量加入勞工標準條款。RTA和FTA的合作領域比WTO要廣，關鍵是在實踐中更可操作，發達國家也容易發揮主導作用。

（4）自愿實施機制將大有作為。隨著全球化的發展，生產守則已經成為國際貿易中不可或缺的部分。以商業手法推行的自愿實施機制已逐步成熟，成為勞工標準問題的一種推行方式，適應了現代社會人們注重勞工權益保護的趨向。在ILO體面勞動計劃的推動下，勞動者不僅僅把勞動看作是生存的手段，更是個人社會價值的體現。消費者越來越關心產品是由什么人以什么方式生產出來的，不接受由童工或強制勞動生產出的商品。

（5）核心勞工公約的批準實施加速技術性公約的批準實施，勞工權利主張更深入。政治權利和經濟權利本來就應相輔相成，不能人為割裂兩者的聯系。核心勞工標準是技術性勞工標準的必要前提和基礎權利，核心勞工標準的實現有助于技術性標準的提高。例如當集體談判的作用充分發揮時，工人的工資水平和最低工資標準會不斷提高；在消除對婦女的就業歧視過程中，女性會逐步實現和男性的同工同酬，并能夠充分享受法律規定的產假。當前核心勞工公約的批準率遠高于技術性公約，當核心勞工標準成為全球通用的標準時，技術性公約的批準率也會自然提升。

（6）勞工標準的推行不能一蹴而就，與各國經濟發展水平相關。如我們可能認為禁止童工應是具有普世價值的法律規則，但若在一些發展中國家徹底禁止童工會導致一些家庭經濟狀況嚴重下降的后果。一體化程度最深的歐盟內部也沒有建立強制性的統一勞工標準。這說明經濟水平是制約一國勞工標準改善和國際組織內統一勞工標準的根本原因。勞工權益保障要逐步滲透進國內立法，其根本措施要靠經濟發展和全球化的深入。這也和馬克思主義政治經濟學中“經濟基礎決定上層建筑”的理論契合。

五、 結語

經濟全球化促進了投資、貿易滾雪球式的增長，卻造成勞工條件的全球性惡化。經濟發展和社會發展應是相輔相成的，如果沒有社會的同時進步，會對全球化的進程起到阻礙作用。“解鈴還需系鈴人”，深化全球化是解決勞工標準問題的最終路徑。全球化與勞工標準的這種交互關系推動著多元主體的全球治理。

主權國家基于實用主義而就貨物、資本、人員的全球流動達成某些共識，但經濟全球化并不必然產生法律全球化。經濟全球化和法律國際化的趨勢此消彼長，伴隨著經濟發展，世界勞工權益保護的道路會在曲折中前行。

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作者簡介：白明華，對外經濟貿易大學法學院2011級國際法專業博士生。

收稿日期：2012-07-14。