縣級基本財力保障機制促進區域均等化的測度

摘要：建立和完善縣級基本保障機制是中央近年來一項重大決策。為提高縣級基本財力保障水平和促進縣級基本保障能力均等化，江蘇省近年來采取了一系列政策措施。文章對江蘇省近年來相關政策進行了梳理，并運用基尼系數概念對江蘇省縣級基本財力保障情況進行了量化分析，同時提出進一步完善縣級基本財力保障機制的政策建議。

關鍵詞：基尼系數；縣級基本財力；均等化

縣郡治，天下安。黨中央、國務院歷來重視縣鄉經濟社會發展，胡錦濤總書記、溫家寶總理先后明確提出要研究建立和完善縣級基本財力保障機制，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》也提出要“加強縣級政府提供基本公共服務財力保障”。按照中央和國務院部署要求，財政部自2010年起全面推進縣級基本財力保障機制建設，當年安排475億元，2011年安排775億元，2012年預計安排1 075億元，以“保工資、保運轉、保民生”為目標，保障基層政府履行職能的基本財力需要。

江蘇省是東部沿海省份，小康社會和現代化建設任務迫切而繁重，但由于省內區域經濟發展差距較大，給基本公共服務均等化進程增加了難度。基于此，江蘇省近年來積極推進縣級基本財力保障體系建設，強化激勵約束機制，一方面對縣（市）加大財力性轉移支付力度，另一方面大力支持縣域經濟發展，較好地促進了基本公共服務均等化進程。本文擬對江蘇省相關政策進行梳理，并通過估算基尼系數，對政策效應和存在的問題進行分析說明，在此基礎上，提出相關政策建議。

一、 基尼系數

1. 基尼系數。基尼系數（Gini Coefficient）是意大利經濟學家卡拉多·基尼（Corrado Gini）于1912年提出的一個概念，用來衡量收入分配差異程度。如圖1所示：橫軸表示國家（區域）人口比重，縱軸表示國家（區域）收入比重；對角線OA表示絕對平均狀態：隨著人口所占比重的增加，對應擁有的收入所占比重同比例增加，即人口所占比重與收入所占比重嚴格對應；折線OBA代表絕對不平均，即所有收入被一個人占有；曲線OEFA （亦稱洛侖茲曲線）代表一定程度的不平均，不平均程度由圖形OEFA面積占三角形OBA面積的比重（即基尼系數，介于0和1之間）來衡量：數值越小，越接近絕對平均；數值越大，越接近絕對不平均。根據國際慣例，該數值低于0.2，表示非常平均；介于0.2～0.3之間，表示比較平均；介于0.3～0.4之間，表示基本合理；介于0.4～0.5之間，表示差距較大；超過0.5，說明財富分布差距懸殊。

2. 基尼系數近似積分計算。從理論的角度，需要先通過積分計算圖形OEFA的面積，再計算圖形OEFA的面積與三角形OBA面積的商，即基尼系數。理論上的計算方法有一個假設條件：曲線OEFA的函數是已知的。但在現實中，需要先通過數據模擬出曲線OEFA的函數，計算較為繁瑣且并非精確。通常在樣本較多的前提下，可以通過近似積分計算，先計算圖形OBAFE的近似面積，再用三角形OBA的面積減去圖形OBAFE的近似面積，即可得到圖形OEFA的面積的近似面積。在計算圖形OBAFE的近似面積時，需要先根據樣本情況（假設有n個樣本），按照人均財富情況由低至高分布；然后再根據排列好的樣本，將圖形OBAFE依次劃分為n+1個梯形（第一個梯形實際是一條邊為0的三角形），n+1個梯形的面積和即為圖形OBAFE的近似面積。

3. 基尼系數應用的延伸。基尼系數最初是用來測度居民收入分配差異程度，后來逐漸被引申至經濟領域的其他范疇，用來衡量不同經濟群體所占有資源或財富的差距。本文借用基尼系數的概念，測度江蘇縣域經濟發展差距以及縣級基本財力保障政策對財政均等化的貢獻。其中：GDP、財政收入的基尼系數，反映的是縣域間創造財富的能力（經濟實力）差距；而一般預算支出、“三保”支出（保工資、保運轉、保民生）的基尼系數，反映的是在轉移支付制度下，縣域財政支出特別是其中基本公共服務支出的區域差距。

特別需要指出，對于地方的某一級政府（包括縣鄉政府）而言，財政支出與財政收入的關系是：本級財政支出=本級財政收入+（上級財政補助收入+下級財政上解收入）－（上解上級財政收入+補助下級財政收入）。如果將分稅制規定的各級財政收入劃分視為政府間財政收入的初次分配，那么上下級政府間關于補助和上解的結算可以視為政府間財政收入二次分配。二次分配的一個重要功能是促進區域間財政均等化。因此，地方政府財政收入與財政支出在一般情況下是不相等的，經濟落后地區的財政收入一般小于財政支出（得到的上級補助相對較多），經濟發達地區財政收入一般大于財政支出（上交上級收入相對較多）。

