河南戶籍制度改革的現狀評析及對農民工市民化的影響

摘要：現行的戶籍管理制度，對我國城鄉一體化市場經濟體制的形成和發展構成了很大的阻礙。改革戶籍制度有利于推進城鄉一體化進程，有利于農民工就業機會的均等化，有利于農民工子女的教育公平化。戶籍制度改革是農民工市民化的起點。

關鍵詞：戶籍 改革 農民工 市民化

我國戶籍制度最早起源于夏朝，春秋戰國時期已基本成形。現行的戶籍制度是在建國后隨著計劃經濟體制的建立而逐步建立健全起來的，以登記居民個人基本情況、住址、親屬關系等基本社會信息管理系統為內容，來確定公民身份、居住許可和掌握人口統計數據的制度體系，是國家社會對公民管理的重要依據。

新中國成立后，我國戶籍管理制度的變化大致經歷了三個階段：第一階段是1958年以前，屬短暫的自由遷徙期。第二階段是1958年～1978年，為限制戶口自由遷移特別是限制農民向城市遷移的嚴格控制期。第三階段是1978年我國改革開放以后，國家逐步開展小城鎮戶籍制度改革，戶籍制度管理進入了半開放期。河南省的戶籍改革步伐，亦是伴隨著國家戶籍制度改革的進程而逐步推進的，也呈現出了河南戶籍改革的自身特點。

（一）河南新時期戶籍改革歷程的簡要回顧

新時期，河南省的各個地區在戶籍制度改革的進程中做出不少的嘗試和探索。其中，鄭州于2001年11月開始推行以降低入戶門檻、吸引高層次人才為主要內容的戶籍制度改革，以實現不同區域人口的自由遷移。鄭州市戶籍改革降低城市入戶門檻，投資置業、購房、直系親屬投靠等條件均可入戶。只要符合新條件，交四元錢的手續費，五分鐘就可遷入一個戶口，這被認為是迄今為止全國各地戶籍政策中最寬松的，在短短一年內接納了外地遷入鄭州的10萬人口。

2003年8月，鄭州市政府再次發布文件，規定從8月22日開始，取消現行的“農業戶口”、“暫住戶口”、“小城鎮戶口”、“非農業戶口”，實行“一元制”戶口管理模式，統稱為“鄭州居民戶口”。鄭州市公安局的資料顯示，2003年8月后，戶籍人口新增150104人。大量的人口擁入對包括教育、醫療、交通等在內的各種城市資源形成了挑戰，各中小學也因這次戶籍改革人滿為患，免費公交卡的發放數量嚴重超出計劃。于是重壓之下，鄭州在2004年8月叫停了實施一年的戶籍改革。

2003年河南省委省政府出臺的《關于加快城鎮化進程的決定》中規定，凡是在城市、城鎮具有合法固定住所，長期從事非農職業，或有生活來源并實際居住生活的18周歲以上的成年人，均可根據本人意愿在實際居住地登記為城鎮居民戶口，享受當地城鎮居民同等待遇。

2005年12月29日，河南省委省政府出臺了《關于進一步促進城鎮化快速健康發展的若干意見》，標志著河南的38座城市開始向所有居民開放。《意見》中規定，凡是有穩定住所，包括購房和協議租房的外來從業人員申請遷入戶口，居住地派出所要為其辦理入戶手續，其配偶和子女也可一并遷入。許多專家認為，與《關于加快城鎮化進程的決定》相比，《意見》不僅是戶籍調整，并且在就業、子女教育、社會保障、司法救助、醫療等配套制度方面均進行了詳細規定，確保農民工轉為城市戶口后和原城市居民享受同等待遇，使農民工從生活空間和生活方式上完全融入到城市生活中。

2006年6月，河南省政府正式發布了《河南省人民政府關于加快推進城鄉一體化試點工作的指導意見》，決定在鶴壁、濟源、鞏義、義馬、舞鋼、偃師、新鄭7個市開展城鄉一體化試點工作，為全面建設社會主義新農村提供經驗和示范。在戶籍管理制度改革方面，這些試點地區取消戶口的農業和非農業性質劃分，以具有固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，按照實際居住地統一登記為“居民戶口”。除戶籍制度改革外，試點市還將在土地流轉、勞動就業、社會保障等領域實行一系列體制機制創新，保證農村居民與城鎮居民同等的待遇。

