校車安全:教育的使命與政府的責任

【摘 要】解決校車問題，就校車論校車是不夠的，應該將它放到教育系統和整個社會系統中統籌考慮。從“物品效用的可分性”這一自然屬性看，校車不是公共物品，但是從體現“個人自由”“社會公正”等社會屬性看，校車是政府的責任。財政投入不足直接導致校車事件的產生，均衡配置教育資源是解決校車問題的必要前提。今天中國校車的問題是教育的問題，更是社會的問題，解決這一系列問題的根本在于建立憲政秩序。

【關鍵詞】校車安全 教育 使命 政府 責任

似乎一夜之間，之前人們鮮有談及的校車問題，一下子成為社會關注的焦點，也成為中國政府議事日程上的重要問題。那些接送學生車輛發生事故的原因既有車（質量）的原因，也有人（駕駛員、教師、學校領導、政府領導）的原因，甚至還有自然（天氣、道路）的原因等。但是如果僅僅針對這些具體原因，最終可能非但解決不了問題，還會制造出更多新問題，此之所謂“折騰”。想不折騰，就得回到原點，將它放到教育系統和整個社會系統中統籌考慮。

一、校車不是公共物品，卻是政府的責任

公共管理理論把社會產品劃分為“公共物品”和“私人物品”。薩繆爾森這樣區分公共物品與私人物品：“公共物品是這樣一些物品，不論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處不可分開地散布到整個社區里。相比之下，私人物品是這樣一些產品，它們能分割開來并可分別地提供給不同的個人，也不帶給他人外部的收益或成本。公共物品的有效率的供給通常需要政府行動，而私人物品則可以通過市場有效地加以分配。”[1] 也就是說，“公共物品”由政府和非營利性社會機構等公共部門來向社會提供，而“私人物品”由市場向社會提供。所以說，政府埋單的一個邏輯前提是，這個“單”上列出的物品應當是公共物品。換言之，如果是私人物品或者準公共物品，政府就不應該埋單或者只應該部分埋單。

1．從自然屬性看，校車不是公共物品

從“物品效用的可分性”這一自然屬性的角度看，不同于政府、國防、立法、司法等“純公共物品”，公路、公共交通（包括校車）、公園、圖書館、學校，只能被看作是“準公共物品”。校車作為一種準公共物品，在消費方面具有爭奪性和排斥性。

第一，消費中的爭奪性，即你坐校車可能會導致其他想坐校車的人坐不了校車。這一現象在世界上很多國家（包括發達國家）都比較普遍，在目前我國校車總體上供給不足的情況下，消費中的爭奪性就更加明顯了。甘肅正寧縣榆林子鎮“11·16”特大交通事故發生后，面對記者，村民道出了自己的無奈：“幼兒園校車超載的事早就有了，反映了，沒用，鎮子上只有一個幼兒園，我們也沒辦法，不然孩子就上不了幼兒園了。”頻頻出事故的校車，基本上都是一般巴士客車，不規范，有重大安全隱患。這和正式的校車有很大的區別。目前，我國使用真正的專用校車的地區還是少數，大部分地區還是“山寨校車”和標準校車混雜運營，包括微客、普通公路客車、公交車等。統計數據顯示，每年我國有超過1.85萬14歲以下兒童死于交通安全事故，約有9000萬學生需要乘坐安全規范的校車，專業校車的市場容量將超過100萬輛。然而截至2009年底，我國專業校車實際銷售量僅為900輛。偌大的中國，校車卻如此稀缺。[2]

第二，消費中具有排斥性，這意味著不是每個人都能無償地坐校車，而只有先按價付款（或者用其他方式支付一定成本），才能有資格坐校車。例如英國在校車費用方面，私立學校由家長承擔，公立學校的租車費用由各地方政府承擔，學生乘車費用由家長支付，通常使用較優惠的學期卡。此外，符合條件的低收入家庭兒童可免費乘坐校車。日本很多地方的學生可以免費搭乘校車，但也有部分地區出于成本以及財政壓力等考慮，規定乘坐校車要付費。[3]