順便說明一點，國內相當一部分學者，在研究地方政府財政赤字的時候，簡單地將某一級政府的財政收入與財政支出進行比較，如果財政收入小于財政支出，就認為該地區存在財政赤字，赤字的額度就是財政收支差額。從政府間財政結算關系以及某一級政府實際可用財力角度來看，這種觀點是不準確的。

二、 江蘇省內的縣域經濟發展差距

從整體上看，江蘇屬于國內沿海地區經濟相對發達省份，但區域間發展差距較大，“窮多富少”特征明顯。

從地區生產總值方面看，在13個省轄市中，2011年，無錫、蘇州兩市（含縣區）人均GDP分別為10.7萬元和10.2萬元，遠遠高出全國平均水平（約3.5萬元）；但連云港、宿遷人均GDP分別只有3.2萬元和2.8萬元，低于全國平均水平；特別是宿遷市人均GDP水平甚至低于寧夏、青海、新疆等省份。在50個縣（市）中，昆山、張家港、江陰、太倉四市人均GDP分別為33.6萬元、20.5萬元、19.3萬元、18.4萬元，而灌云等22個縣人均GDP低于全國平均水平，尤其豐縣、睢寧、灌云、漣水、濱海等5個縣的人均GDP低于2萬元。

從一般預算收入方面看，在13個地級市中，蘇州、南京、無錫3市的一般預算收入合計2 350.9億元，占全部市縣一般預算收入的比重約50%。在50個縣（市）中，昆山、江陰、張家港、常熟、吳江5個縣級市一般預算收入合計731.3億元，相當于金湖等33個縣（市）一般預算收入之和。

為量化說明江蘇省內區域發展差距問題，我們根據50個縣（市）2011年人口、GDP、一般預算收入、稅收收入等情況，分別計算了相應的基尼系數。其中，GDP的基尼系數為0.48，一般預算收入和稅收收入的基尼系數分別為0.43和0.45，按照國際慣用判斷標準，江蘇省內縣域間經濟和財政能力差距較大。

三、 江蘇省加強縣級基本財力保障的政策措施及效應

1. 不斷完善縣級基本財力保障機制。從1994年建立分稅制財政管理體制開始，江蘇省一直較為重視基層政府公共服務能力建設，并且通過不斷完善財政體制，推動實現縣級基本財力保障范圍由窄至寬、保障水平由低漸高的轉變。1994年，省級財政對人均體制內分成財力較低的縣（市）給予進基數補助，重點支持縣（市）保工資；2001年，省級財政將標準人均財力較低的縣（市）列入轉移支付范圍，給予進基數補助，重點支持縣（市）保工資、保運轉、保平衡；2008年，省財政建立縣鄉基本支出保障財力缺口補助制度，對標準財力缺口縣給予進基數轉移支付補助，重點支持縣（市）保工資、保運轉、保民生；2010年和2011年，省財政按照中央建立和完善縣級基本財力保障機制要求，加大對各縣（市、區）縣級基本財力保障補助力度，支持各縣繼續做好“保工資、保運轉、保民生”工作。

2. 促進財力下傾。在收入劃分方面，省本級保留收入偏少，將更多的收入劃歸市縣。2011年，江蘇省省級一般預算收入369.4億元，占全省一般預算收入比重僅為7.2%，遠遠低于全國以及東部沿海各省省級收入的平均占比水平（均超過20%）。在省級對市縣收入集中方面，自2008年調整省級對市縣分稅制財政管理體制以后，江蘇省省級財政對市縣財政收入的集中比例進一步降低，目前已降至9%以下。

3. 大力扶持市縣發展經濟和培植財源。首先是注重支持區域經濟協調發展，出臺一系列促進區域發展專項政策，主要包括：振興蘇北發展政策、沿江開發政策、沿海開發政策、支持宿遷發展市縣更大突破政策、振興徐州老工業基地、支持淮安重要中心城市建設等。其次是支持開發區建設，主要包括：對蘇北蘇中省級以上開發區實行平臺提升獎勵政策，鼓勵蘇北地區與經濟發達地區合作共建園區，對蘇州工業園區、蘇通科技產業園、江陰靖江園區、泰州醫藥高新產業園等實施超收獎勵政策。再次是支持重點產業發展，通過整合省級財政專項資金，集中力量支持現代服務業、六大新興產業、科技創新與成果轉化等，加速推進產業結構轉型升級和經濟發展方式轉變。

