政府在學前教育成本分擔上何以作為

一、學前教育成本分擔的經濟學理論依據

（一）準公共產品理論

美國經濟學家薩繆爾森于1954年創立了公共產品理論。它根據產品或服務是否具有消費上的競爭性和排他性，將全部社會產品和服務分為私人產品、公共產品和準公共產品。[1]學前教育是一種準公共產品，這是因為：一方面，學前教育在幼兒的早期發展中具有非常大的作用，為幼兒以后的學習和生活打下堅實的基礎，因此學前教育具有較強的私有性；另一方面，學前教育還能為社會提供高質量的勞動力，增加社會財富，從這一方面看學前教育又具有較強的公有性。因此，學前教育是一種集合了公共產品和私人產品兩種屬性的準公共產品，所以學前教育的成本理應由政府、個人和社會共同承擔。

（二）成本分擔理論

美國教育經濟學家約翰·斯通于1986年提出成本分擔理論。該理論的價值基礎是：教育是有投資、有收益的活動，能滿足多個主體的需要，其收益人包括國家、受教育者個人、納稅人、企業、家庭、學校。[2]根據受益人利益獲得原則和能力支付原則，教育的成本必須由這些主體共同分擔。美國通過對幼兒園的研究指出：在考慮通脹因素的情況下，對貧困幼兒1美元的學前教育投入在他們40歲時可獲得17.07美元的回報，其中幼兒及其家庭獲得的收益是4.17美元，社會獲得的收益是12.9美元。[3]社會獲得的收益遠遠大于幼兒及其家庭獲得的收益，因此根據利益獲得原則和能力支付原則，政府理應承擔更多的學前教育成本。

二、我國學前教育成本分擔存在的主要問題

（一）家庭所承擔的學前教育成本比重過高

從1996年～2004學前教育收費和居民收入的關系顯示：在1999年，我國學前教育平均學費水平超過了農村居民的人均純收入，在2002年達到了農村居民人均純收入的170％。學費占城鎮居民人均可支配收入的比例達到了55％（見圖1）。[4]高昂的學費不僅加重了幼兒家庭的經濟負擔，從長遠來看，也抑制了我國學前教育的發展。

（二）政府對學前教育的財政投入上嚴重不足

政府財政支持幼兒教育的發展已經成為一種世界性的趨勢，在一些歐洲發達國家采用國家財政投入支持免費的幼兒教育，另一些國家則采用國家支付和家庭補償的方法，但是父母支付的費用一般不多于幼兒教育成本的30%。[5]為了明確各方的支出比例，有些國家制定相應的法規加以保障，如挪威政府規定公辦幼兒園成本分擔的比例為：州政府補助36.2%，地方政府補助27.9%，父母付費和其他資金來源占35.9%；規定私立托幼教育成本分擔比例為：州政府補助39.3%，地方政府補助8.2%，父母付費和其他資金來源占52.5%。[6]此外，發達國家還加大學前教育在公共教育經費的比重，如聯合國教科文組織2006年發布的《全球幼兒教育和保育報告》顯示大多數歐洲國家幼兒保育和教育經費占其教育總經費的比例已超過10%。[7]反觀我國，近些年幼兒教育經費占公共教育經費的比例一直在1%左右，在如此少的教育經費下，要想實現普及學前教育和教育公平的目標顯然是不可能的。

（三）學前教育成本分擔不合理導致學前兒童入園率偏低

學前教育成本分擔的不合理性，使得我國的學前兒童的入園率偏低，2007年學前教育三年毛入園率只有44.6％，根本無法與小學階段99.27％的凈入學率和初中階段97％的毛入學率相比。高昂的學費可能會使一些家庭無力承擔，支付不起學費的家庭只能讓自己的孩子賦閑在家。同時由于幼兒園收費高，小學又免費了，許多家長開始讓孩子提前上小學，這不符合兒童身心發展的規律。

三、加大學前教育投入的經濟學理論根據和實證研究

人力資本是指勞動者受到教育、培訓、實踐經驗、遷移、保健等方面的投資而獲得的知識和技能的積累。人力資本的核心是提高人口質量，因此教育投資是人力資本投入的主要部分。[8]諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯·赫克曼于2000年在分析高瞻佩里中心、芝加哥親子中心幼兒園等研究的基礎上，對學前教育作為一種人力資本投入做了專門、深入的論述，[9-10]提出如下觀點：在其他條件相同的情況下，在幼兒時期，對幼兒投入1美元所產生的效益比在幼兒期之后投入1美元所產生的經濟效益要大得多，而且對年齡越小的幼兒投入越多，所獲得的收益越大，教育投入的收益率與幼兒的年齡成反比。（如圖2）

通過以上分析，我們可以發現通過學前教育的投入，可以帶來巨大的經濟收益，因此，要想促進我國學前教育的發展，提高我國的人口素質，進而提升我國的經濟實力和國際競爭力，需要政府加大對學前教育事業的投入。