2．從社會屬性看，校車是政府的責任

但是，也有全部由政府“包下來”的。例如在美國，校車是義務教育的重要組成部分，中小學生的運輸費用被列入教育預算，由各州下撥到市（縣），再由市（縣）下撥到學校，由學校集中統一購買校車，并管理和聘用司機，學生免費乘坐校車。當然，這種政府包下來的做法，并不是就意味著校車已經成為公共物品。實際上，別說校車，就算是義務教育，是屬于公共物品還是屬于私人物品，這都是經濟學界長期以來爭論不休的熱點話題，到目前還沒有定論。簡言之，政府等公共部門提供教育與其說是出于“教育是一種公共物品”的考慮，不如說是出于“教育對社會的重要性”的考慮；與其說依據的是教育的“自然屬性”，不如說強調的是教育的“社會屬性”。

同時，教育是一個涉及社會公平的敏感領域，是關涉社會公平的底線。因此，教育的社會地位的界定，就不僅僅是由這個物品的固有屬性和市場所能決定的，社會不同群體之間的協調、協商和博弈就成為舉足輕重的因素。而這種博弈的結果也就決定了教育是何種程度的“公共物品”或“私人物品”。在此基礎上，公共部門的介入也就順理成章。這里面有經濟利益的考慮，但更多的卻是遵循人道主義原則，從個人基本權利、社會公平正義的角度進行的權衡，公共部門對婦女、兒童、老人、殘疾人、貧困者等弱勢群體的責任，也主要是出于這個原因。

具體到教育投入方面，之所以要讓政府為教育埋單，是因為任何社會總是存在著一定的貧富差距，如果政府不管教育費用，誰有錢誰上學，那么未來的國家棟梁、社會精英就只能從富裕家庭子女中挑選，大批來自于貧困家庭的兒童就會失去向社會上層流動的機會，這不僅對一個國家而言是重大損失，而且從根本上違背了“人人生而平等”的理念。面對這種情況，只能由政府出面，通過國家財政解決寒門子弟受教育的問題。

就校車而言，作為特種運輸工具，如同消防車等公益特種車輛，校車的社會屬性使其不能完全市場化，國家財政應該對此有公益投入。受服務群體學生的特殊地位決定，校車運營的安全度，應該高于市場運輸業。要做到這點，就需要政府強制干預，將校車并入特種公交體系。校車司機納入政府事業編制，但可進行企業管理，并要依法制定嚴格的運營制度與責任追究機制。校車應該由中央政府委托具有生產資質的大型國有汽車企業，在嚴格的監督下進行生產，并且由民營檢測機構復檢。

二、校車有問題，是教育的問題

很多人分析解決校車問題存在的原因，看到了交通基礎設施亟待完善，路面行駛隱患大；某些主管部門、學校領導和學生家長對校車安全思想認識嚴重匱乏；校車司機交通安全法規意識淡薄；大霧天氣、道路不平，導致司機遇到緊急情況處置不力等。這些都是導致校車事件的原因，但是，在這些原因背后，還有更深層次的原因。

1．財政投入不足直接導致校車事件的產生

從“有益物品”的角度看，政府應當為實現所有適齡兒童平等地受教育權利提供服務，這包括了為兒童提供安全的交通運輸保障。不過，“安全的交通運輸保障”可以通過多種途徑來實現，例如英國中小學生上下學交通方式較為多樣化，主要包括走路、騎車、公共交通、校車和私家車，其中使用校車的中小學生不到10%。英國政府鼓勵家長讓孩子使用前4種方式上下學，而盡量少用私家車接送孩子，以減少馬路擁堵，降低二氧化碳排放，從而保護環境。[4]

與英國服務型政府的舉措相比，中國政府之前處理這類問題的舉措通常是“兩手抓”：一手抓緊鐵棍子，嚴厲打擊、“依法取締”一切“黑校車”；一手抓緊錢袋子，四處叫窮，堅決不出錢。在校車事件未引起全國關注時，曾有人大代表提交校車安全議案，但被教育部以“費用太大”擋了回去。[5] 資金匱乏已經成為制約一些地方推行安全校車的瓶頸。

就校車事件本身而言，解決之道在于依照政府主導的原則，政府切實保障對校車的投入，為急需校車的中小學、幼兒園提供安全牢固的校車；同時，建立政府、學校、家長、社會共同參與的安全監管體系，這是理順權責關系之后的新的“兩手抓”：一手抓校車投入，一手抓安全監管。最近的校車事件發生后，溫家寶總理表態：一個月拿出條例，校車資金財政出。可以說與之前的做法比較，這是一個進步。