4. 不斷加大對市縣的轉移支付力度。近年來，江蘇省省級財政不斷加大對市縣的轉移支付力度，支持市縣經濟社會事業又好又快發展。2011年，省財政對市縣轉移支付1 275.1億元，是2005年的4.6倍，較2005年年均增長28.9%。另外，近年來，省級財政還通過實施縣級預算審查制度，對省級轉移支付資金安排使用情況進行監管；通過建立財政供養人員數據庫，控制財政供養人員，幫助各縣減輕財政負擔。

在上述政策的推動下，江蘇省各縣（市）整體財政保障水平不斷提高，縣域間財政基本保障水平差距不斷縮小。根據2011年江蘇省各縣（市）人口、一般預算支出、財政部核定的“三保”（保工資、包運轉、保民生）支出數據，江蘇省縣域一般預算支出的基尼系數為0.27，“三保”支出基尼系數為0.24，按照國際慣用判斷標準，已經達到比較平均的水平。

四、 問題與建議

近年來，包括江蘇在內的各省在建立和完善縣級基本財力保障機制方面采取了一系列政策措施，也取得了一定的效果，但其中也存在一些不可忽視的問題：

（1）區域差距的存在使得基本財力保障基礎尚不夠穩固。無論是從全國范圍看，還是從江蘇省內看，區域差距是經濟發展中一個突出的結構性問題。欠發達地區的經濟基礎較為薄弱，盡管近兩年由于中央財政加大轉移支付力度而使得基本財力缺口得到了明顯消化，但隨著各項民生保障標準的進一步提高，特別是中央要求在教育支出、政法經費保障、新農保、事業單位績效工資、保障性住房等方面不斷提高保障標準，縣鄉政府財政支出壓力仍較突出，基本財力保障基礎尚不夠牢固。

（2）財政收入不合理劃分使得縣域經濟自我保障能力持續走弱。從現階段看，大部分縣域經濟處于工業化中前期階段，產業結構以制造業為主，而制造業的主體稅種是增值稅和企業所得稅，此兩項稅收的75%和60%屬于中央，此外，消費稅100%部分和個人所得稅60%部分也屬于中央，加上進口貨物增值稅、關稅全屬中央收入，導致地方收入留成比例較低，自我保障能力難以有效增強。

（3）經濟發達地區縣（市）民生支出壓力也較大。以江蘇省為例，蘇州、無錫等經濟發達地區，一方面要向中央和省級貢獻財力；另一方面也要承擔自身的經濟社會發展責任，而且支出范圍更廣、標準更高；較多的流動人口增加了對教育、社保等額外需求，加之城市基礎設施建設、產業發展等方面支出需求巨大，很難繼續提高財力貢獻比例。

針對上述問題，為進一步支持地方做好縣級基本財力保障工作，完善縣級基本財力保障制度，提出如下政策建議：

（1）在總體導向方面。建議中央進一步強化建立和完善縣級財力保障機制的政策導向，加大縣級基本財力保障機制獎勵和補助力度，為地方各級政府繼續做好縣級基本財力保障工作提供制度支撐和財力支持。

（2）在獎勵和補助范圍方面。建議中央繼續對東部地區予以適當支持。盡管東部地區經濟相對發達，但部分省內部的縣域間發展差距較大，其中一些縣（市）經濟發展水平低于全國平均水平甚至西部省份，單靠省級和少數發達市縣，難以有效帶動眾多的欠發達地區。因此，建議中央繼續充分考慮東部省份內部發展差距，特別是流動人口多、對基礎設施、基礎教育、社會保障、醫療衛生等公共服務需求大的因素，加大對東部地區的縣級基本財力保障機制獎勵和補助力度。

（3）在獎勵和補助機制方面。建議中央繼續以激勵為主導，對做得好的地區給予更多的激勵性獎勵，引導其做好縣級基本財力保障工作；而不宜以補缺口為主導，避免出現有的省級政府故意上收財力、下移支出責任、人為做大縣鄉財力缺口現象。

（4）在扶持形式方面。建議中央一方面繼續加大對地方的直接獎勵力度，另一方面完善分稅制財政管理體制，通過調整收入劃分，更多地讓利予地方；或是加大對地方的收入返還、專項轉移支付力度等，以培養內生機制為目標，支持地方經濟和社會事業發展。

（5）在民生政策制定方面。建議中央以后出臺新的民生政策時，應先根據各地現實承受能力進行綜合衡量，在此基礎上決定民生支出是否可以擴大范圍和提高標準以及是否可以新增民生支出項目，否則可能會造成地方負擔過重，如果再加上財力不足、保障不到位，就會在一定程度上影響社會和諧與穩定。

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作者簡介：高寒，南京大學經濟學系博士生。

收稿日期：2012-05-18。