四、對我國學前教育財政投入的建議

（一）提高對學前教育重要性的認識，加大政府對學前教育經費投入

我國目前有1.3億6歲以下兒童，占世界同齡兒童的1/5，我國幼兒教育經費在GDP中所占的比重遠遠低于OECD（經合組織）國家，據統計：2003年OECD國家幼兒教育支出占GDP的比重為0.1%～0.9%不等，而我國幼兒教育經費的投入僅占GDP的0.06%（見表格）；我國幼兒人均支出少得可憐，2003年統計數據顯示：OECD國家幼兒教育支出人均1000～6000美元不等，而我國同年的幼兒教育支出僅有238元。[11]同OECD國家相比，我國幼兒教育經費支出中家庭占的比重遠高于絕大多數OECD國家，反觀OECD國家，政府承擔了絕大多數的幼兒教育經費。有鑒于此，我們要加大政府在幼兒教育經費中的投入比重。

（二）建立中央為主、地方為輔的財政撥款體制

我國地域和經濟發展的不平衡性，決定了學前教育發展的不均衡，因此要促進我國學前教育的均衡發展，需要建立以中央為主、地方為輔的財政撥款體制。實際上，這種以中央財政為主的學前教育財政投入模式在美國早已出現，2001年美國各級政府對0-5歲幼兒的保育和教育投入共為200-275億美元，其中聯邦政府大約承擔了60%，州和地方政府共同承擔了40%。[12]雖然各國的政治、經濟體制和國情有所不同，但我們可以在借鑒美國經驗的基礎上，根據我們國家的具體情況建立相應的撥款機制。如中央首先要對全國的學前教育投入有一個總體的預算，確定學前教育的最低投入標準，明確規定中央政府的財政投入比例，地方政府在滿足中央確定的最低投入標準的基礎上，根據本地區的經濟發展水平和居民的收入水平確定本地區的投入比例。

（三）建立學前教育經費投入的法律保障機制

為了保障學前教育經費能得到可靠的落實，必須為學前教育的經費立法。我國在學前教育立法方面雖然出臺了《幼兒園管理條例》、《幼兒園工作規程》等，但是這些文件主要是圍繞規范幼兒園辦園行為、辦園體制改革和加強幼兒園指導方面的，而對于學前教育事業發展中至關重要的經費投入并沒有明確的法律規定。美國早在上世紀80、90年代就制定了相關的法律，如80年代的《提前開始法》、《家庭援助法》，90年代的《兒童保育與發展固定撥款法》、《全美兒童保護法》等，這些法律對學前教育的經費投入有明確的規定。有鑒于此，我們必須在學前教育事業中加強學前教育的立法，特別是學前教育經費立法。

（四）注重消除地區差距，向經濟落后的中西部地區實施財政性補償投入

為了保證學前教育的公平和學前教育的均衡發展，國家應加大對中西部經濟落后地區的財政性補償投入。據統計，2007年全國城鎮學前3年毛入園率為55.6%，農村為35.6%，兩者相差20個百分點，城鄉差距比2006年增加了2.96個百分點，比2005年增加了3.81個百分點。中西部22個省（市、自治區）27284個鄉鎮中，半數左右沒有鄉鎮中心幼兒園。[13]因此，為了促進我國學前教育的均衡發展，國家必須對經濟落后的地區加大必要的財政性補償，也只有這樣，才能更好地體現教育的公平性。

綜上所述，目前我國強調學前教育的公益性和善惡性，也基本上是國際社會的共識。學前教育的投入應以政府分擔為主，從經濟學角度分析，這種投入會產生明顯的效益。因此，我國應堅定不移地加大對學前教育的財政投入，以確保學前教育的健康發展，并將產生巨大的效益。

參考文獻：

[1]厲以寧.關于教育產業的幾個問題.高教探索，2000（4）

[2] Johnstone，D．B．The Economics and Politics of Cost Sharing in Higher Education： Comparative Perspectives．Economics of Education Review，2004，23（4）：403

[3]SCHWEINHARTL.The High/Scope Perry Preschool study through age 40:Summary conclusions and frequently asked questions [EB/OL].(2006-03-22)[2009-05-05].http://www.plan 4 preschool. org/documents/perry 40.pdf.

[4]閔維方，王蓉.中國教育與人力資源發展報告2005－2006．北京：北京大學出版社，2006

[5]馮曉霞，蔡迎旗，嚴冷.世界幼教事業發展趨勢：國家財政支持幼兒教育.學前教育研究，2007，（5）

[6]蔡迎旗，馮曉霞.論中國幼兒教育財政投資體制的重構.教育研究與實驗，2006，（2）

[7]毛建國．終止幼兒園亂收費須有制度設計.經濟參考報，2008-08-29

[8]馮曉霞，蔡迎旗，嚴冷.世界幼教事業發展趨勢：國家財政支持幼兒教育.學前教育研究，2007，（5）

[9]蔡迎旗，馮曉霞.論中國幼兒教育財政投資體制的重構.教育研究與實驗，2006，（2）

[10]朱宗順.教育公平應從重視學前教育開始.教育研究與實驗，2008（2）

[11]蔡迎旗. 幼兒教育財政投入與政策.教育科學出版社，2007.6:36

[12]Committee for Economic Development.Preschool for All:Investing in a Productive and Just Society，A Statement by the Research and Policy Committee of the Committee for Economic Development[EB/OL].(2002-03-05)[2009-05-05].http//www.eric.ed.govericdocs/date/ericdos2sp1/content-storage-01/0000019b/80/19/d4/13.pdf.

[13]蘇婷，高偉山.明確思路與機制，把發展學前教育重點放在農村.中國教育報，2009-02-29