實際上，發生在我國農村地區的校車安全問題，直接原因在于財政投入不足，最后導致不合格校車、黑校車泛濫。如果政府部門不加大投入，僅僅在安全監管上做文章，其結果只有兩個，一是學生、家長、學校、社會大家“遵章守紀”，在“沒有條件”的情況下，學生徒步上學，在城市還可以擠公交車，而在一些山區，則只能每天來回跋涉幾公里甚至十幾公里；二是“嚴打”、監管風頭過后，私車黑車死灰復燃，家長無法忍受孩子長途跋涉之苦，出錢找私車接送孩子，一切又恢復到原點。結合發達國家的經驗，符合我國現實的選擇是，對于中西部農村地區學校的校車，由中央財政統一出資購買校車，當地財政（省、市政府）負責校車日常運行經費；對于大中城市郊區學校的校車，由省財政負責出資購買校車，學校和家長分攤運行費用。在解決上述地區的校車問題之后，進一步從城市公共交通保障出發，將中小學校車納入考慮。[6]

2．均衡配置教育資源是解決校車問題的必要前提

著名管理學家彼得·圣吉提出“系統邊界原理”：“我們應該研究的互動因素，應該是那些跟要解決的問題相關的因素，而不是以我們的組織或系統中，因功能而劃分的人為界限為出發點。”[7] 通過這種系統思考，我們可以“看見整體”。要解決校車問題，必須加大財政投入。但是，如果僅僅停留于此，忽視校車事件背后的教育資源配置問題，那就是對“解決的問題相關的因素”的忽視，最終無法有效地解決問題。

有一種觀點認為，學生就近入學似乎是一種解決問題的辦法，這既方便學生上學和家長接送，又不需要大規模配備校車，還減輕了學校的負擔和社會的壓力。[8] 但是，就近入學是要有前提的。在許多國家，公辦義務教育也有社區內入學的規定，但同時也立法保證各社區教育資源的平等。如印度就規定公辦小學教師與管理人員都實行輪換制，以消除教育資源集中于某些“特殊學校”的現象。沒有這些前提，是談不上“就近入學”的。眾所周知，如今的“重點學校”將其控制的優質教育資源轉化成為“創收”的手段乃至變相賄賂官員的手段，這已經不是什么秘密。

所以說，解決校車問題時當然要關注校車，但又不能僅僅盯住校車。因為校車問題本身只是教育問題的一個部分，而且進一步說，校車上的問題，根子在于教育問題。中國缺乏校車制度，沒有規定也沒有立法，中國的校車還處于一種自發的狀態。原來農村上小學和幼兒園是就近入學，不需要校車，這些年由于實行撤點并校和集中舉辦鄉鎮幼兒園使得上學遠了，開始需要校車。城市間校車需求主要是由于擇校造成的居住地點和學校之間的距離增大。可以說，導致校車問題的根源在于教育資源配置不合理，均衡教育資源才是解決校車問題的治本之道。

要實現教育資源的均衡，前提是保證教育經費的投入，關鍵在于取消重點學校和非重點學校。但我們國家在這兩個重要問題上均止步不前，從而導致了校車問題的一再產生。這迫使我們意識到，教育有問題，但不是教育問題，教育問題的根源在教育之外。

三、教育有問題，但不是教育問題

1．校車問題歸根結底是社會問題

我們知道，日本校車制度在經營上一般有兩種模式：一是由地方政府購買車輛作為專門的校車使用，并招聘校車司機；二是地方政府或學校與交通公司簽訂合同，將接送學生上下學的任務委托給對方。[9] 但不管哪一種經營模式，都是經過議會審核并通過，從而獲得合法性，校車司機和受委托的交通公司都要接受地方教育委員會的管理和監督。不僅在校車問題上，而是在所有問題上，政府的每一筆錢，收多少，怎么收，用多少，怎么用，都要一清二楚，明明白白。很多發達國家在法律中明確地規定了納稅人有權知道稅收是如何開支的，通過法律明確規定了或者以判例形式確定了納稅人對稅款支出及用途的監督管理權。

不管是加大校車經費投入，還是均衡教育資源，都是“干大事”，干大事就得“花錢”，政府要花錢，就得先征稅。眾所周知，稅收具有強迫性。征稅意味著納稅人部分財產權被政治權力所剝奪，但這種“剝奪”的權力，并不是國家或政府“天然”就擁有的。在民主法治的社會里，政府向公民提供公共產品和公共服務，公民向政府繳納稅收。于是，國家與納稅人之間的關系，就很像是市場上的交易者，體現的是一種利益交換、平等互惠的關系。既然雙方是一種平等的法律關系，對稅收的征用和使用也就不能只由政府自家說了算，而是必須事先取得另一方——納稅人的同意、許可，并接受其監督。