2011年1月17日，河南省政府發布《關于促進農民進城落戶的指導意見》，推動了我省的戶籍制度改革進程。《意見》提出進一步放寬農民進城落戶條件，重點解決長期在城市工作生活的農民工以及新生代農民工進城落戶問題，在全省范圍內逐步取消農業、非農業二元制戶籍管理制度，實行城鄉統一的戶口登記管理制度。并逐步建立居住證制度，對辦理居住證的流動人口，在就業創業、勞動保障、子女就學等方面享有和當地居民平等的權利待遇。當然，河南的戶籍改革也還保留了一些前提性條件，比如連續工作一兩年、連續繳納基本養老保險費等。

從2000年開始，我省的戶籍制度改革一直都在進行，各個地區也結合各地的實際情況做出了不同的探索，如開封、漯河、信陽等城鄉試點工作，改革戶籍等方面都取得了一定的成效。我省的城鎮人口數量呈現遞增的態勢，城鎮化率也不斷提高。隨著城鎮人口數量的增加，農村人口不斷涌入城市，這是經濟社會發展的必然趨勢，其中也有我省的各項戶籍改革政策措施的推動的結果。

（二）新時期進一步推進河南省戶籍制度改革的意義

制度提供的一系列規則是由國家規定的正式約束和實施機制以及與其相適應的社會所認可的非正式約束構成。其中，正式約束是制約城鄉統籌的更深層次的原因，也是河南促進城鄉一體化發展必須克服的制度障礙。

1、改革戶籍制度有利于推進城鄉一體化進程

現行的戶籍管理制度，依然用行政手段對農村人口進城和從小城市遷入大城市進行嚴格控制，對我國城鄉一體化市場經濟體制的形成和發展構成了很大的阻礙。要改變我國城鎮化滯后于工業化的現狀，使人口城鎮化與我國工業和經濟發展協調同步進行，就要通過戶籍制度改革徹底改變戶口的二元結構，取消戶口歧視，使每一個公民在戶口登記制度面前一律平等。

2、改革戶籍制度有利于解決農民工戶籍問題

農民工在城市生活了很長時間，具備了一定的勞動技能，如果仍用戶籍制度將他們隔離在“城市門檻”之外，不能享受同城待遇和市民待遇，得不到應有的精神尊重和勞保待遇，這是不公平也不恰當的。中央提出，要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制。對于農民工問題存在的戶口難等問題，政府更應該站在全面、發展和“多予少取”的高度去進行，盡可能用公共政策，為農民工提供力所能及的經濟幫助和精神尊重。

3、改革戶籍制度有利于農民工子女的教育公平化

戶籍制度造成的城鄉二元結構形成了城鄉之間的壁壘，對城市農民工子女的教育產生了巨大的影響。農民工子女在受教育機會上與城市學生不平等，造成其教育穩定性和延續性無法得到保證。為改變這種現狀，應當加快我國戶籍制度和現行的義務教育體制的改革，并對城市農民工子女的流動進行跟蹤登記，形成統一管理，并引導正確的輿論導向，消除因戶籍帶來的對城市農民工子女的誤解和歧視。

4、改革戶籍制度有利于農民工就業機會的均等化

農民工是一個身份與工作性質錯位的矛盾復合體。從身份上看，他們是農民，有承包地，必須履行農民的一切義務，但其又不是真正的農民，因為他們之中很多人已經完全徹底地脫離了農業與農村，早已在城市成家立業，以后也不會回到農村生活。可是他們又不是城市正式居民，因為其沒有任何制度化的資格與條件享受城市社會經濟發展的成就與福利，農民工在城市里所能從事的基本上都是當地居民不愿意干的工作。因此，改革戶籍制度，構造城鄉統一的就業市場，清除一系列阻礙農民進城務工的歧視性政策法規，營造一個公開、公平、公正、和諧的勞動力就業市場環境。

（三）戶籍制度改革是農民工市民化的起點

戶籍制度改革，不是取消戶籍登記管理，而是剔除附在戶籍上的不合理的制度。其實，戶籍改革的本質就是對人的改革，是對人們占有社會資源份額的一次重新調整。因而它是一項龐大而復雜的綜合性社會系統工程，需要考慮多個社會子系統的均衡發展，需要實施相關的配套改革，這無疑考驗著地方政府調配和駕馭資源的智慧和能力。從公共教育資源調配規律來說，教育均衡發展不是平均主義，也不可能企望長期存在的城鄉之間、地區之間教育發展不平衡問題，能立即得到解決。在推進戶籍改革的同時，應該更好地統籌城市資源與人口增長的協調發展。