在建立了憲政秩序的國家，這些問題是政府財政行為的一個自明的前提，所以不需要討論。但是在今天的中國，正是因為缺少這樣的理念機制，在絕對權力之下，沒有權力之間的分立與制衡，沒有權責對應的現代政府和科學民主的決策機制，憲法規定的公民的知情、參與、決策與監督等權利得不到保障，我們看到今天中國的諸多亂象：一方面，政府缺錢，“到20世紀末財政性教育經費投入占GDP的4%”這個目標自1993年提出，至今都沒有實現；另一方面，政府的錢多得花不完，尤其是政府部門的“年終突擊花錢”，已經成為公開的秘密。如果納稅人在稅收課征中民主參與、管理權利以及在稅收支出中享有支出和用途的民主監督管理權得不到保證，政府“好心辦壞事”“拆了東墻補西墻”“按下葫蘆起了瓢”這樣的事情就不會消失，人民的權益也最終得不到保障，發生校車事件也就是必然的了。

2．解決校車問題的根本在于憲政秩序的建立

對于當代政府治理而言，良好的憲政秩序是基本的基礎和前提。良好的憲政秩序意味著法治權威的確立、政府合法性的建立、政府治理體系的穩定、政府過程的有序等。[10] 要保障學生的生命安全，必須建立憲政秩序，理清政府、學校的關系，清晰界定政府舉辦教育的權利與義務，以及學校辦學者的權利和義務，打破教育資源的壟斷，建立教育的市場競爭機制，推進教育的科學民主決策，真正全面落實基礎教育校本管理、高等教育自主辦學，完善受教育者和公眾參與管理、決策、監督的體系。就校車事件折射出的憲政秩序建設而言，我們可以朝“權”“責”兩個基本方面努力。

第一，在公共問題的決策和執行過程中保證公民權利的行使。《 國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》指出，“要建立健全教職工代表大會制度，不斷完善科學民主決策機制”，“建立中小學家長委員會”，“引導社區和有關專業人士參與學校管理和監督”。應當建立由教師、家長、社區代表組成的教育委員會，對學校及周邊的安全做出相關決策，要求相關機構落實、執行，并根據執行情況問責。

第二，根據權責對應的原則建立相應的問責機制。權責對應是現代政治的基本原則，也是保持政治秩序良性運行的關鍵。在現代社會，權責對應是通過民主憲政的制度安排來實現的，公共權力由公民自由選擇、授予，權力與責任的邊界由憲法界定，并定期接受選民的調節。為了切實解決校車事故這種問題，組織獨立的調查組進行調查十分必要。調查成員應當包括政府監察部門官員、人大機構、教師代表、學生代表、新聞媒體，把校方、交管及其他相關部門作為調查的對象，根據調查結果，追究相關部門以及人員的責任。

（作者單位：浙江警察學院社會科學部，浙江 杭州， 310053）

【注：本文系2011年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“橋梁與屏障：教育影響社會分層研究”（項目編號：11YJC880011）及浙江省教育廳科研項目“從社會分層角度審視教育公平與效率問題”（項目編號：Y201120487）的階段性研究成果。】

參考文獻：

［1］［美］保羅·薩繆爾森，［美］威廉·D·諾德豪斯．經濟學（上）［M］．胡代光，譯．北京：北京經濟學院出版社，1996．

［2］佚名．核載9人怎能裝下64人？17名“小博士”命喪校車！［N］．溫州都市報，2011-11-17．

［3］［4］［9］柳絲．盤點美英日校車管理經驗 美法律保障校車優先權［N］．經濟參考報，2011-11-29．

［5］張璐晶．人大代表曾提交校車安全議案 教育部稱費用太大［N］．中國經濟周刊，2011-11-29．

［6］熊丙奇．建校車安全制度可分步驟推進［OL］．http://blog.qq.com/qzone/622007992/1322094084.htm，2011-11-24．

［7］［美］彼得·圣吉．第五項修煉——學習型組織的藝術與實務［M］．郭進隆，譯．上海：上海三聯書店，1998．

［8］屠晨昕．教育的現實距離理想有多遠［N］．錢江晚報，2011-12-11．

［10］張成福，黨秀云．公共管理學（修訂版）［M］．北京：中國人民大學出版社，2007．