1、戶籍制度成為農民工市民化的瓶頸

建國以來，計劃經濟時代的戶籍制度人為地把城鄉人口劃分為兩大類，使兩者成為極不平等且很難逾越的兩大社會階層，強化了二元社會結構，阻礙了農村人口由農村向城市的自由流動，把農村人口禁錮于鄉村土地之上，拒之于城市大門之外，即使是已進城多年并改變了職業和居住地的農民工仍然被排斥在城市居民權利之外，享受不到城市經濟、社會和文化權利。使其與生活在同一空間，工作在同一單位的城市居民之間存在著巨大差別，成為“二等公民”，難以融入城市社會。

盡管隨著糧油價格的全面放開，以及住房商品化等其他市場化因素的增加，戶籍制度的作用在弱化。然而由于戶口與社會保險、醫療保障、子女教育、社會福利、住房保障以及就業安置等直接掛鉤，戶籍制度在維護市民特權方面依然發揮著重要作用。沒有城市戶口，農民工就不能進入城市正式勞動力市場；沒有城市戶口，農民工子女便難以在城市享有與市民子女同等的受教育機會；沒有城市戶口，農民工便不能享受城市社會保障體系的保護；沒有城市戶口，便意味著農民工始終是城市的外來戶，在城市經濟社會發生波動時將首先被沖擊。

由于戶籍制度的約束與限制，進城農民工難以被城市社會所接納，其流入城市的動因便轉化為對經濟利益的追求，對城市僅僅停留在功利性歸屬感上。他們把城市僅僅作為賺錢的場所與暫住地，缺乏對城市的家園意識。當與城市發生利益上的沖突之時，這種功利性歸屬感隨之灰飛煙滅。

可見，戶籍制度不僅增加了農民工在城市生存和發展的成本，同時也因其所內含的不平等因素使得進城農民工難以融入城市社會，甚至最終帶來市民化的中斷。

2、戶籍制度改革是農民工市民化的起點

溫家寶總理曾指出：“戶籍制度改革意義重大，從經濟上講，可以增強我國經濟發展的動力，擴大內部需求；從政治上講，可以使農民工享受到與城市居民平等的待遇。”戶籍制度改革為農民工市民化提供了制度保障，是農民工市民化的起點。

市民化后的農民工，不論是否改稱市民，只要能在就業機會、權益保障、福利待遇、子女受教育權利上等享有與城市居民平等的權益，可以說名稱是什么都沒問題。市民化農民需要的并不是一紙簡單的身份認證——— 一張并無多大意義的戶口，而是內含于戶籍之中的各種經濟、社會和文化權利，否則他們會拒絕“被市民化”。《農民農轉非后難享惠農政策強烈要求非轉農》、《浙江臺州近5000名大中專畢業生“非轉農”調查》、《昔日“農轉非”今朝“非轉農”》、《大量農轉非人員要求“非轉農”》、《北京部分居民想重當農民，非轉農遭遇政策空白》等報道敘述的現象正是對“被市民化”的最好回答。

鄭州戶籍新政緊急叫停的實踐證明，戶籍制度改革不是公安部門的“專利”。農民工市民化不是將“農業戶口”變成“非農業戶口”這么簡單，而是涉及方方面面，是一項復雜的社會系統工程。農民工市民化不僅僅是一個身份的轉化，身份的轉變并不是農民工市民化的目標，充其量只能算是一個良好的開端。

總之，戶籍改革不僅是戶籍制度上的嘗試，同時也是農村地區推進城鎮化建設的一種制度創新。理論上，它既在一定程度上滿足了公民自由遷移的愿望，也為當地經濟和社會的長遠發展掃除了障礙。但是如果這項改革，超出了教育、醫療衛生、交通、土地等城市公共資源的承載上限，破壞了城市各個系統間的平衡，那么，改革的結果不僅不會產生積極效應，反而可能給當前推行的城市化進程帶來新的問題。只有當改革兼顧到各個方面的利益，并同時跟進相關的配套改革，戶籍改革才可能真正順利推行。

參考文獻：

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作者簡介：周楠（1980—），女，河南商丘人，中共河南省委黨校黨史教研部講師，博士，主要從事中國近現代史方向研究。